馮志峰

（中共江西省委黨校，江西 南昌 330003）

縣委書記權(quán)力運(yùn)行與制約機(jī)制研究現(xiàn)狀評(píng)析

馮志峰

（中共江西省委黨校，江西 南昌 330003）

縣級(jí)政權(quán)的效率和穩(wěn)定影響到全國(guó)政局的穩(wěn)定與發(fā)展。作為中國(guó)政治生態(tài)中重要的群體，當(dāng)前學(xué)術(shù)界對(duì)縣委書記的關(guān)注與其在現(xiàn)實(shí)政治生活中的重要作用并不相稱。貴州甕安、云南孟連、遼寧西豐等縣發(fā)生的群體性事件說(shuō)明，優(yōu)化縣委書記權(quán)力運(yùn)行機(jī)制已刻不容緩。準(zhǔn)確把握縣委書記這個(gè)特定群體的行為特征，剖析其權(quán)力運(yùn)行邏輯，提煉縣委書記的執(zhí)政動(dòng)機(jī)、目標(biāo)預(yù)期、行為模式，有助于探索建構(gòu)一種科學(xué)的縣委書記權(quán)力運(yùn)行機(jī)制理論，從而將黨內(nèi)民主帶動(dòng)人民民主、黨內(nèi)改革帶動(dòng)整體改革研究推向深入。

縣委書記；權(quán)力運(yùn)行；權(quán)力制約；研究現(xiàn)狀；文獻(xiàn)評(píng)論

“郡縣治，則天下安”?？h級(jí)政權(quán)的效率和穩(wěn)定影響到全國(guó)政局的穩(wěn)定與發(fā)展?？h委書記既是中央、省委實(shí)現(xiàn)對(duì)地方治理的執(zhí)行者，又是縣級(jí)政權(quán)的核心，權(quán)力大、責(zé)任重。這種雙重角色使其處于承上啟下的特殊位置，有別于省委書記、市委書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的角色定位。為此，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，“加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下黨的建設(shè)，要求進(jìn)一步加強(qiáng)干部隊(duì)伍建設(shè)，著力造就高素質(zhì)縣委書記隊(duì)伍”[1]。李源潮也明確要求，縣委書記要正確運(yùn)用權(quán)力為人民謀利益[2]。

作為中國(guó)政治生態(tài)中極為重要的群體，當(dāng)前學(xué)術(shù)界對(duì)縣委書記的關(guān)注與其實(shí)際重要性并不相稱。貴州甕安、云南孟連、遼寧西豐等縣發(fā)生的群體性事件說(shuō)明，如何制約縣委書記權(quán)力，已成為提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平面臨的緊迫課題。

一、縣委書記權(quán)力運(yùn)行與制約機(jī)制研究的主要層面

國(guó)內(nèi)外關(guān)于縣委書記權(quán)力運(yùn)行與制約機(jī)制的專項(xiàng)研究，還處于起步階段。相關(guān)文獻(xiàn)主要集中在如下幾個(gè)方面，尚沒(méi)有形成系統(tǒng)化的理論體系。

國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界專門研究縣委書記權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的文獻(xiàn)較為少見(jiàn)，主要是從縣委書記的權(quán)力來(lái)源、權(quán)力邊界、權(quán)力運(yùn)行、權(quán)力腐敗和權(quán)力制約等方面進(jìn)行探求。

1.縣委書記權(quán)力的來(lái)源

從黨章規(guī)定來(lái)看，縣委書記的“權(quán)力來(lái)源于人民，其權(quán)力邊界由黨章與法律所界定”[3]。此觀點(diǎn)明確指出了“權(quán)為民所賦”的本質(zhì)，卻未能闡明黨代會(huì)與縣委書記選舉產(chǎn)生的內(nèi)生關(guān)系，也沒(méi)有結(jié)合實(shí)際、合乎邏輯地闡述縣委書記產(chǎn)生的合法性與正當(dāng)性，不能有效地解釋縣委書記產(chǎn)生的理論依據(jù)和現(xiàn)實(shí)運(yùn)行。

