魯 敏

（河北聯(lián)合大學(xué)，河北唐山063009）

轉(zhuǎn)型期地方政府角色研究述評

魯 敏

（河北聯(lián)合大學(xué)，河北唐山063009）

從相關(guān)的文獻(xiàn)來看，轉(zhuǎn)型期地方政府的角色呈現(xiàn)出積極性、消極性和中性并存的特征，轉(zhuǎn)型期地方政府在經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域中表現(xiàn)得較為積極，但在非經(jīng)濟(jì)建設(shè)的相關(guān)領(lǐng)域中較為消極。隨著經(jīng)濟(jì)社會的轉(zhuǎn)型和治國理政思路的變化，地方政府的制度環(huán)境必將發(fā)生變遷，地方政府角色也將適時調(diào)整。把握經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型的階段性特征，適時調(diào)適影響其形成的內(nèi)外因素，促成有利于地方政府積極角色發(fā)揮的制度環(huán)境，是深入推進(jìn)地方政府改革的關(guān)鍵所在。

轉(zhuǎn)型期；地方政府；角色

中國30年的經(jīng)濟(jì)高速增長令世人矚目，在眾多解釋其中奧秘的變量中，地方政府無疑具有較強(qiáng)的解釋性?！皩ξ覈胤秸诮?jīng)濟(jì)增長中扮演了什么角色的研究，很可能是解謎的鑰匙之一”[1]。與此同時，人們注意到在非經(jīng)濟(jì)建設(shè)的其他領(lǐng)域中地方政府的角色遠(yuǎn)不及其在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中那樣絢麗奪目，甚至在某些領(lǐng)域中其消極性大于積極性，成為不光彩的角色?？梢姡D(zhuǎn)型期地方政府是在多重領(lǐng)域中多種角色相互交織的矛盾性組合體。對于地方政府的角色，研究者選擇不同的視角，采取不同的分析工具，得出了觀點(diǎn)鮮明且差異較大的結(jié)論。

一、積極角色研究

從一定意義上講，中國30年經(jīng)濟(jì)的高速增長是地方政府“有形之手”直接推動的結(jié)果，而經(jīng)濟(jì)增長及其帶來的政權(quán)穩(wěn)定和社會秩序所顯示的正面效應(yīng)則是人們對地方政府“有形之手”積極評價的主要原因。與此同時，這種顯著的績效背后存在的某種激勵結(jié)構(gòu)和動力特征是學(xué)者們關(guān)注和探討的重點(diǎn)。

發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家劉易斯認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)績效不僅是個人活動的結(jié)果，而且也是政府行動的結(jié)果。在分析引致我國改革開放30年來經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得驕人績效的眾多原因時，地方政府無疑是極為重要的變量。一方面，后發(fā)國家的巨大焦慮感所催生的“趕超戰(zhàn)略”決定了我們不能像哈耶克所說的那樣，通過“市場自發(fā)秩序的擴(kuò)展”緩慢演繹出成熟的市場經(jīng)濟(jì)。在對西方市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程充分認(rèn)識的基礎(chǔ)上，政府在由傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程中，發(fā)揮著增進(jìn)市場而不僅僅是市場力量補(bǔ)充的作用，政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)的色彩非常明顯。另一方面，計劃經(jīng)濟(jì)時期的管理模式所具有的制度“慣性”在現(xiàn)階段依然存在。從政府的角度來看，傳統(tǒng)的行政動員模式因“用起來順手”而仍然是它們的首選，從公民和社會的角度來看，人們在社會生活中依然對政府保持較強(qiáng)的依賴性。這些都決定轉(zhuǎn)型期地方政府擁有發(fā)揮較強(qiáng)作用的廣闊舞臺和豐富資源。

轉(zhuǎn)型期以來，地方政府通過培育區(qū)域市場環(huán)境，釋放市場潛在力量，推動了地方經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。相對于中央政府而言，地方政府更接近市場微觀主體，因而更了解微觀主體的需求和偏好，這種知識和信息優(yōu)勢決定了地方政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。民營經(jīng)濟(jì)對地方政府的政策具有的天然敏感性。改革開放以來，作為市場經(jīng)濟(jì)重要內(nèi)容的民營經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，規(guī)模和質(zhì)量有了顯著增強(qiáng)，獲得了優(yōu)異的“成績單”，這從一個側(cè)面反映了地方政府在培育區(qū)域經(jīng)濟(jì)，激發(fā)市場活力方面的積極作用。據(jù)統(tǒng)計，到2007年底，內(nèi)資民營企業(yè)的產(chǎn)出占到工業(yè)總產(chǎn)值的30%以上，并且貢獻(xiàn)了40%以上的稅收，解決了70%以上的城鎮(zhèn)就業(yè)人口，在民營企業(yè)發(fā)展最發(fā)達(dá)的浙江，民營企業(yè)創(chuàng)造了該地區(qū)70%的GDP[2]。

