高富平

(華東政法大學(xué) 民法研究中心，上海 200042)

農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨新一輪土地制度創(chuàng)新和改革。2008年10月12日，中共十七屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》(下簡稱《決定》)，全面布署了新一輪農(nóng)村改革的目標(biāo)和措施，為農(nóng)村土地制度改革指明了方向?！稕Q定》的核心思想是推進(jìn)農(nóng)村土地使用權(quán)的物權(quán)化、市場(chǎng)化進(jìn)程，逐漸推進(jìn)各種土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的新發(fā)展?！稕Q定》最突出的內(nèi)容是將農(nóng)用地①農(nóng)用地和建設(shè)用地是《土地管理法》對(duì)土地的重要分類。農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地;建設(shè)用地是指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地、軍事設(shè)施用地等。因此，農(nóng)村土地包括農(nóng)村農(nóng)用地和農(nóng)村建設(shè)用地。但是《農(nóng)村土地承包法》(第2條)則將農(nóng)村的農(nóng)用地直接稱為農(nóng)村土地。本文忽略兩者的差別，以農(nóng)村土地或農(nóng)地表示農(nóng)村用于農(nóng)業(yè)目的的土地。和建設(shè)用地聯(lián)動(dòng)考慮，旨在通過新一輪農(nóng)村土地制度改革，為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展鋪平道路。農(nóng)用地的特殊性決定了其流轉(zhuǎn)的目的是克服分散和小規(guī)模經(jīng)營，培育規(guī)模經(jīng)營，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村。本文僅論述農(nóng)用地改革。

對(duì)新一輪土地制度改革，已經(jīng)有許多學(xué)者作了深入探討。高圣平、嚴(yán)之(2009)試圖解析《決定》對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)性質(zhì)的影響，王增智(2009)揭示土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)內(nèi)涵和方式，鄧大才(2009)對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的建立進(jìn)行了思考，范曙玫(2009)對(duì)如何規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的措施進(jìn)行了研究，劉誠、林建偉等學(xué)者(2009)從城鄉(xiāng)一體化角度思考土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的完善，沈貴銀(2009)等學(xué)者對(duì)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營提出切實(shí)建議。但是筆者認(rèn)為，這些研究僅局限于對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的微觀研究，缺乏從土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)制度關(guān)系之高度的深入研究。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)從承包合同到經(jīng)營權(quán)物權(quán)化，再到經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，不僅進(jìn)一步要求土地承包經(jīng)營權(quán)財(cái)產(chǎn)化，而且進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)體制變革，其目標(biāo)不單在于實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)模經(jīng)營，而且要承擔(dān)解放農(nóng)村勞動(dòng)力、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化和經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型。本文試圖從農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)關(guān)系的角度，闡述流轉(zhuǎn)對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的解構(gòu)，揭示承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不僅使土地承包經(jīng)營權(quán)在物權(quán)化基礎(chǔ)上財(cái)產(chǎn)化，而且必然帶來農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型，我們應(yīng)當(dāng)在深刻認(rèn)識(shí)流轉(zhuǎn)要求和意義的基礎(chǔ)上，在更高、更深層次上思考和設(shè)計(jì)新一輪農(nóng)村土地制度改革。

一、農(nóng)村集體土地經(jīng)營方式變革:土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化與流轉(zhuǎn)

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(早期稱為家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制)源自20世紀(jì)80年代農(nóng)村改革實(shí)踐，1984年基本完成在全國范圍內(nèi)的推行。②家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是安徽鳳陽小崗村農(nóng)民的偉大創(chuàng)造，1982年中共中央一號(hào)文件肯定包產(chǎn)到戶、包干到戶是社會(huì)主義集體經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)責(zé)任制。之后，1983年和1984年中共中央連續(xù)發(fā)一號(hào)文件指導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的開展。土地承包經(jīng)營是傳統(tǒng)農(nóng)村土地經(jīng)營(農(nóng)業(yè)生產(chǎn))方式的變革，即由過去的集體所有、集體組織生產(chǎn)勞動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)椤凹彝コ邪?jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”;通過固定集體和國家義務(wù)、剩余由承包戶自留的方式，③承包經(jīng)營初期的基本提法是:“上繳國家的，留足集體的，剩余全是自己的?！睆?004年開始，隨著農(nóng)業(yè)稅的取消以及糧食直補(bǔ)等一系列惠農(nóng)政策的出臺(tái)，農(nóng)民幾乎沒有稅費(fèi)負(fù)擔(dān)了，承包經(jīng)營的全部收入基本上都可以歸農(nóng)民自己了。給予農(nóng)民產(chǎn)權(quán)激勵(lì)和約束。這便是改革開放之后推行的第一輪農(nóng)村土地制度改革。

我國的土地承包分為兩類:一類是家庭承包，一類是契約性承包。①《農(nóng)村土地承包法》第3條第2款:農(nóng)村土地承包采取農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，可以采取招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包。家庭承包通常是集體組織按照農(nóng)戶的人口分配形成，具有普遍性;家庭承包以外的土地(“四荒”地或剩余土地)是由農(nóng)戶自愿承包的一種例外情形。本文僅討論家庭承包經(jīng)營權(quán)問題。

家庭承包經(jīng)營權(quán)設(shè)立的初衷是為了彌補(bǔ)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)土地經(jīng)營方式的缺陷，賦予農(nóng)戶對(duì)農(nóng)地的直接經(jīng)營權(quán)，形成激勵(lì)機(jī)制。之后，這種經(jīng)營方式變革逐漸演進(jìn)為一種產(chǎn)權(quán)制度變革，使原來一切土地權(quán)利歸集體的單一產(chǎn)權(quán)體制轉(zhuǎn)變?yōu)榧w擁有土地所有權(quán)和農(nóng)戶享有土地承包經(jīng)營權(quán)的雙層產(chǎn)權(quán)體制;這種雙層產(chǎn)權(quán)體制支撐著“統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營”體制。