2.縣委書記權(quán)力的邊界

通常而言，縣委書記權(quán)力主要包括七項(xiàng)，即“動(dòng)議權(quán)、提名推薦權(quán)、干部調(diào)整方案審訂權(quán)、主持會(huì)議權(quán)、臨機(jī)處置權(quán)、管理教育權(quán)和其他權(quán)力。確定縣委書記權(quán)力邊界應(yīng)從黨委領(lǐng)導(dǎo)體制變革的歷史和現(xiàn)實(shí)出發(fā)，考慮權(quán)力運(yùn)行與實(shí)際工作需要的關(guān)系”[4]。這在準(zhǔn)確地指出理論與實(shí)踐相互關(guān)系的同時(shí)，未能恰當(dāng)?shù)靥峁└黜?xiàng)權(quán)利界定的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，使縣委書記權(quán)力的劃分仍然存在著模糊性與隨意性。

3.縣委書記權(quán)力的運(yùn)行

從權(quán)力實(shí)際運(yùn)行方式來(lái)看，大多數(shù)縣委書記權(quán)力運(yùn)行主要表現(xiàn)為運(yùn)動(dòng)式治理[5]。運(yùn)動(dòng)式治理具有治理力度大、成果顯效快的優(yōu)勢(shì)，但由于治標(biāo)不治本，沒(méi)有杜絕問(wèn)題產(chǎn)生的根源，可能引發(fā)權(quán)力“尋租”等非法行為，導(dǎo)致治理過(guò)程前后出現(xiàn)“運(yùn)動(dòng)不息、問(wèn)題不止”的惡性循環(huán)[6]。毫無(wú)疑問(wèn)，此見(jiàn)解深刻地指出當(dāng)前縣委書記權(quán)力運(yùn)行的內(nèi)在固有特征，但還缺少?gòu)膶W(xué)理上提出的行之有效的解決辦法。

4.縣委書記權(quán)力的腐敗

有學(xué)者通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“當(dāng)前縣委書記主流是好的”[7]。但由于現(xiàn)行體制條塊割裂嚴(yán)重，特別是潛規(guī)則的存在，導(dǎo)致縣委書記權(quán)力運(yùn)行仍舊存在一些不規(guī)范行為。主要表現(xiàn)為干部任免的“家長(zhǎng)作風(fēng)”、民主考察的“暗箱操作”、監(jiān)督體系的形同虛設(shè)等[8]，尤其是由“權(quán)力期權(quán)”瀆職侵權(quán)激化社會(huì)矛盾的行為時(shí)有出現(xiàn)，激化社會(huì)矛盾[9]?？h委書記容易“出事”的原因，根子就在于權(quán)力過(guò)于集中又缺乏有效的監(jiān)督[10]。

5.縣委書記權(quán)力的制約

對(duì)于黨的領(lǐng)導(dǎo)干部遵紀(jì)守法問(wèn)題，彭真曾明確指出，不論哪級(jí)黨委和負(fù)責(zé)人，都必須服從法律[11](P217)。鄧小平也批評(píng)過(guò)那種把“黨的領(lǐng)導(dǎo)”解釋為“黨權(quán)高于一切”的錯(cuò)誤觀點(diǎn)[12](P116)。楊海蛟通過(guò)對(duì)縣委書記群體角色特征的分析提出，“縣委書記的權(quán)力缺乏控制，就必然會(huì)對(duì)社會(huì)產(chǎn)生危害行為”[13]。這些論述從法治層面上，指明了權(quán)力制約的重要性和必要性。