地方政府對于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要作用是毋庸置疑的，人們在對這種角色表示溢美之詞時，更加關(guān)注其背后的行為邏輯和激勵結(jié)構(gòu)。

具有中國特色的干部人事管理體制和激勵機(jī)制是一個重要的解釋工具。在計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程中，通過干部管理的政策和手段實(shí)現(xiàn)對地方官員的政治激勵，促使地方官員為晉升而發(fā)展經(jīng)濟(jì)和保持社會穩(wěn)定。這種“政治承包制”不僅是對“財政承包制”的重要補(bǔ)充，而且是更能夠體現(xiàn)中國特色的激勵模式。

在相關(guān)研究中，周黎安所提出的“晉升錦標(biāo)賽”和榮敬本等提出的“壓力型體制”具有一定的獨(dú)特性和影響力。周黎安認(rèn)為在政治錦標(biāo)賽中，必須存在相應(yīng)的前提條件，第一是上級政府的人事權(quán)力必須是集中的，第二是存在一種從委托人和代理人的角度看都可衡量的、客觀的競賽指標(biāo)，第三是各參賽主體即政府官員的“競賽成績”是相對可分離和可比較的，第四是參賽的政府官員能夠在相當(dāng)程度上控制和影響最終考核的績效，最后是參與人之間不容易形成合謀。轉(zhuǎn)型期的中國具備這些政治與經(jīng)濟(jì)條件。中國是中央集權(quán)的國家，具有集中的人事權(quán)，各級地方政府所做的事情很相似，比較容易進(jìn)行相互的比較，地方官員對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有巨大的影響力和控制力，現(xiàn)實(shí)的組織人事制度下跨地區(qū)的地方政府官員之間的合謀是不可能的。因此，轉(zhuǎn)型期中國地方官員必將處于政治晉升的錦標(biāo)賽中，并且這種錦標(biāo)賽的激勵效果是逐層放大的。而且，晉升錦標(biāo)賽還會內(nèi)生地產(chǎn)出一種維持這種激勵制度的積極因素，可以減少政治過程中的監(jiān)督和約束成本，維持上級政府的控制權(quán)威。但是，晉升錦標(biāo)賽并不是沒有負(fù)面效應(yīng)。“隨著市場的發(fā)育和完善，區(qū)域分工與整合的需求日益增加，這種激勵機(jī)制的消極后果也越來越明顯”[3]。錦標(biāo)賽最終會導(dǎo)致多種困境，如政府官員的激勵扭曲（偏好替代、多任務(wù)下的激勵扭曲和晉升博弈下的軟預(yù)算約束問題）、政府在市場化過程中的角色沖突、政府職能轉(zhuǎn)變困難、中國經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長問題等。

改革開放以來，隨著中央的策略性放權(quán)，計劃經(jīng)濟(jì)時期的思想動員和政治教育的行政動力大大衰減，為了重構(gòu)適應(yīng)現(xiàn)代化需要的動力機(jī)制，適應(yīng)分權(quán)放權(quán)特征的“壓力型體制”在實(shí)踐中逐漸被進(jìn)化出來?！八^壓力型體制，指的是一級政治組織（縣、鄉(xiāng)）為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超，完成上級下達(dá)的各種指標(biāo)而采取數(shù)量化任務(wù)分配方式和物質(zhì)化的評價體系。如經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)、引資指標(biāo)等；除了經(jīng)濟(jì)指標(biāo)外，還下達(dá)社會政治指標(biāo)，如安全事故指標(biāo)、社會治安指標(biāo)、上訪人數(shù)指標(biāo)等”[4]。唐海華認(rèn)為“壓力型體制”的產(chǎn)生與兩項改革有關(guān)，第一項改革是中央將人事管理從“下管二級”變?yōu)椤跋鹿芤患墶??！跋鹿芤患墶笔沟胤将@得了獨(dú)立的人事任免權(quán)。第二項改革是崗位目標(biāo)責(zé)任制在行政過程中的廣泛推行[5]。

政治激勵模式是以職務(wù)晉升作為調(diào)動干部積極性的重要手段。在中國傳統(tǒng)的“官本位”意識盛行的環(huán)境中，這種激勵方式無疑是很有力度的。但政治激勵模式作為一種“政治承包制”，遠(yuǎn)沒有人們想象的那么美好。最主要的是，對官員評價考核的復(fù)雜性極容易誘發(fā)官員的機(jī)會主義傾向，并成為地方政府較大幅度的偏離公共性的根源。而且，不同層級、不同職位、不同行業(yè)等各具特殊性的官員在政治激勵模式下的表現(xiàn)是有很大區(qū)別的，這一點(diǎn)研究者沒有區(qū)別對待并展開后續(xù)研究。