雙層產(chǎn)權(quán)體制的形成過程就是集體土地承包經(jīng)營權(quán)不斷發(fā)育、強(qiáng)化和物權(quán)化的過程。經(jīng)過幾年的政策引導(dǎo)，到1986年，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)被寫入《民法通則》，②《民法通則》第80條第2款規(guī)定:“公民、集體依法對(duì)集體所有的或者國家所有由集體使用的土地的承包經(jīng)營權(quán)，受國家保護(hù)。承包雙方的權(quán)利和義務(wù)，依照法律由承包合同規(guī)定。”第81條第3款規(guī)定:“公民、集體依法對(duì)集體所有的或者國家所有的由集體使用的森林、山嶺、草地、荒地、灘涂、水面的承包經(jīng)營權(quán)，受法律保護(hù)，承包雙方的權(quán)利義務(wù)依照法律由承包合同規(guī)定?！痹诨痉蓪用嫔洗_立了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)。1998年修改后的《土地管理法》第14條對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)作了專條規(guī)定。2002年《農(nóng)村土地承包法》(下簡稱《承包法》)以單行法的形式對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度作了全面的規(guī)定。2007年新頒布的《物權(quán)法》第124條濃縮表述了農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度，③《物權(quán)法》第124條規(guī)定:農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。農(nóng)民集體所有和國家所有由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地以及其他用于農(nóng)業(yè)的土地，依法實(shí)行土地承包經(jīng)營制度。第125條對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)作出了定義，④《物權(quán)法》第125條規(guī)定:土地承包經(jīng)營權(quán)人依法對(duì)其承包經(jīng)營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。第11章將成熟且重要的內(nèi)容吸收到《物權(quán)法》中作為基本制度確定下來，肯定了土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，結(jié)束了土地承包經(jīng)營權(quán)在性質(zhì)上屬于物權(quán)抑或債權(quán)的爭(zhēng)論。［1］34-35雖然在操作層面，承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化還沒有徹底完成，⑤在筆者看來，土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化的完整涵義可以概括為以下三方面:(1)通過登記確認(rèn)其權(quán)利;(2)通過法律賦予權(quán)利人以特定土地排他支配權(quán)，且這種支配權(quán)不僅應(yīng)當(dāng)具有時(shí)間上的穩(wěn)定性，而且可以排除發(fā)包人的調(diào)整或提前收回，甚至排除非因公共利益需要的征收;(3)其權(quán)利救濟(jì)民事化，承包經(jīng)營權(quán)人可依法行使物上請(qǐng)求權(quán)，尋求民事司法救濟(jì)。但是并不妨礙承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。

問題在于土地承包經(jīng)營推行的初期并沒有考慮合理生產(chǎn)規(guī)模或通過流轉(zhuǎn)促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營，不僅集體土地分散到農(nóng)戶經(jīng)營，而且每個(gè)農(nóng)戶也是分散經(jīng)營，⑥我國人均耕地不僅少(不足0.7畝，已經(jīng)低于聯(lián)合國規(guī)定的0.9畝的警戒線)，而且土地是分散承包，這都增加了分散耕作的程度。因?yàn)?，土地承包的初期，并不是按地塊分割給農(nóng)戶的，而是將土地按照不同種類(地質(zhì)、土壤、水文等條件的分類)切塊分割，人為地將土地分散。因此，即使在一戶家庭也不能規(guī)?；?jīng)營。這導(dǎo)致違反經(jīng)濟(jì)規(guī)律的分散小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，導(dǎo)致農(nóng)村無法進(jìn)行機(jī)械化、規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)。內(nèi)部流轉(zhuǎn)不能解決規(guī)模經(jīng)營問題，而不斷物權(quán)化的土地承包經(jīng)營權(quán)則又強(qiáng)化了這種分散小農(nóng)經(jīng)濟(jì)。政府和學(xué)界均認(rèn)識(shí)到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的根本出路在于土地的規(guī)模經(jīng)營，而土地規(guī)模經(jīng)營的實(shí)現(xiàn)取決于土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，而不是回到傳統(tǒng)的集體化老路上去。①最近的實(shí)證研究也證明:土地家庭承包分散經(jīng)營衍生的中國農(nóng)地關(guān)系結(jié)構(gòu)性矛盾(人地利益矛盾、農(nóng)田水利基本建設(shè)矛盾、分散經(jīng)營與發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的矛盾)不能通過農(nóng)業(yè)集體化的路子解決。涉及河北十一個(gè)地市近百個(gè)農(nóng)村的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民以家庭為本，家庭承包經(jīng)營符合現(xiàn)階段廣大農(nóng)民的意愿和價(jià)值觀念，改變這一經(jīng)營的方式，影響農(nóng)民心理安定、影響農(nóng)民生產(chǎn)積極性;另一方面，各地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)普遍缺位，從物質(zhì)基礎(chǔ)、組織結(jié)構(gòu)到經(jīng)營人才普遍缺乏，集體承擔(dān)不起統(tǒng)一經(jīng)營的擔(dān)子;集體經(jīng)營的分配問題難以合理解決。(參見李錫英、扈紅英、牛麗華:《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的農(nóng)地結(jié)構(gòu)性矛盾與對(duì)策研究——以河北省為例》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)》2010年第4期)。

如果說在20世紀(jì)90年代土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)還停留在政策層面的話，那么2002年《承包法》的頒布在法律上基本掃清了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的障礙。依據(jù)《承包法》，家庭土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)(第32條)，且承包人可以自主地決定是否和如何流轉(zhuǎn)(第34條)，獨(dú)自獲得流轉(zhuǎn)的收益(第36條);另外，承包人還可以以承包經(jīng)營權(quán)投資入股，從事經(jīng)營活動(dòng)(第42條)。《承包法》還對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的登記及其各方權(quán)利義務(wù)保障作出了規(guī)范。因此，在法律層面上，承包經(jīng)營權(quán)存在成熟的流轉(zhuǎn)制度和規(guī)范。