為從實(shí)踐上更好地達(dá)到優(yōu)化權(quán)力運(yùn)行的目的，有學(xué)者對(duì)江蘇睢寧縣、河北成安縣、成都武侯區(qū)的“縣權(quán)”改革經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了總結(jié)，認(rèn)為“限權(quán)”措施主要有“歸納式限權(quán)、公開式限權(quán)和制衡式限權(quán)”[14]。結(jié)合上述分析，許耀桐提出了縣委書記權(quán)力運(yùn)行的“四化八面”之說(shuō)[15]。王長(zhǎng)江則認(rèn)為，應(yīng)實(shí)施黨內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)性選舉，通過(guò)民主授權(quán)，把黨管干部與競(jìng)爭(zhēng)選舉結(jié)合起來(lái)，從源頭上選拔好縣委書記，這既是對(duì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，也是理論智慧的升華。

國(guó)內(nèi)研究文獻(xiàn)大部分集中于對(duì)縣委書記權(quán)力腐敗和制約的宏觀概括，對(duì)權(quán)力制約具有一定的針對(duì)性，為后續(xù)研究奠定了基礎(chǔ)。如果能夠詳細(xì)描述權(quán)力運(yùn)行機(jī)制及其與社會(huì)環(huán)境的互動(dòng)關(guān)系，將有助于把此項(xiàng)研究引向深入，進(jìn)而探討出更具可行性的解決方案。

二、縣委書記權(quán)力運(yùn)行與制約機(jī)制研究的現(xiàn)狀評(píng)估

（一）現(xiàn)有研究取得的進(jìn)展

學(xué)術(shù)界對(duì)縣委書記權(quán)力運(yùn)行的研究，已取得了基礎(chǔ)性研究的突破，表現(xiàn)如下：

1.在理論上，形成了初步的研究基礎(chǔ)。學(xué)術(shù)界通過(guò)近20年來(lái)縣委書記“落馬”的原因、方式與對(duì)策做出了探索性的論述，對(duì)縣委書記權(quán)力的實(shí)際運(yùn)行有了較為深刻的把握，對(duì)權(quán)力濫用也已經(jīng)有了相當(dāng)?shù)牧私?，?duì)從制度上確保權(quán)力運(yùn)行規(guī)范化、科學(xué)化和有序化有理論指導(dǎo)作用，有助于深化我黨反腐敗體系的建設(shè)。

2.在實(shí)踐上，通過(guò)對(duì)縣委書記在現(xiàn)實(shí)生活中的經(jīng)驗(yàn)描述，列出其受賄關(guān)系圈或腐敗過(guò)程，并就其腐敗動(dòng)機(jī)與過(guò)程做出較為深入的探索，有較好的現(xiàn)實(shí)性、針對(duì)性和操作性，有助于提高我黨反腐敗體系能力建設(shè)，始終保持黨的先進(jìn)性，有效地提高反腐敗能力，從而更好地推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快地發(fā)展。

3.在效果上，多數(shù)研究者已能夠?qū)⒗碚撗芯亢蛯?shí)踐觀察有機(jī)結(jié)合起來(lái)，進(jìn)行個(gè)案分析或比較研究；還有的作者已經(jīng)不再滿足于抽象的思辨分析，著力運(yùn)用統(tǒng)計(jì)方法搜集數(shù)據(jù)提供材料支撐，是較為明顯的進(jìn)步。特別是有些作者已經(jīng)在嘗試運(yùn)用社會(huì)心理學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)和生物學(xué)等相關(guān)知識(shí)來(lái)研究縣委書記權(quán)力運(yùn)行規(guī)律，表現(xiàn)出了學(xué)科交叉、融合的趨勢(shì)。