地方政府在制度變遷方面的積極作用同樣是人們關(guān)注的焦點(diǎn)。轉(zhuǎn)型期是制度變遷發(fā)生的高頻期。在微觀主體、社會組織和政府等眾多的主體中，政府在制度創(chuàng)新方面更有優(yōu)勢。因為在制度變遷的過程中，一方面變遷主體只有意識到能夠獲得相應(yīng)的收益時候，變遷才具備基本條件；另一方面，變遷能否展開還取決于變遷主體的能動力量。在后一點(diǎn)上，政府同其他主體相比較具有絕對的優(yōu)勢。

改革開放以來，地方政府在制度創(chuàng)新上擔(dān)當(dāng)重要的角色。首先，中央政府為地方政府的制度創(chuàng)新創(chuàng)造了相對寬松的制度環(huán)境。為了克服計劃經(jīng)濟(jì)的僵化體制，同時最大程度上降低制度創(chuàng)新帶來的系統(tǒng)性風(fēng)險，中央政府通過賦予地方政府制度局部創(chuàng)新和試點(diǎn)的權(quán)限來積累經(jīng)驗和知識；同時，地方政府充分運(yùn)用中央政府“容忍”的態(tài)度，將中央賦予的權(quán)限運(yùn)用到極致，甚至有“踩著紅線走”的政策違規(guī)，大大降低了地方政府充當(dāng)制度變遷主角的成本。其次，改革放權(quán)的過程中，地方政府成為具有相對獨(dú)立利益的自主行動者。地方政府獨(dú)立利益的覺醒催生了謀求利益最大化的制度創(chuàng)新沖動。“不管白貓黑貓，抓住老鼠就是好貓”。為了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，地方政府使出渾身解數(shù)，發(fā)揮制度創(chuàng)新的“潛能”。再者，市場經(jīng)濟(jì)條件下微觀主體在同地方政府的“合謀”為地方政府的制度創(chuàng)新提供了鮮活的素材和現(xiàn)實(shí)的證明。出于尋求政治“庇護(hù)”，具有創(chuàng)新行為市場微觀主體感染和同化地方政府，以期取得地方政府的默許甚至支持，客觀上為地方政府的制度創(chuàng)新提供了案例。

對于地方政府在制度變遷中的角色，楊瑞龍的“中間擴(kuò)散型制度變遷模式”引起了學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注。楊瑞龍認(rèn)為地方政府擁有較大資源配置權(quán)。改革初期，計劃經(jīng)濟(jì)的路徑依賴，我們選擇的是供給主導(dǎo)型制度變遷方式。這種制度創(chuàng)新模式表現(xiàn)為只有當(dāng)權(quán)力中心的制度創(chuàng)新收益大于其成本時，才會憑借行政命令、法律規(guī)范在行政系統(tǒng)內(nèi)自上而下地規(guī)劃、組織和實(shí)施制度創(chuàng)新，其他利益主體只有得到權(quán)力中心的授權(quán)才能進(jìn)行制度創(chuàng)新。但是市場改革以后，“當(dāng)利益獨(dú)立化的地方政府成為溝通權(quán)力中心的制度供給意愿與微觀主體的制度創(chuàng)新需求的中介環(huán)節(jié)時，就有可能突破權(quán)力中心設(shè)置的制度創(chuàng)新進(jìn)入壁壘，從而使權(quán)力中心的壟斷租金最大化與保護(hù)有效率的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)之間達(dá)成一致，化解‘諾思悖論’。這樣一種有別于供給主導(dǎo)型與需求誘致型的制度變遷方式，我把它稱之為中間擴(kuò)散型制度變遷方式”[6]。地方政府在中間擴(kuò)散型制度變遷方式中擔(dān)當(dāng)“第一行動集團(tuán)”的角色，其后隨著排他性產(chǎn)權(quán)的逐步確立，中間擴(kuò)散型制度變遷將最終過渡到與市場經(jīng)濟(jì)內(nèi)在要求相一致的需求誘致型制度變遷方式。在其后，楊瑞龍等又在《階梯式的漸進(jìn)制度變遷模型——再論地方政府在我國制度變遷中的作用》一文中又提出：中國的市場取向改革是在中央治國者、地方政府官員和微觀主體之間的三方博弈中向市場經(jīng)濟(jì)制度漸進(jìn)過渡，三個主體在供給主導(dǎo)型、中間擴(kuò)散型和需求誘致型的制度變遷階段分別扮演著不同的角色，從而使制度變遷呈現(xiàn)階梯式漸進(jìn)過渡特征。地方政府參與制度創(chuàng)新為中央治國者降低了制度變遷的成本，大大降低了改革演變成“爆炸式革命”的可能性，同時減弱市場取向改革的“政權(quán)約束”，使改革具有帕累托改進(jìn)的性質(zhì)。楊瑞龍等人對地方政府、中央政府和微觀主體在制度創(chuàng)新過程中的互動博弈提供了較好的解釋，特別是對于地方政府的“中間誘導(dǎo)擴(kuò)型性制度變遷”模式具有獨(dú)創(chuàng)性。但是對于不同層級的地方政府特別是基層地方政府在制度變遷中的作用差異關(guān)注不夠，而且，對于事實(shí)上地方政府在制度變遷過程中的負(fù)面效應(yīng)（對市場自發(fā)秩序的壓制）沒有提及。