盡管法律賦予土地承包經(jīng)營權(quán)完全的流轉(zhuǎn)能力，但是，已經(jīng)物權(quán)化的土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)狀況卻一直不盡如人意，現(xiàn)實(shí)中土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)需求和流轉(zhuǎn)數(shù)量并沒有政府期望的那么大，特別是轉(zhuǎn)讓流轉(zhuǎn)形式更少，②根據(jù)農(nóng)業(yè)部發(fā)布的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)調(diào)查分析，轉(zhuǎn)包和出租一直是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主要形式，2007年占總流轉(zhuǎn)面積的78%，比2003年提高了10.6個(gè)百分點(diǎn)。參見《農(nóng)業(yè)部發(fā)布農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)調(diào)查分析——農(nóng)業(yè)部深入學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀調(diào)研成果摘要(五)》，見http://www.cngrain.com/Publish/qita/200903/402783.shtml，最后訪問時(shí)間:2010年2月3日。即使在商品經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的廣東省也不例外。③根據(jù)國家發(fā)展和改革委員會(huì)經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所課題組的一份調(diào)研報(bào)告，截至2007年底，廣東省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到513萬畝，其中耕地流轉(zhuǎn)面積有422萬畝，占耕地總量的14.4%。土地流轉(zhuǎn)面積中，農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)有178萬畝，占34.7%;經(jīng)農(nóng)戶同意并通過集體統(tǒng)一流轉(zhuǎn)面積有335萬畝，占65.3%。土地流轉(zhuǎn)涉及農(nóng)戶202萬戶，占家庭承包經(jīng)營戶的18.2%。廣東省土地流轉(zhuǎn)采取的主要形式是轉(zhuǎn)包、入股、出租、轉(zhuǎn)讓和互換。其中，轉(zhuǎn)包占土地總流轉(zhuǎn)面積的23.4%，入股占35.9%，出租占29.5%，轉(zhuǎn)讓占3%，互換占2.6%，其他形式占5.5%。參見國家發(fā)展和改革委員會(huì)經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所重點(diǎn)課題《經(jīng)濟(jì)體制改革動(dòng)態(tài)跟蹤》課題組:《廣東省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)狀況調(diào)研報(bào)告》，見http://www.nctudi.com/news_show.php/id-3711，最后訪問時(shí)間:2010年2月3日。近幾年來各地紛紛推行鼓勵(lì)措施或引導(dǎo)政策，促成或促進(jìn)各類農(nóng)地流轉(zhuǎn)。④例如，在《決定》發(fā)布之后，中共湖南省委發(fā)布了《關(guān)于貫徹落實(shí)〈中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定〉的意見》(湘發(fā)［2008］13號(hào))、湖南省委辦公廳、省政府辦公廳《關(guān)于積極推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》(湘辦發(fā)［2009］15號(hào))，衡陽市辦下發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的實(shí)施意見》(衡辦發(fā)［2009］7號(hào))，衡陽市南岳區(qū)人民政府甚至下發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的實(shí)施意見》(2009年9月30日)，可見各級(jí)政府對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的重視。再如，舟山市2009年發(fā)布《關(guān)于加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的若干意見》，對(duì)新增土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行財(cái)政資金補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)。但是，這樣的促進(jìn)措施似乎也沒有明顯的成效。2008年中央一號(hào)文件發(fā)布之后，農(nóng)業(yè)部在全國開展的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況調(diào)研結(jié)果顯示，截至2008年8月底，各地上報(bào)的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積已達(dá)到1.06億畝，比前一年增長66%;占承包耕地總面積的8.7%，比前一年提高了3.5個(gè)百分點(diǎn)。［2］一些地方的最新實(shí)地調(diào)研也顯示同樣的結(jié)果。［3］總體而言，農(nóng)村對(duì)于土地流轉(zhuǎn)的需求和渴望并沒有學(xué)者和政策制定者期望的那么大。

農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)模不大的原因是多方面的，許多學(xué)者做了深入研究。現(xiàn)在大家比較認(rèn)同的原因主要有:農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展層次不齊，有許多地方生產(chǎn)力水平低，根本沒有合作或規(guī)模經(jīng)營需求;農(nóng)地具有社會(huì)保障功能，在必要的社會(huì)保障沒有建立之前，承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)受到限制;土地承包經(jīng)營權(quán)的融資功能并沒有體現(xiàn)出來，大大地?fù)p傷了承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn);土地承包經(jīng)營權(quán)的期限性也大大阻礙了其流轉(zhuǎn);承包地塊的承包經(jīng)營權(quán)初始登記未完全推行，不利于保障交易安全。①有關(guān)上述問題的詳細(xì)論述，參見鄭景驥:《中國農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的理論基礎(chǔ)與實(shí)踐方略研究》，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社2006年版，第69-80頁;曹務(wù)坤:《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)研究》，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2007年版，第156-160頁;韓志才:《土地承包經(jīng)營權(quán)研究》，安徽人民出版社2007年版，第24-25頁;徐鳳真:《論土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的制約因素與完善建議》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2007年第11期;張丁、萬蕾:《農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的影響因素分析——基于2004年的15省(區(qū))調(diào)查》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2007年第2期。在這些因素中，有些問題是可以在短期內(nèi)解決的，而有些則需要相當(dāng)長的時(shí)間，比如社會(huì)保障制度在農(nóng)村的推行。

在筆者看來，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)模不大的根本原因需要從土地承包經(jīng)營權(quán)所依賴的集體經(jīng)濟(jì)制度中尋找。土地承包經(jīng)營權(quán)在根本上是“統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營”體制下農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的體現(xiàn)，它根本就不是按照社會(huì)化流轉(zhuǎn)(相對(duì)于內(nèi)部調(diào)整)設(shè)計(jì)的。在這種體制下產(chǎn)生的土地承包經(jīng)營權(quán)無不打上這種體制的烙印。在本質(zhì)上，現(xiàn)行體制下的土地承包經(jīng)營權(quán)仍然是集體成員享有權(quán)利，具有保障農(nóng)村成員生存發(fā)展權(quán)利的社會(huì)保障功能。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)則會(huì)改變土地資源的配置方式，由過去集體組織調(diào)配，轉(zhuǎn)變?yōu)橛赏恋爻邪?jīng)營權(quán)人主宰的市場(chǎng)配置。顯然，流轉(zhuǎn)承擔(dān)的功能遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過將農(nóng)地分散利用的功能，這是現(xiàn)行體制所不能容納和允許的。因此，尋求承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的體制需求并建構(gòu)這樣的經(jīng)濟(jì)體制，才是破解土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)癥結(jié)的關(guān)鍵。

二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)與現(xiàn)行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的沖突