（二）現(xiàn)有研究存在的不足

由于研究方法和研究技術(shù)尚有缺陷，對(duì)縣委書記權(quán)力運(yùn)行研究存在著如下三個(gè)方面的問(wèn)題。

1.理論研究與實(shí)踐運(yùn)用未能相結(jié)合。當(dāng)前對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部腐敗問(wèn)題研究的文章已呈泛濫之勢(shì)，但針對(duì)縣委書記權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的研究文獻(xiàn)仍較為少見(jiàn)。即使有所涉及，其闡述的內(nèi)容也只是泛泛而談，沒(méi)有從學(xué)術(shù)的角度運(yùn)用專業(yè)知識(shí)，結(jié)合縣委書記群體的角色特征，對(duì)其進(jìn)行科學(xué)研究和診斷，而是單純從一種經(jīng)驗(yàn)式的角度進(jìn)行簡(jiǎn)單的分析，從而導(dǎo)致學(xué)術(shù)界對(duì)縣委書記的生態(tài)狀況缺乏深刻的現(xiàn)狀分析，影響了對(duì)縣委書記權(quán)力運(yùn)行的現(xiàn)象觀察、原因追尋和制約對(duì)策的系統(tǒng)探討。實(shí)際上，對(duì)于縣委書記權(quán)力運(yùn)行機(jī)制研究而言，主要表現(xiàn)為理論和實(shí)踐兩個(gè)方面。在理論上，必須觀察縣委書記這個(gè)特定群體的行為特征、透析其權(quán)力運(yùn)行邏輯，通過(guò)對(duì)官員動(dòng)機(jī)、目標(biāo)預(yù)期、行為模式等方面的提煉，探索建構(gòu)一種科學(xué)的縣委書記權(quán)力運(yùn)行機(jī)制理論，以期將黨內(nèi)民主帶動(dòng)人民民主、黨內(nèi)改革帶動(dòng)整體改革研究推向深入。在實(shí)踐上，必須縱向考察縣委書記權(quán)力的來(lái)源、界定、運(yùn)行、監(jiān)督和評(píng)估等流程，橫向觀察權(quán)力運(yùn)行的目的、程序、保障、監(jiān)控等環(huán)節(jié)，從實(shí)踐和動(dòng)態(tài)的過(guò)程中把握縣委書記的角色特征，提煉縣委書記權(quán)力運(yùn)行模式，以期為縣委書記科學(xué)執(zhí)政提供建議。當(dāng)前，特別要研究的一個(gè)核心問(wèn)題是：縣委書記推行政治改革必定會(huì)面臨政治風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)該建立什么樣的激勵(lì)機(jī)制來(lái)統(tǒng)籌縣委書記改革的政治風(fēng)險(xiǎn)和改革力度，從而把握好權(quán)力制約的“有限”與“有為”的界限。

2.現(xiàn)象分析與規(guī)律探尋未能相吻合。相關(guān)文獻(xiàn)對(duì)縣委書記權(quán)力運(yùn)行機(jī)制與腐敗特征深入研究仍舊少見(jiàn)。在所有搜集到的文獻(xiàn)中，對(duì)縣委書記腐敗現(xiàn)象和規(guī)律的提煉，只是停留在零散的、片斷式或蜻蜓點(diǎn)水式的單項(xiàng)對(duì)策或在對(duì)別的領(lǐng)導(dǎo)干部論述時(shí)略有提及而已。更為欠缺的是，所有的文獻(xiàn)在論及縣委書記腐敗時(shí)，多流于腐敗現(xiàn)象的描述和報(bào)道，而缺乏從縣委書記內(nèi)在心理或運(yùn)行機(jī)制的機(jī)理特征去探求規(guī)律，研究結(jié)論缺乏經(jīng)驗(yàn)材料的支撐，理論闡述顯得單薄乏力，導(dǎo)致其提出的對(duì)策空洞乏力。如，縣委書記權(quán)力運(yùn)行在何種層面、何種程度、何種方式上受到潛規(guī)則影響，應(yīng)采用何種措施抑制潛規(guī)則，尚需要在學(xué)理上形成一種系統(tǒng)的有效的理論解釋框架?，F(xiàn)有文獻(xiàn)未能妥善處理好如何科學(xué)地劃定縣委書記的權(quán)力邊界的問(wèn)題，沒(méi)有科學(xué)劃分重大決策過(guò)程中縣委書記的授意與違規(guī)之間的界限，也沒(méi)有提出如何規(guī)范處理權(quán)力制度授予與自由裁量權(quán)的關(guān)系等。