地方政府在轉(zhuǎn)型期制度創(chuàng)新角色是一個重要的研究視角，但研究者們往往注重從積極的一面來分析，沒有關(guān)注到地方政府在這一過程中的消極性。事實(shí)上，地方政府的不確定性和復(fù)雜性決定了地方政府在制度變遷中角色的多面性。地方政府既可能成為微觀主體制度創(chuàng)新的壓制者，也可能阻斷了供給主導(dǎo)型和需求誘致型制度變遷的交換。而且，運(yùn)用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的范式研究地方政府角色問題，采取的經(jīng)濟(jì)學(xué)中交易成本和產(chǎn)權(quán)等基本分析單位都是很抽象的概念，實(shí)際中難以測度，這使得經(jīng)驗實(shí)證方法很難運(yùn)用。

二、消極角色研究

轉(zhuǎn)型期地方政府雖然帶來的良好的經(jīng)濟(jì)績效，但是這種發(fā)展的持續(xù)性卻遭到人們的懷疑，而且其在民生建設(shè)領(lǐng)域中的“無所作為”更是招致社會的不滿和指責(zé)。從新制度主義來看，特定情景下的激勵結(jié)構(gòu)和約束函數(shù)將地方政府變成一個具有相對獨(dú)立利益的行為主體，在追求利益最大化的思想本源驅(qū)使下，地方政府成為“牟利型”政府，只追求經(jīng)濟(jì)績效而罔顧其他，其行為偏離了其存在的本源——公共性。“理性經(jīng)濟(jì)人”的行為邏輯構(gòu)造了地方政府追求經(jīng)濟(jì)利益而忽視民生改善的畸形發(fā)展策略，極大地降低了地方政府的合法性，侵蝕了中央政府的權(quán)威和國家的整體利益。

除了從特定環(huán)境中的激勵和約束函數(shù)中尋找地方政府在民生領(lǐng)域中的消極角色之外，研究者們還從道德倫理的角度思考地方政府的思想源頭。祝琳認(rèn)為地方政府的倫理決策是構(gòu)建民生型政府的客觀要求。轉(zhuǎn)型期地方政府在決策過程中出現(xiàn)倫理失范，導(dǎo)致決策目標(biāo)缺乏公共性，決策程序缺乏民主性，決策內(nèi)容缺乏公平性，決策理念缺乏以人為本，決策責(zé)任缺失追究等方面的負(fù)面影響，建立完善的地方政府決策的倫理規(guī)制機(jī)制，應(yīng)當(dāng)從加強(qiáng)立法、完善績效考核機(jī)制、提高決策者倫理素質(zhì)、加強(qiáng)社會監(jiān)督和實(shí)現(xiàn)決策民主化等角度著手[7]。

轉(zhuǎn)型期地方政府的消極逐利行為引起了學(xué)者們對于政府自利性的研究和探討。所謂自利性，就是政府具有追逐自身利益的傾向和動機(jī)。對于政府的自利性，盧梭早在《社會契約論》中進(jìn)行了客觀的描述：“在行政官個人身上，我們可以區(qū)分三種本質(zhì)上不同的意志：首先是個人固有的意志，它僅只傾向于個人的特殊利益；其次是全體行政官的意志，這一團(tuán)體的意志就其對政府的關(guān)系而言則是公共的，就其對國家——政府構(gòu)成國家的一部分的關(guān)系而言則是個別的；第三是人民的意志或主權(quán)者的意志，這一意志無論對被看作是全體的國家而言，還是對被看作是全體的一部分的政府而言，都是公意”，“公意總是最弱的，團(tuán)體的意志占第二位，而個別意志則占一切之中的第一位。因此政府中的每個成員都首先是他自己本人，然后才是行政官，再然后才是公民，而這種級差是與社會秩序所要求的級差直接相反的”[8](P83)。

從本質(zhì)上講，政府應(yīng)當(dāng)以提供公共產(chǎn)品和服務(wù)作為自己的根本任務(wù)，但是，當(dāng)個體天然的自利傾向同政府組織的權(quán)力結(jié)合起來，并通過組織掩蓋其行動的背后的逐利動機(jī)時，政府組織的自利性就凸顯出來。相比較而言，政府的自利性是從屬于政府的公共性，沒有具備本質(zhì)公共屬性的政府的存在，自利性就無從談起。“政府的自利性是指政府除了具有管理公共事務(wù)的本質(zhì)屬性之外，具有為自身組織生存和發(fā)展創(chuàng)造有利條件的屬性”[9]。