筆者認(rèn)為，土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化僅解決了靜態(tài)利用問題，而流轉(zhuǎn)則要求再前進(jìn)一步，使物權(quán)化的承包經(jīng)營權(quán)財(cái)產(chǎn)化，使土地承包經(jīng)營權(quán)成為承包經(jīng)營權(quán)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)，而這恰恰與現(xiàn)行的集體經(jīng)濟(jì)體制相沖突。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，集體經(jīng)濟(jì)是指在行政鄉(xiāng)村范圍內(nèi)，以社會(huì)主義集體所有制為主要特征的一種經(jīng)濟(jì)組織形式，是建立在生產(chǎn)資料(土地、大型農(nóng)具、耕畜等)集體所有基礎(chǔ)上的統(tǒng)一經(jīng)營、統(tǒng)一核算、按勞分配的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式。在這種體制下存在人民公社和生產(chǎn)隊(duì)兩級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織，生產(chǎn)隊(duì)是最為基本的生產(chǎn)單位。這樣的體制可以概括為:集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營、統(tǒng)一核算和按勞分配。②本文沒有使用農(nóng)民集體所有制或所有權(quán)的概念，因?yàn)檗r(nóng)村土地所有權(quán)實(shí)際上是“被體制化了的”(Institutionalized)農(nóng)村土地所有權(quán)制度(參見路斐:《我國農(nóng)村土地所有權(quán)制度的“體制性”品格》，《法律科學(xué)》2009年第5期)。農(nóng)村土地集體所有權(quán)支撐農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)體制，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下是如此，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制推行也是如此，只有在集體經(jīng)濟(jì)概念下才能理解農(nóng)村集體所有。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行帶來農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)體制的變革。這種變革表現(xiàn)在，農(nóng)民個(gè)體(以家庭為單位)擁有自己可以支配并得以謀生的土地(使用權(quán)或經(jīng)營權(quán))，且可以獲取其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)剩余，由此建立起產(chǎn)權(quán)激勵(lì)和約束機(jī)制。這樣的變革使傳統(tǒng)的集體經(jīng)濟(jì)演變?yōu)椤凹w所有、分散經(jīng)營”的經(jīng)濟(jì)體制，而個(gè)體農(nóng)民的土地直接利用權(quán)成為集體經(jīng)濟(jì)(或集體經(jīng)濟(jì)組織)主要的聯(lián)結(jié)點(diǎn)。①統(tǒng)分結(jié)合中的“統(tǒng)”指由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織行使土地共有權(quán)，對(duì)集體的土地、財(cái)產(chǎn)等進(jìn)行管理，組織農(nóng)民整治土地，修筑農(nóng)田基本建設(shè)工程(如水利設(shè)施)，興辦集體企業(yè)，對(duì)家庭等分散經(jīng)營單位進(jìn)行生產(chǎn)的協(xié)調(diào)和服務(wù)。但是，在現(xiàn)實(shí)中集體經(jīng)濟(jì)的“統(tǒng)”的功能在許多地方一直處于薄弱或停滯狀態(tài)。因此，可以說農(nóng)村基于土地的共同利用關(guān)系的集體經(jīng)濟(jì)已經(jīng)名存實(shí)亡。如果說有些地方還有集體經(jīng)濟(jì)的話，主要限于經(jīng)營性經(jīng)濟(jì)組織，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè);在民營化浪潮中農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)有多少還保持集體經(jīng)濟(jì)性質(zhì)，也是一個(gè)尚待確認(rèn)的未知數(shù)。缺失這樣的聯(lián)結(jié)點(diǎn)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織就缺失法律基礎(chǔ)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營中的“統(tǒng)”也就無從體現(xiàn)。這使得農(nóng)民對(duì)土地的權(quán)利在法律上“表現(xiàn)為一種成員權(quán)利，是一種依附社區(qū)居民身份的‘成員權(quán)’”，因而“土地承包經(jīng)營權(quán)是與村集體成員的身份相聯(lián)系的，這決定了土地承包經(jīng)營權(quán)的人身性”。［4］這種身份性為《承包法》所確認(rèn)。②《承包法》第5條明確規(guī)定:“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地。任何組織和個(gè)人不得剝奪和非法限制農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包土地的權(quán)利?！薄冻邪ā返?5條也非常明確地規(guī)定“家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶”;在承包進(jìn)行時(shí)，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員不但有依法平等地行使承包土地的權(quán)利，而且還享有承包優(yōu)先權(quán)(針對(duì)“四荒”地承包)。

土地承包經(jīng)營權(quán)的身份性表現(xiàn)為，以村(或以村民小組)為單位，凡是該村社員(包括出生、婚嫁等)均應(yīng)當(dāng)或可取得一定量的土地，以維持生存。社員被認(rèn)為當(dāng)然地享有利用土地經(jīng)營的權(quán)利，集體也被認(rèn)為有義務(wù)確保每位社員享有這樣的權(quán)利。③在理論上，集體組織成員權(quán)包括經(jīng)濟(jì)權(quán)利和經(jīng)濟(jì)民主管理權(quán)，而經(jīng)濟(jì)權(quán)利又包括土地承包經(jīng)營權(quán)、征地補(bǔ)償款分配權(quán)、宅基地分配權(quán)、股份分紅權(quán)和集體福利獲得權(quán)(參見吳興國:《土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中集體組織成員優(yōu)先權(quán)行使問題研究》，《政法論叢》2009年第2期，第51-52頁)，在這些經(jīng)濟(jì)權(quán)利中，土地利用權(quán)顯然是最基礎(chǔ)、最重要的權(quán)利，其他權(quán)利能否實(shí)現(xiàn)或享有則須視情況而定。因此，土地承包經(jīng)營權(quán)本質(zhì)上又與集體所有中的成員資格相一致，這使得土地承包經(jīng)營權(quán)不是一種純粹的財(cái)產(chǎn)權(quán)，而是具有財(cái)產(chǎn)內(nèi)容的身份權(quán)。

盡管農(nóng)民個(gè)體作為集體成員有權(quán)獲得集體土地，但土地承包經(jīng)營是以家庭為單位進(jìn)行的，而家庭成員則存在變動(dòng)。在承包期限被延長并固定為30年后，④土地承包經(jīng)營制度推行初期，強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制，對(duì)于期限沒有明確的說法;1984年中央一號(hào)文件確立中央的基本態(tài)度:“土地承包期一般應(yīng)在15年以上。生長周期長的和開發(fā)性的項(xiàng)目承包期應(yīng)當(dāng)更長一些?！?993年，在最早實(shí)行包產(chǎn)到戶的地方，第一輪土地承包到期。為了指導(dǎo)第二輪土地承包工作，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》。該文件進(jìn)一步延長了土地承包期:在原定的土地承包期到期后，再延長30年不變;從事開發(fā)性生產(chǎn)的，承包期可以更長。該文件還提倡“增人不增地，減人不減地”，并有條件地允許土地使用權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓。這樣的規(guī)定為后來的《農(nóng)村土地承包法》所接受和確定，上升為法律。家庭承包這種相對(duì)固定形式與家庭人口變化之間便產(chǎn)生矛盾。①在實(shí)踐中土地家庭承包遇到兩方面的矛盾:其一，家庭承包地剛性不變和家庭人口彈性不斷變化的矛盾;其二，政策上的矛盾，一方面它規(guī)定土地承包權(quán)30年不變，反對(duì)“增人增地、減人減地”;另一方面它又規(guī)定農(nóng)戶是承包權(quán)主體，有依法平等地行使承包土地的權(quán)利，賦予了農(nóng)戶“增人增地、減人減地”的權(quán)利訴求(參見李錫英等:《穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的對(duì)策研究》，《公民與法治》2009年第5期;陳發(fā)桂:《農(nóng)村土地承包期限的矛盾現(xiàn)狀及法律對(duì)策》，《桂海論叢》2008年第3期)。因而在現(xiàn)實(shí)中時(shí)常出現(xiàn)以集體的名義進(jìn)行土地調(diào)整，收回農(nóng)民的承包地，否認(rèn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的效力等現(xiàn)象，有學(xué)者將之概括為“集體土地所有權(quán)與農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)之間的沖突”。［5］這種矛盾實(shí)質(zhì)上表現(xiàn)為“土地承包經(jīng)營長期不變與集體所有制之間的矛盾”。［6］5-6這種沖突本質(zhì)上是建立在土地集體所有基礎(chǔ)上的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)與將土地分配(承包)到家庭經(jīng)營之間的沖突。它實(shí)質(zhì)上是農(nóng)村土地的“社會(huì)保障功能和生產(chǎn)要素功能的沖突”，［6］7-8或者農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的財(cái)產(chǎn)性與社會(huì)保障性的沖突。［7］土地承包經(jīng)營權(quán)的長期化、穩(wěn)定化，意味著以家庭為單位的土地承包經(jīng)營長期化、固定化，意味著家庭需要負(fù)擔(dān)新增人口的生存問題，集體不再為新增人口提供土地，最終意味著以土地利用權(quán)作為集體經(jīng)濟(jì)聯(lián)結(jié)點(diǎn)并為農(nóng)民個(gè)體提供生存保障的經(jīng)濟(jì)功能被改變或削弱。