3.研究寬度與剖析深度未能相融合?？h委書記作為全縣的權(quán)力核心，其權(quán)力的行駛具有較大的廣泛性，在不同的行業(yè)都有程度不同的存在。學(xué)術(shù)界對(duì)其剖析的深度卻只停留在企業(yè)領(lǐng)域和大眾耳熟能詳“跑官、賣官、買官和殺官”等現(xiàn)象的描述和報(bào)道，未能通過(guò)實(shí)際調(diào)查，深入挖掘縣委書記權(quán)力存在的制度性和體制性因素，進(jìn)而上升到文化層面的高度來(lái)認(rèn)識(shí)這種體制或制度與縣委書記腐敗的關(guān)系，形成一種帶有規(guī)律性的認(rèn)識(shí)。在研究方法上，學(xué)術(shù)界未能比較分析中外權(quán)力運(yùn)行機(jī)制差異，探索出縣委書記執(zhí)政規(guī)律。

三、縣委書記權(quán)力運(yùn)行與制約機(jī)制研究的發(fā)展路向

要實(shí)現(xiàn)對(duì)縣委書記權(quán)力運(yùn)行的制約，就必須從研究對(duì)象、研究方法、研究焦點(diǎn)和研究框架入手，化解權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中出現(xiàn)的難點(diǎn)、重點(diǎn)和焦點(diǎn)問(wèn)題，提煉出縣委書記權(quán)力運(yùn)行與制約機(jī)制的一般規(guī)律。

1.確立研究對(duì)象，厘定研究目標(biāo)

研究縣委書記權(quán)力運(yùn)行，就必須明確其研究對(duì)象，從理論創(chuàng)新和實(shí)際應(yīng)用兩個(gè)方面明確研究目標(biāo)。就理論創(chuàng)新而言，對(duì)縣委書記的研究，不能只停留在對(duì)個(gè)案的具體介紹和花邊新聞的著力渲染，而應(yīng)主要觀察縣委書記這個(gè)特定群體的行為特征、透析其權(quán)力運(yùn)行邏輯，通過(guò)對(duì)官員動(dòng)機(jī)、目標(biāo)預(yù)期、行為模式等方面的提煉，探索建構(gòu)一種科學(xué)的縣委書記權(quán)力運(yùn)行機(jī)制理論。對(duì)于實(shí)際應(yīng)用，則必須通過(guò)縱向考察縣委書記權(quán)力的來(lái)源、界定、運(yùn)行、監(jiān)督和評(píng)估等流程，橫向觀察權(quán)力運(yùn)行的目的、程序、保障、監(jiān)控等環(huán)節(jié)，從實(shí)踐和動(dòng)態(tài)的過(guò)程中把握縣委書記的角色特征，提煉縣委書記權(quán)力運(yùn)行模式，以期為縣委書記科學(xué)執(zhí)政提供建議。

2.確立研究方法，提高研究水平

要達(dá)到科學(xué)研究縣委書記群體特征及其權(quán)力運(yùn)行邏輯，其必要途徑是明確科學(xué)的研究方法，契合實(shí)際研究的需要。一是明確研究前提，在假設(shè)縣委書記個(gè)人具有經(jīng)濟(jì)理性的基礎(chǔ)上，引入結(jié)構(gòu)—功能主義分析方法，力求找出縣委書記的共性，概括出縣委書記的群體特征；二是明確研究流程，采用文獻(xiàn)分析法對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)材料進(jìn)行梳理，結(jié)合實(shí)地調(diào)研，描述縣委書記權(quán)力流程、闡述權(quán)力的運(yùn)行邏輯并分析現(xiàn)行權(quán)力運(yùn)行體制的優(yōu)缺點(diǎn)；三是明確比較意識(shí)，針對(duì)縣委書記權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中暴露出的問(wèn)題，運(yùn)用比較研究方法，分析中外政黨權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，找出政黨黨魁的權(quán)力運(yùn)行邏輯。