轉(zhuǎn)型期地方政府的自利性是政府自利性的表現(xiàn)形式之一。地方政府作為政府整體中的一部分，應(yīng)當(dāng)與全局利益保持一致，但這并不意味著在具體問題上地方政府就必然不二于中央政府。金太軍等認(rèn)為地方政府的自利性表現(xiàn)在：不同地區(qū)政府之間存在利益之爭；上下級政府之間的利益之爭；地方政府為本地企業(yè)爭利；地方政府為了在激烈的競爭中勝出而無原則地讓利；地方政府與中央爭奪經(jīng)濟(jì)社會管理職能。陳國權(quán)等則認(rèn)為地方政府的自利性和政府部門的自利性在當(dāng)前表現(xiàn)為本位主義和部門主義，它們是建國以來一直未能很好解決的“條塊問題”的最好注腳[10]。

轉(zhuǎn)型期地方政府自利性的消極性是顯而易見的。從職能的角度來看，政府的“錯位”、“越位”和“缺位”并存；從公共政策來看，政府自身利益的傾向性會導(dǎo)致從政策確定階段、政策制定階段到執(zhí)行階段的一系列過程中對公共性的偏離；從政府行為來看，市場化的政府行為會導(dǎo)致政府機(jī)關(guān)設(shè)租抽租，將公共服務(wù)有償化，嚴(yán)重腐蝕行政機(jī)器，影響行政的運(yùn)行公正和效率。

除了地方政府自利性視角之外，研究者們對于轉(zhuǎn)型期地方政府消極性所導(dǎo)致的負(fù)面影響提出了很多看法。戴長征提出的“國家權(quán)威碎片化”是具有一定影響的概念?！皣覚?quán)威碎片化”是國家為了追求現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)而增強(qiáng)地方自主性所產(chǎn)生的“意外后果”，本質(zhì)原因在于行政官員對個人利益的追逐。中央政府在放權(quán)讓利的過程中，在經(jīng)濟(jì)上實(shí)行的是“財政包干制”，在行政上實(shí)行的是“政治承包制”，導(dǎo)致原本應(yīng)當(dāng)下放給一個集體或組織的權(quán)力落入了個人之手，成為執(zhí)法者個人追逐自我利益的工具。由于缺乏制度化的監(jiān)督和制約，行政自由裁量權(quán)的濫用，以及非正式規(guī)則的盛行等問題，腐敗成為國家權(quán)威碎裂化的一個結(jié)果。國家權(quán)威碎片化帶來更嚴(yán)重的后果，是一個必須面對的嚴(yán)峻課題[11]。

鄭永年等則認(rèn)為改革開放以來，中央地方權(quán)力格局的變化導(dǎo)致的消極后果體現(xiàn)在中央和地方政府兩個層面上：中央集權(quán)但缺乏權(quán)力，地方分權(quán)但缺少民主。他認(rèn)為，一個強(qiáng)大的政府必須具備集中性和人民性這兩個方面，并且人民性是集中性的基礎(chǔ)。轉(zhuǎn)型期以來，地方政府成為獨(dú)立的利益主體，而且不同的地方的差異性較大，中央政府不得不容許地方政府根據(jù)地方的實(shí)際情況來進(jìn)行統(tǒng)治。這樣作的直接后果就是很多權(quán)力到了地方以后就成為地方政策，“表面上強(qiáng)大的國家權(quán)力實(shí)際上被許許多多地方政府所分割和瓜分”[12]。與此同時，現(xiàn)行政治權(quán)力的運(yùn)行是自上而下的，缺少基層民眾的基礎(chǔ)，權(quán)力的缺少人民性使得地方政府缺乏地方民眾的必要監(jiān)督，地方官員很容易肆意妄為，踐踏國法民意。解決現(xiàn)行問題的關(guān)鍵就是“選擇性地集權(quán)”（selective centralization），中央政府要在獨(dú)立于地方政府之外建立一套屬于自己的系統(tǒng)，將事關(guān)國家根本利益的權(quán)力集中起來，而將非全局性的地方權(quán)力交給地方政府行使。

無論是“國家權(quán)威碎片化”還是“選擇性集權(quán)”，都是針對改革開放以來隨著地方政府權(quán)力的擴(kuò)大和自利性傾向增強(qiáng)，中央政府對地方政府控制力式微的背景下提出的，這種現(xiàn)狀雖然能夠激發(fā)地方政府的積極性，但對于需要保持政治上具有高度穩(wěn)定性和調(diào)控能力的中央政府無疑是不能容忍的。政治的集權(quán)和經(jīng)濟(jì)的分權(quán)之間存在的矛盾性使中央政府的選擇面臨左右為難的尷尬。除此以外，一個非常值得注意的問題是，現(xiàn)實(shí)政治經(jīng)濟(jì)中普遍存在的“代理人危機(jī)”問題對轉(zhuǎn)型期地方政府的消極影響尤其突出，這應(yīng)當(dāng)是轉(zhuǎn)型期特殊的權(quán)責(zé)配置和產(chǎn)權(quán)制度所帶來的負(fù)面影響。