在統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制下，盡管政策或法律一直強(qiáng)調(diào)土地承包經(jīng)營權(quán)穩(wěn)定，強(qiáng)化其物權(quán)性，但是集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)承包地的調(diào)整時(shí)有發(fā)生。而且這種調(diào)整與農(nóng)村特有的生存文化相吻合。由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的慣性，也由于中國長期的“耕者有其田”的觀念，［8］相互承認(rèn)并尊重彼此之間的“成員權(quán)”或土地利用權(quán)，農(nóng)民普遍接受每個(gè)新增社員都應(yīng)當(dāng)有地可種的觀念，主張土地的重新調(diào)配。這樣的農(nóng)民生存文化環(huán)境為集體經(jīng)濟(jì)組織調(diào)整土地提供了土壤，盡管這種調(diào)整為政策不鼓勵(lì)甚至為法律所禁止，但卻成為農(nóng)民可接受的潛規(guī)則。這一切都反映出土地二元屬性所導(dǎo)致的土地承包經(jīng)營權(quán)所承載的價(jià)值的沖突。②朱廣新認(rèn)為，農(nóng)村土地具有社會(huì)保障性和經(jīng)濟(jì)發(fā)展雙重屬性，社會(huì)保障性導(dǎo)致土地承包經(jīng)營權(quán)的取得具有財(cái)產(chǎn)平均分配性，社區(qū)人口變動(dòng)而頻繁調(diào)整，其主體也具有社區(qū)性、地域性。并得出結(jié)論:“社會(huì)保障性土地上的土地承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)處于基礎(chǔ)地位，經(jīng)濟(jì)發(fā)展性土地上的土地承包經(jīng)營權(quán)為例外?！?參見朱廣新:《土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化建構(gòu)的二元思路》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2001年第7期)。

《承包法》在允許土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的同時(shí)也給予一定的限制，即是考慮到承包經(jīng)營權(quán)的身份性或集體成員生存保障功能。

在現(xiàn)行對(duì)承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)限制條款③《承包法》第33條在流轉(zhuǎn)基本原則中還有“不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途”，“受讓方須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力”等規(guī)范，也被作為流轉(zhuǎn)的限制條件，但從法律的角度，較有意義的是經(jīng)發(fā)包方同意和成員優(yōu)先權(quán)，而且這兩點(diǎn)對(duì)于維系集體所有權(quán)或集體經(jīng)濟(jì)具有重要意義。中，較有爭(zhēng)議的體現(xiàn)在轉(zhuǎn)讓須經(jīng)發(fā)包方同意和集體成員的優(yōu)先受讓權(quán)上。④分別見《承包法》第37條和第33條。有許多研究農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的學(xué)者對(duì)這兩種限制加以批評(píng)，認(rèn)為這兩種限制會(huì)妨礙農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，認(rèn)為土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓可以不經(jīng)發(fā)包人同意。［9］筆者認(rèn)為，《承包法》對(duì)家庭承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的限制是合理的，這種合理性是基于現(xiàn)行“統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營”的集體經(jīng)濟(jì)體制得出的判斷。因?yàn)樗^的集體經(jīng)濟(jì)“統(tǒng)”的一面，現(xiàn)在主要剩下土地資源的配置，所謂的“分”主要體現(xiàn)為以家庭為單位的承包經(jīng)營，離開土地利用的聯(lián)結(jié)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)即失去了“統(tǒng)”的基礎(chǔ)。優(yōu)先權(quán)是“集體組織成員權(quán)的派生權(quán)利”，法律賦予集體組織成員優(yōu)先權(quán)的目的在于維護(hù)集體組織成員的生存利益。［10］這種建立在集體所有，(集體成員)分散利用基礎(chǔ)上的集體經(jīng)濟(jì)才是傳統(tǒng)集體經(jīng)濟(jì)在現(xiàn)階段真正的延續(xù)?，F(xiàn)行法律對(duì)承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)范是維系“集體所有，(集體成員)分散利用”集體經(jīng)濟(jì)體制的一種制度設(shè)計(jì)。如果“統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)濟(jì)體制”不動(dòng)搖，①改革開放以來，中央有關(guān)農(nóng)村政策文件，包括十七屆三中全會(huì)的《決議》始終強(qiáng)調(diào)，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，是我國農(nóng)村的基本經(jīng)營制度，是黨的農(nóng)村政策的基石，必須毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持這一制度。甚至這樣的制度也被寫入《物權(quán)法》。參見《物權(quán)法》第124條:“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。”中央政策的“統(tǒng)”仍然是強(qiáng)調(diào)農(nóng)村土地的集體所有和集體利用，那么，為了防止非成員享有土地權(quán)益，農(nóng)民集體應(yīng)當(dāng)有權(quán)“把關(guān)”，集體成員應(yīng)當(dāng)被賦予優(yōu)先權(quán)。也就是說，集體同意和成員優(yōu)先權(quán)是對(duì)農(nóng)民集體共同利益或團(tuán)體利益的承認(rèn)，在團(tuán)體成員處分基于成員身份享有的權(quán)益時(shí)，其他成員享有優(yōu)先權(quán)，這在法律上是合理的。在現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)體制未改變的情況下，指責(zé)制度設(shè)計(jì)的合理性是不恰當(dāng)?shù)摹?/p>

如果土地承包經(jīng)營權(quán)可以自由流轉(zhuǎn)且集體成員不享有優(yōu)先權(quán)的話，那么“集體所有，集體(成員)利用”的集體經(jīng)濟(jì)模式將難以維系。這是因?yàn)樽杂赊D(zhuǎn)讓意味著任何新增成員或者因各種原因喪失土地(使用權(quán))的農(nóng)民(集體成員)，不能再從集體獲得土地，農(nóng)民集體不保障也無法保障其新成員“耕者有其田”。其后果是，承包經(jīng)營權(quán)幾乎是農(nóng)民終身享有的權(quán)利，新增成員只能通過繼承、受讓等方式取得土地。在接受這樣的前提下，家庭承包經(jīng)營權(quán)即可以在物權(quán)化基礎(chǔ)上走向財(cái)產(chǎn)化。也就是說，承包經(jīng)營權(quán)財(cái)產(chǎn)化使家庭成為農(nóng)民生存的基本單位，農(nóng)民依賴集體提供土地而生存的現(xiàn)有體制將被改變。