3.確立研究焦點(diǎn)，破除制約瓶頸

研究縣委書記權(quán)力運(yùn)行的核心就是找出研究的焦點(diǎn)所在。在研究重點(diǎn)上，要通過(guò)考察、比較縣委書記與西方政黨、臺(tái)灣國(guó)民黨黨魁的運(yùn)行機(jī)制，從中歸納出權(quán)力制約的共性，結(jié)合實(shí)體性制度和程序性制度的設(shè)計(jì)，不斷增強(qiáng)權(quán)力運(yùn)行的嚴(yán)密性和科學(xué)性。在研究難點(diǎn)上，應(yīng)積極關(guān)注縣委書記權(quán)力邊界，明確重大決策過(guò)程中縣委書記的授意與違規(guī)之間的關(guān)系，規(guī)范處理權(quán)力制度授予與自由裁量權(quán)的關(guān)系，是權(quán)力制約領(lǐng)域的攻堅(jiān)難題。

4.確立研究框架，探求優(yōu)化途徑

要實(shí)現(xiàn)縣委書記權(quán)力高效運(yùn)行與權(quán)力有效制約的最佳平衡，就必須構(gòu)建系統(tǒng)的理論體系，進(jìn)行研究上的總體設(shè)計(jì)，把握好三個(gè)層面的關(guān)系。首先，把握“有限”與“有為”的界限?？h委書記要推行政治改革必定會(huì)面臨政治風(fēng)險(xiǎn)，建立什么樣的激勵(lì)機(jī)制來(lái)統(tǒng)籌縣委書記改革的政治風(fēng)險(xiǎn)和改革力度，需要深入研究。其次，把握“推進(jìn)改革”與“制約改革”的節(jié)點(diǎn)。“縣權(quán)”改革試點(diǎn)表明，改革的推動(dòng)很大程度上依賴于縣委書記的主觀意愿?！翱h權(quán)”改革在某種程度上要限制縣委書記權(quán)力，但“縣權(quán)”改革又必須借助于縣委書記的權(quán)力來(lái)排除改革過(guò)程中的障礙。如何化解這種“權(quán)力悖論”，目前學(xué)術(shù)界還沒(méi)有提出具有針對(duì)性的建議或措施。第三，把握“潛規(guī)則”和“顯規(guī)則”的互動(dòng)?？h委書記權(quán)力運(yùn)行在何種層面、何種程度、何種方式上受到潛規(guī)則影響，應(yīng)采用何種措施抑制潛規(guī)則，尚需在學(xué)理上形成一種系統(tǒng)的并具有解釋力的理論框架。這就要求學(xué)術(shù)界同仁進(jìn)一步加大調(diào)查研究力度，緊扣權(quán)力運(yùn)行實(shí)際，從學(xué)理上提出具有解釋力和操作性的縣委書記權(quán)力運(yùn)行機(jī)制理論，以期將黨內(nèi)民主帶動(dòng)人民民主、黨內(nèi)改革帶動(dòng)整體改革研究推向深入。

[1]習(xí)近平.著力造就高素質(zhì)縣委書記隊(duì)伍[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/politics/2009-12/31/content_12736453.htm.

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[13]楊海蛟.十六大以來(lái)全黨反腐倡廉工作的新經(jīng)驗(yàn)[J].新長(zhǎng)征，2007，（6）.

[14]張羽.縣權(quán)改革路徑探索：公開民主破解用人頑癥[J].半月談，2011，（1）.

[15]許耀桐.縣政改革的建議：“四化八面”[J].2010，（11）.

馮志峰（1976-），男，中共江西省委黨校比較政治經(jīng)濟(jì)研究中心主任，主要研究當(dāng)代中國(guó)政府與政治。

D 62

A

1671-7155（2012）01-0031-04

10.3969/j.issn.1671-7155.2012.01.006

2011-10-15

中共中央黨校2011年度重點(diǎn)調(diào)研課題“縣委書記權(quán)力運(yùn)行與制約機(jī)制研究”（編號(hào)：CCPS2011068）階段性研究成果。

（責(zé)任編輯 葉劍鋒）