對地方政府角色的消極性研究，除了從抽象的地方政府自利性和宏觀層面的中央地方政府關(guān)系展開外，執(zhí)行偏離也是一個重要的視角。政策和策略是黨的生命[13](P1298)，是實(shí)現(xiàn)對國家和社會事務(wù)管理目標(biāo)的重要手段。計劃經(jīng)濟(jì)時期，地方政府幾乎沒有獨(dú)立的利益，在執(zhí)行上級政策的過程中，主觀思想上沒有執(zhí)行偏離的動機(jī)，即使產(chǎn)生了執(zhí)行偏離，也只是“技術(shù)性偏離”。隨著經(jīng)濟(jì)社會的轉(zhuǎn)型，地方政府成為具有獨(dú)立利益的主體，政策的執(zhí)行就演變成為復(fù)雜的過程。在對待上級政策執(zhí)行的態(tài)度上，地方政府不僅表現(xiàn)出技術(shù)性偏離的特征，還帶有主觀思想偏離的故意。從自身的利益出發(fā)，地方政府對上級政策執(zhí)行存在選擇執(zhí)行、歪曲執(zhí)行、象征執(zhí)行、“對抗”執(zhí)行等不力表現(xiàn)，嚴(yán)重偏離了制定政策的初始目標(biāo)，對中央權(quán)威造成了一些損害。

何東平認(rèn)為地方政府執(zhí)行偏離的共同內(nèi)涵是政策執(zhí)行實(shí)效與政策預(yù)期目標(biāo)的背離。政策執(zhí)行偏差有不同的表現(xiàn)形式，具體表現(xiàn)為：附加式政策執(zhí)行，又稱擴(kuò)大范圍執(zhí)行政策或政策擴(kuò)大化，即政策在執(zhí)行過程中附加了不恰當(dāng)?shù)膬?nèi)容，使政策的調(diào)整對象、范圍、力度和目標(biāo)超出了原政策的要求；照搬式政策執(zhí)行，又稱機(jī)械執(zhí)行或政策復(fù)制，主要是指執(zhí)行主體對上級政策的照搬照抄，簡單地照章辦事；象征式政策執(zhí)行，又稱政策虛化、政策敷衍或政策表面化，主要是指在政策實(shí)施過程之中，執(zhí)行主體只做表面文章，只搞政策宣傳而不務(wù)實(shí)際；選擇式政策執(zhí)行，又稱政策缺失或政策截留，主要是指一個完整的政策在執(zhí)行時只有部分被貫徹落實(shí)，其余則被遺棄；替代式政策執(zhí)行，指執(zhí)行主體在執(zhí)行政策時，基于維護(hù)自身利益而采取與上級政府的政策不相一致的政策方案；抵制式政策執(zhí)行，又稱抗拒性執(zhí)行或政策抵制，主要指公共政策的執(zhí)行主體或執(zhí)行對象對現(xiàn)有的政策不認(rèn)同、不接受，從而產(chǎn)生抵制情緒[14]。

執(zhí)行偏離問題首先源于政策制定本身的問題。政策是對社會價值的權(quán)威性分配，它的運(yùn)行和有效性有賴于它的權(quán)威性。轉(zhuǎn)型期傳統(tǒng)的單一化價值體系正在被新的多元化的價值體系所取代，政策所依賴的傳統(tǒng)的權(quán)威基礎(chǔ)被削弱，政策自身的問題變成為執(zhí)行偏離的重要技術(shù)性因素。除政策自身因素以外，與政策執(zhí)行相關(guān)的主體、執(zhí)行機(jī)制、信息傳遞等是導(dǎo)致執(zhí)行偏離的重要因素。如有研究者認(rèn)為，政策執(zhí)行主體的偏差行為主要發(fā)生在政策執(zhí)行階段，其中執(zhí)行主體自身的利益需求，執(zhí)行主體綜合素質(zhì)，執(zhí)行主體之間的配合協(xié)調(diào)等問題嚴(yán)重。還有的認(rèn)為，有關(guān)行政程序等方面的法律法規(guī)數(shù)量相對來說仍然較少，且內(nèi)容不夠完備，不易操作，尚未形成一套對行政執(zhí)行過程和程序進(jìn)行嚴(yán)格控制和約束的良好機(jī)制[15]。