因此，現(xiàn)行的集體經(jīng)濟(jì)體制與承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)相矛盾。在現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體制下，不可能孕育出有流轉(zhuǎn)能力的土地承包經(jīng)營權(quán)，土地承包經(jīng)營權(quán)所承載的社會(huì)保障功能稀釋了法律賦予的流轉(zhuǎn)能力。筆者認(rèn)為，在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)問題上，我們必須清醒地認(rèn)識(shí)到承包經(jīng)營權(quán)自由流轉(zhuǎn)對(duì)傳統(tǒng)集體經(jīng)濟(jì)的解體作用，它所導(dǎo)致的是集體經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，即建立在以土地利用基礎(chǔ)上的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)被新的集體經(jīng)濟(jì)所取代。這種新的集體經(jīng)濟(jì)的主體是農(nóng)民個(gè)人(或農(nóng)戶)，他們自主行使權(quán)利，實(shí)現(xiàn)土地資源社會(huì)化、市場(chǎng)化配置和利用，因而是以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的新型集體經(jīng)濟(jì)。

三、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型

上述簡單的論證在于說明，土地承包經(jīng)營權(quán)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)制度是相互聯(lián)系、互為條件的，現(xiàn)行的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)制度(包括流轉(zhuǎn)制度)設(shè)計(jì)是與現(xiàn)行的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的。如果要推行自由流轉(zhuǎn)的土地承包經(jīng)營權(quán)制度，就意味著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，這種轉(zhuǎn)型正是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的制度條件。

土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)意味著土地承包經(jīng)營權(quán)財(cái)產(chǎn)化、資本化。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不僅會(huì)改變承包經(jīng)營權(quán)實(shí)現(xiàn)方式，而且會(huì)改變農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的實(shí)現(xiàn)方式。在靜態(tài)利用情形下，土地承包經(jīng)營權(quán)體現(xiàn)為集體成員直接占有集體土地的權(quán)利——物之占有使用利益;而一旦流轉(zhuǎn)即意味著承包經(jīng)營戶不再直接獲取土地經(jīng)營收益(使用價(jià)值)，而是將土地使用權(quán)處分獲取收益，這改變了土地權(quán)益的實(shí)現(xiàn)方式。在過去，土地承包經(jīng)營權(quán)意味著農(nóng)民對(duì)土地的直接利用權(quán)，而現(xiàn)在變成農(nóng)民自主處分的財(cái)產(chǎn)或可以資本化的財(cái)產(chǎn)權(quán);現(xiàn)在是運(yùn)作權(quán)利，通過處分權(quán)利達(dá)到土地資源的市場(chǎng)化配置。

通過承包合同在特定農(nóng)戶與特定地塊之間形成穩(wěn)定排他支配關(guān)系，給予法律確認(rèn)和保護(hù)，即完成土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化，可以構(gòu)筑“統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”。而財(cái)產(chǎn)化或資本化則要更進(jìn)一步，使承包經(jīng)營權(quán)成為農(nóng)戶可以自主處分的財(cái)產(chǎn)，通過市場(chǎng)或契約配置資源，實(shí)現(xiàn)社會(huì)化、規(guī)?；r(nóng)業(yè)生產(chǎn)。正如經(jīng)濟(jì)學(xué)者指出:“所謂土地承包經(jīng)營權(quán)資本化，就是農(nóng)民將自己的土地承包經(jīng)營權(quán)作為資本，進(jìn)入要素市場(chǎng)，以各種形式獲得土地的資本化收益，而農(nóng)民可以作為土地和勞動(dòng)力的主人自主進(jìn)行要素配置，實(shí)現(xiàn)自己的收入最大化?！蓖恋爻邪?jīng)營權(quán)的資本化是繼法律上確認(rèn)土地承包經(jīng)營權(quán)為物權(quán)之后，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的第二次飛躍。［11］

土地承包經(jīng)營權(quán)的財(cái)產(chǎn)化的基本要求和條件是什么呢?筆者認(rèn)為，首先要明確土地承包經(jīng)營權(quán)人(農(nóng)民個(gè)體)與集體經(jīng)濟(jì)組織(或村集體)之間的關(guān)系，要切斷兩者之間的身份關(guān)系，將兩者之間純化為經(jīng)濟(jì)關(guān)系。其次，固定既有土地承包關(guān)系，土地承包一次化、長期化，也就是《決定》確定的“土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定，并長久不變”。①有學(xué)者認(rèn)為這一提法意味著土地承包經(jīng)營權(quán)將沒有存續(xù)期間的限制，即土地承包經(jīng)營權(quán)的永佃化(參見高圣平、嚴(yán)之:《“從長期穩(wěn)定”到“長久不變”:土地承包經(jīng)營權(quán)性質(zhì)的再認(rèn)識(shí)》，《云南大學(xué)學(xué)報(bào)(法學(xué)版)》，2009年第4期，第37-38頁)。前者使土地承包經(jīng)營權(quán)成為可以為任何主體取得的財(cái)產(chǎn)權(quán)，而后者切斷了農(nóng)戶不斷向集體繼續(xù)申要土地的后路，而依賴流轉(zhuǎn)解決生存和生產(chǎn)用地需求。一旦做到這兩點(diǎn)，那么土地承包經(jīng)營權(quán)就具備了財(cái)產(chǎn)化的條件，只要法律上確認(rèn)和保護(hù)土地承包經(jīng)營權(quán)人的處分權(quán)利，在操作層面通過土地登記明晰承包經(jīng)營權(quán)邊界和權(quán)利狀態(tài)，②有學(xué)者指出，“確立明晰的土地承包經(jīng)營權(quán)是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度變遷的前提”(參見李全慶、陳利根:《制度變遷與路徑選擇:再論土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)》，《鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)》2009年第5期，第6頁)。即可完成財(cái)產(chǎn)化的制度設(shè)計(jì)。