地方政府的執(zhí)行偏離是地方政府的偏離在執(zhí)行階段的表現(xiàn)。對地方政府的執(zhí)行偏離的研究內(nèi)容全面、充實(shí)，涉及范圍很廣。但從研究的成果來看，一是研究的深度不夠，描述性分析較多而個案分析相對較少，大多數(shù)研究傾向于泛泛而論，運(yùn)用一種理論、選取一種視角、采用一種模型來分析和論證政策執(zhí)行偏差問題比較缺乏。二是研究者沒有將地方政府的執(zhí)行偏離放在更廣闊的轉(zhuǎn)型社會背景中探討，缺乏同地方政府的自利性的思想邏輯相結(jié)合的深入論證，更沒有深入政府運(yùn)行體制的層面來尋求解決問題的建議和對策，得出的結(jié)論相對淺顯。再者，將偏離僅陷于政策執(zhí)行階段，沒有擴(kuò)大對偏離的整體認(rèn)識和全面把握，也是研究眼界相對狹窄的重要原因。事實(shí)上，地方政府的偏離不是僅僅表現(xiàn)在執(zhí)行階段，而是伴隨地方政府從思想形成到行為方式的全過程和多環(huán)節(jié)。

三、中性角色研究

“國家的存在是經(jīng)濟(jì)增長的必要條件，但國家也是人為經(jīng)濟(jì)衰退的根源”，“諾斯悖論”同樣適用于轉(zhuǎn)軌期地方政府。轉(zhuǎn)型期以來，地方政府承接甚至截留了大量中央政府下放的權(quán)力，成為擁有至少從表面看起來非常強(qiáng)大的權(quán)力。這種現(xiàn)狀的形成一方面源于公民社會的發(fā)育不足，公民和社會組織的力量相對薄弱而難以承接國家下放的權(quán)力，另一方面處于體制內(nèi)的地方政府更為中央政府“信得過”，更易于控制。同時具有較大行政性權(quán)力和“政治承包制”后較強(qiáng)自主性的地方政府成為地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的最重要變量，既可能成為“掠奪之手”，也可以成為“扶助之手”。一部分研究者認(rèn)為，轉(zhuǎn)型期以來地方政府在不同時期和不同區(qū)域表現(xiàn)不盡相同，具有中性角色特征，在特定的條件下，兩種角色是相互轉(zhuǎn)換的。

在地方政府的角色上，Vivienne Shue提出“蜂窩狀”結(jié)構(gòu)的概念，具有一定的解釋意義。他在《國家的范圍》一書中運(yùn)用國家社會二分法對毛澤東時代的中國社會進(jìn)行分析。他認(rèn)為在當(dāng)時的中國，由于缺乏相應(yīng)的技術(shù)手段和發(fā)達(dá)的組織體系，在一個幅員遼闊、人口眾多并且國情復(fù)雜的情況下，雖然是高度統(tǒng)一的集權(quán)體制，但是各地方卻是相對獨(dú)立性很強(qiáng)的單位，不同地域之間相對分割并且缺乏聯(lián)系和溝通，形成“蜂窩狀”結(jié)構(gòu)。在這樣一種蜂窩狀結(jié)構(gòu)中，地域性的組織相互獨(dú)立，自成一體，形成獨(dú)立運(yùn)行的權(quán)力運(yùn)行格局，它們受到中央政策的統(tǒng)一指導(dǎo)，但是由于地域的特點(diǎn)，它們在很大程度上在自己的王國里按照自己的邏輯執(zhí)行政策，行使權(quán)力。

與“蜂窩狀”結(jié)構(gòu)概念類似，國內(nèi)學(xué)者何顯明提出了“地方自主性”的概念。在《市場化進(jìn)程中的地方政府行為邏輯》一書中他認(rèn)為：地方政府作為一個擁有自身特殊利益結(jié)構(gòu)和效用偏好的國家代理人，它在體現(xiàn)國家自主性的同時，還存在著其行為為地方集團(tuán)利益和政府自身利益左右，偏離國家意志的軌道的可能性。地方政府所體現(xiàn)的國家自主性成為橫向自主性，而其相對獨(dú)立于國家意志的行為傾向稱為縱向自主性[16](P83)。當(dāng)?shù)胤秸^多受制于自身利益或者地方特定集團(tuán)的利益，地方自主性就演變?yōu)橐环N消極力量，侵蝕了國家自主性；對于地方自主能力所帶來的積極效果，何顯明則結(jié)合“浙江現(xiàn)象”個案分析并提出了自己的看法：一方面，地方政府在體制內(nèi)橫向集權(quán)，通過與市場力量的“合謀和庇護(hù)”，保護(hù)市場微觀主體制度創(chuàng)新；另一方面，地方政府形成了獨(dú)立的思維和行動邏輯，并且試圖最大程度上拓展政策空間，不斷形成有效的地方制度創(chuàng)新。地方自主性在特定約束條件下的自主邏輯成為制度創(chuàng)新的重要來源。