具備上述流轉(zhuǎn)能力的土地承包經(jīng)營權(quán)即成為單純生產(chǎn)要素或經(jīng)濟(jì)意義上的財(cái)產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)資本化。其經(jīng)濟(jì)社會(huì)意義主要有三:首先，使土地從農(nóng)村或農(nóng)民身份中解放出來，成為自由流轉(zhuǎn)的財(cái)產(chǎn)，因而可以成為社會(huì)化、市場(chǎng)化配置的生產(chǎn)資料;其次，使農(nóng)民(農(nóng)戶)從集體身份關(guān)系中解放出來，成為獨(dú)立從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)主體，自我生存發(fā)展的社會(huì)主體;最后，使一定量農(nóng)民脫離農(nóng)村和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，成為自由勞動(dòng)者，成為可以社會(huì)化、市場(chǎng)化配置的人力資源，這意味著農(nóng)民成為市場(chǎng)主體，按照市場(chǎng)運(yùn)作農(nóng)村生產(chǎn)資源，通過投資和合作發(fā)展新型的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，或自主擇業(yè)，或從事工商業(yè)生產(chǎn)。因此，土地承包經(jīng)營權(quán)自由流轉(zhuǎn)的意義首先是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)型，使市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行機(jī)制。在瓦解傳統(tǒng)集體經(jīng)濟(jì)體制的同時(shí)，使農(nóng)民生存保障徹底發(fā)展變化，使農(nóng)民在享有一定新型集體保障基礎(chǔ)上，①集體經(jīng)濟(jì)保障不再體現(xiàn)為實(shí)物形態(tài)的土地承包經(jīng)營權(quán)，而是作為所有者成員來分享因出讓土地承包經(jīng)營權(quán)所獲得的收益，用出讓土地承包經(jīng)營權(quán)所獲得的收益來保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員的生活和各項(xiàng)福利(價(jià)值保障)，從而改變土地承包經(jīng)營權(quán)福利的性質(zhì)，使土地承包經(jīng)營權(quán)真正走向市場(chǎng)(參見范曙玫:《土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)范化管理》，《現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技》2009年第12期)。享受社會(huì)保障。②社會(huì)保障是指國家通過立法對(duì)國民收入進(jìn)行分配和再分配，為公民提供一系列基本生活保障，使公民在年老、疾病、失業(yè)、災(zāi)害及喪失勞動(dòng)能力等情況下，從國家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的制度。社會(huì)保障一般包括社會(huì)保障、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利及醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)等方面。我國的社會(huì)保障制度建立較晚，且在城鄉(xiāng)分割的二元體制下主要針對(duì)城市市民;黨的“十七大”明確提出要加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，保障人民的基本生活。總之，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)伴隨農(nóng)村經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，通過市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)力量帶動(dòng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。這也是《決定》為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展描繪的前景。③農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的根本目的在于，優(yōu)化土地資源配置，解決耕地零散分割、規(guī)模過小問題，提高土地規(guī)模經(jīng)營效益，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?、集約化經(jīng)營和專業(yè)化生產(chǎn)，推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。例如，徐獻(xiàn)國先生曾經(jīng)把我國承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的社會(huì)學(xué)意義概括為以下四點(diǎn):(1)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營是我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基礎(chǔ);(2)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營是我國農(nóng)業(yè)逐步走向現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)途徑之一;(3)促進(jìn)農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè);(4)完善我國土地使用權(quán)的全面流轉(zhuǎn)。中央的《決定》也將土地承包經(jīng)營權(quán)的目的定位于“發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營”。參見徐獻(xiàn)國:《論我國的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度》，http://www.chinacourt.org/html/article/200307/10/67694.shtml，最后訪問時(shí)間:2010 年2 月3 日。

由此可見，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)牽一發(fā)而動(dòng)全身，政策制定者和實(shí)施者必須對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的影響有清醒的認(rèn)識(shí)，正確地引導(dǎo)和推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。尤其是要認(rèn)識(shí)到農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與整個(gè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展變遷的關(guān)系，認(rèn)識(shí)到流轉(zhuǎn)與中國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的相互關(guān)系。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是建立在尊重產(chǎn)權(quán)和契約這一基礎(chǔ)上的。在這兩個(gè)方面，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的清晰界定和制度化還需要做許多工作，土地承包權(quán)與農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)共同體(或所有權(quán)人)之間的關(guān)系遠(yuǎn)沒有理順，再加上農(nóng)村法制建設(shè)滯后，可以預(yù)測(cè)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的推行需要長期的努力。單就土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)所需要的法律制度方面而言，至少包括以下三方面內(nèi)容:第一，土地承包經(jīng)營權(quán)財(cái)產(chǎn)化。土地承包經(jīng)營權(quán)從直接支配轉(zhuǎn)變?yōu)檗D(zhuǎn)讓、投資合作獲取收益的權(quán)利，需要建立起一套規(guī)則，確保此類交易的安全。包括承包經(jīng)營主體的界定、初始登記④張娟博士撰文認(rèn)為，農(nóng)村土地登記與承包權(quán)流轉(zhuǎn)存在相互促進(jìn)的關(guān)系(參見張娟:《農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)登記與流轉(zhuǎn)關(guān)系的實(shí)證分析》，《生產(chǎn)力研究》2006年第7期)。等問題。第二，集體所有權(quán)實(shí)現(xiàn)制度。土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)還意味著“集體所有、集體成員利用”體制被改變，農(nóng)民集體所有權(quán)或者變成為設(shè)定可流轉(zhuǎn)承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利(設(shè)定他物權(quán)，到期收回土地的權(quán)利)，或者通過新興的合作經(jīng)濟(jì)形式組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)集體土地所有權(quán)。⑤與此相對(duì)應(yīng)，土地承包經(jīng)營權(quán)在兩種情形下也會(huì)存在兩種不同命運(yùn)。在前一種情形下，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)得到強(qiáng)化，愈來愈具有獨(dú)立性、私權(quán)性;在后一種情形下，意味著農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)價(jià)值化，轉(zhuǎn)化為土地所有者權(quán)益(即股權(quán))。無論怎樣，都必須有強(qiáng)有力的集體所有權(quán)代表機(jī)構(gòu)來管理集體土地的經(jīng)營和利用。第三，社會(huì)保障制度的建立。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)意味著農(nóng)民不能再期望集體提供土地作為生存保障，因此，流轉(zhuǎn)不僅需要農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度，而且需要建立相應(yīng)的社會(huì)保障制度。對(duì)這些法律制度的詳細(xì)探討已經(jīng)超過本文的范圍，恕不詳述。

四、新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)的路徑

上述對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的探討是理想化的，它假設(shè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建立在農(nóng)民(或農(nóng)戶)個(gè)體基礎(chǔ)上，農(nóng)民自由支配土地權(quán)利、自主從事農(nóng)業(yè)和工商業(yè)生產(chǎn)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，它忽視集體經(jīng)濟(jì)的存在，撇開了農(nóng)村土地的集體所有的因素。這樣的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式，不僅在法律上缺乏基礎(chǔ)，而且也為我們的國情所不容許，至少在現(xiàn)階段農(nóng)村還不能實(shí)行完全市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，仍然要保留土地集體所有和發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。因此，我們應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)行的制度約束和國情約束條件下尋求農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的可行策略和路徑。