一部分研究者認(rèn)為，轉(zhuǎn)型期以來地方政府成為一個有別于社會利益、公眾利益和國家整體利益的分利集團(tuán)。地方政府的“分利集團(tuán)化”是在中央政府放權(quán)后，政治體制改革的相對滯后和中央政府的權(quán)威減弱帶來的雙重“軟約束”下形成的。但是地方政府成為分利集團(tuán)并不表示地方政權(quán)絕對是“掠奪之手”，如果地方政府能夠從地方經(jīng)濟(jì)的長期發(fā)展中獲得收益大于通過掠奪方式取得的收益，那么，地方政府可能成為具有“涵蓋利益”特征的“扶助之手”，相反，它就可能成為具有“狹隘利益”特征的“掠奪之手”[17]。

民營企業(yè)是市場經(jīng)濟(jì)舞臺的主角，也是地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的重要指標(biāo)。地方政府對民營企業(yè)的作用是反應(yīng)地方政府角色的一個重要側(cè)面。一些研究者通過對（2003-2006）上規(guī)模民營企業(yè)的調(diào)查比較，實(shí)證分析得出的結(jié)論是：中國民營企業(yè)發(fā)展具有相當(dāng)大的地區(qū)差異，這種差異內(nèi)生于地方政府的行為。盡管中國正在經(jīng)歷從計劃到市場的巨大轉(zhuǎn)型，但是地方政府手中依然掌握大量的資源，不同的地方政府對民營經(jīng)濟(jì)采取的激勵結(jié)構(gòu)導(dǎo)致中國地區(qū)間民營經(jīng)濟(jì)的巨大差距。只有依靠司法制度的建立和完善，規(guī)范政府行為，保護(hù)個人產(chǎn)權(quán)，才能變地方政府的“掠奪之手”為“扶助之手”[2]。

四、結(jié)論

本文選取從積極、消極和中性三個角度歸納轉(zhuǎn)型期以來地方政府的角色，是試圖尋找充分發(fā)揮地方政府積極性，遏制地方政府消極性的關(guān)鍵變量和核心因素，為推進(jìn)地方政府改革提供相應(yīng)的理論依據(jù)和支撐。總體來看，相關(guān)的研究帶給我們下列啟示：

一是地方政府的角色在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中積極性大于消極性，而在民生領(lǐng)域中消極性大于積極性，轉(zhuǎn)型期地方政府是一個明顯經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府。地方政府的這種角色應(yīng)該是改革開放以來，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的發(fā)展觀指導(dǎo)下的產(chǎn)物。隨著經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型的深入和治國理政思路的變化，建設(shè)服務(wù)型政府成為當(dāng)前重大的課題，地方政府所面臨的制度環(huán)境的變遷必將促進(jìn)其角色的轉(zhuǎn)變。對于這些變化的基本特征和趨勢，需要我們及時跟蹤總結(jié)。

二是轉(zhuǎn)型期地方政府的角色呈現(xiàn)出較大的不確定性和矛盾性。地方政府角色的不確定性不僅體現(xiàn)在空間性差異和歷時性差異，而且表現(xiàn)為轉(zhuǎn)型期地方政府具有較強(qiáng)的敏感性，制度環(huán)境中一絲較小的變化可能引起地方政府“判若兩人”的行為模式和角色選擇。地方政府的高度敏感性意味著地方政府具有難以預(yù)期的不確定性，這種不確定性雖然能夠增強(qiáng)其應(yīng)對轉(zhuǎn)型期各種挑戰(zhàn)的能力，但會大大加劇中央政府的治理成本，降低地方政府的信用度和合法性。這種不確定性的角色固然與轉(zhuǎn)型期多變的政策環(huán)境相關(guān)，但問題絕不僅僅如此，尋找轉(zhuǎn)型期地方政府高度不確定性的體制根源，適當(dāng)降低地方政府角色的敏感性和不確定性，逐步形成相對穩(wěn)定的地方政府角色，是推進(jìn)地方政府改革的重要內(nèi)容之一。

三是地方政府在經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中的作用是不言而喻的，它既可以成為“掠奪之手”，也可以成為“扶助之手”。從新制度主義理論來看，制度和主體行為之間存在高度的聯(lián)系性和互動性。必須把握經(jīng)濟(jì)和社會轉(zhuǎn)型的階段性特征，適時對政府體制、政府管理方式和政府過程等影響地方政府角色的內(nèi)外因素做出相應(yīng)調(diào)適，為地方政府積極角色的形成和發(fā)揮創(chuàng)造良好的制度環(huán)境，使地方政府成為經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中的“扶助之手”。

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魯敏（1974-），男，湖北麻城人，河北聯(lián)合大學(xué)管理學(xué)院講師，南開大學(xué)博士生，主要從事地方政府、政府過程理論等研究。

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1671-7155（2012）01-0082-06

10.3969/j.issn.1671-7155.2012.01.016

2011-10-08

（責(zé)任編輯 汪志強(qiáng)）