從歷史經(jīng)驗(yàn)來看，無論是私有的方式推動(dòng)規(guī)模經(jīng)營，①從我國的實(shí)際情況看，實(shí)行土地私有化弊大于利。其弊在于:(1)存在著土地兼并的隱患，而土地兼并又潛藏著社會(huì)動(dòng)蕩的隱憂;(2)削弱國家對(duì)地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)控能力，加劇土地投機(jī)，由此可能帶來土地分配不合理、土地價(jià)格攀升以及閑置、浪費(fèi)土地等一系列弊端;(3)提高國家建設(shè)用地的征地成本和征地難度;(4)在一定程度上阻礙土地的商品化(參見王衛(wèi)國:《中國土地權(quán)利研究》，中國政法大學(xué)出版社1997年版，第70-71頁)。還是集體化的方式推動(dòng)規(guī)模經(jīng)營都不可取，因而我們只能選擇在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制條件下實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)土地規(guī)模經(jīng)營。［12］因此，在肯定承包經(jīng)營政策(即“分”的政策)不變的情形下，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)(包括各種形式的投資合作)應(yīng)成為實(shí)現(xiàn)土地集中、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模經(jīng)營的必然選擇。在實(shí)行承包經(jīng)營責(zé)任制之后，國家對(duì)集體經(jīng)濟(jì)(即“統(tǒng)”的層面)主要強(qiáng)調(diào)兩個(gè)方面:一是土地集中或農(nóng)戶合作基礎(chǔ)上的規(guī)模經(jīng)營，二是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的社會(huì)化服務(wù)。②農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)即由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體把生產(chǎn)過程中的某些環(huán)節(jié)和項(xiàng)目，交由社會(huì)有關(guān)單位和組織來承擔(dān)和完成，通常交由政府公共服務(wù)部門、農(nóng)業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)其他服務(wù)機(jī)構(gòu)組成的組織體系來完成?？傮w來看，目前我國農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系尚不健全，總體服務(wù)水平較低，還不適應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的需要?！吨泄仓醒腙P(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出:建立新型農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系。建設(shè)覆蓋全程、綜合配套、便捷高效的社會(huì)化服務(wù)體系，是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必然要求。參見李慧、顏維琦:《構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系》，《光明日?qǐng)?bào)》2008年11月5日，第6版。因主題所限，本文僅討論前一方面，即對(duì)集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的討論限于土地的適度規(guī)模經(jīng)營。③在推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，除推進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營外，還強(qiáng)調(diào)新型農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系、農(nóng)民信用合作社等。筆者理解，這些經(jīng)濟(jì)組織是各種規(guī)模的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織的支持體系，可以或者應(yīng)當(dāng)根據(jù)現(xiàn)代商業(yè)組織法(如公司法、合作社法、合伙法等)而運(yùn)作，最能體現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)的仍然是土地的各種形式的股份合作制。

承包經(jīng)營權(quán)的不同交易方式可以發(fā)展出多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。但從主體范圍上講，可以將流轉(zhuǎn)模式分為兩類:一類是基于村或村民小組全體集體成員共同入股形成的土地合作社;另一類是通過農(nóng)戶個(gè)體的各種形式的流轉(zhuǎn)形成各種經(jīng)濟(jì)組織。④在某種意義上，這兩種類型只是為便于分析，是對(duì)復(fù)雜現(xiàn)象的抽象認(rèn)識(shí)。實(shí)際上，現(xiàn)實(shí)中新型合作社形式更加多樣。比如，成都地區(qū)的新型農(nóng)村合作社為主的新型集體經(jīng)濟(jì)組織大致有六種:①公司+農(nóng)戶;②行業(yè)協(xié)會(huì) +農(nóng)戶;③各種形式的聯(lián)合體;④新型合作社;⑤公司+合作社+農(nóng)戶;⑥各類農(nóng)業(yè)科技園區(qū)。參見陳超儒等:《成都市新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的規(guī)范與發(fā)展研究》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2010年第12期。筆者認(rèn)為，這兩種流轉(zhuǎn)方式代表著新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)建設(shè)的兩種路徑，下文略作簡要分析。

路徑一:全員土地股份合作模式

土地股份制是以特定的土地使用權(quán)為股份創(chuàng)辦的股份合作制，是股份合作制的一種形式。土地股份合作制最基本特征是以土地經(jīng)營權(quán)入股，將股份制的運(yùn)行機(jī)制引入原有合作經(jīng)濟(jì)組織，并將其改造成為具有股份制和合作制性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。［13］15土地股份合作產(chǎn)生于各地實(shí)踐，盡管有一些地方立法，但還沒有國家層面的法律規(guī)范，因此，股份合作呈現(xiàn)不同的形式或模式。如在較早開展土地股份合作的浙江地區(qū)，實(shí)驗(yàn)著各種形式的土地股份合作制。為了加以區(qū)別，我們僅將純粹以全體社員的土地產(chǎn)權(quán)入股形成的土地股份合作組織作為土地股份合作(稱全員土地股份合作)的一種特殊方式，而將社員自愿組合的土地股份合作放入農(nóng)戶自主流轉(zhuǎn)范疇。

與家庭經(jīng)營不同，土地股份合作制經(jīng)營方式是社會(huì)化經(jīng)營，農(nóng)民的個(gè)人勞動(dòng)直接變成社會(huì)勞動(dòng)，農(nóng)民單一的就業(yè)方式變成了社會(huì)方式，農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式變成企業(yè)化、集體化、集約化經(jīng)營方式。［14］對(duì)于現(xiàn)行的以小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為特征的家庭承包經(jīng)營來講，這無疑是一個(gè)巨大的轉(zhuǎn)變。

筆者認(rèn)為，農(nóng)村土地股份合作制是在保持集體土地所有權(quán)不變的前提下，維系著集體經(jīng)濟(jì)的基本內(nèi)核，但它已經(jīng)不再是簡單的“統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營”的集體經(jīng)濟(jì)，而是在自愿結(jié)合或契約基礎(chǔ)上的現(xiàn)代合作經(jīng)濟(jì)。在這樣的新集體經(jīng)濟(jì)體制下，農(nóng)民原來的土地使用權(quán)被置換為股權(quán)，而這種股權(quán)收益便成為農(nóng)民生存的基本保障。土地股份合作制在一定程度上實(shí)現(xiàn)了土地利用效率目標(biāo)和集體福利目標(biāo)的統(tǒng)一，比較好地協(xié)調(diào)解決了農(nóng)村土地利用和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的諸多矛盾，不僅受到理論界的推崇，①參見劉明正:《我國農(nóng)村土地制度改革的方向──土地股份合作制》，《經(jīng)濟(jì)經(jīng)緯》1996年第4期;王靜娟、馬洪斌:《股份合作制是當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)選擇》，《市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)研究》2003年第5期;劉學(xué)俠:《土地股份制:中國農(nóng)村土地制度改革的方向》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2007年第7期。而且也成為中央和各個(gè)地方政府提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展的主要措施，②1990年2月，農(nóng)業(yè)部發(fā)布《農(nóng)民股份合作企業(yè)暫行規(guī)定》，1992年農(nóng)業(yè)部頒布《關(guān)于推行和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)股份合作制的通知》，1997年8月，國家體改委發(fā)布《關(guān)于發(fā)展城鎮(zhèn)股份合作制企業(yè)的指導(dǎo)意見》。各個(gè)地方政府也陸續(xù)發(fā)布了各種推進(jìn)辦法或指導(dǎo)意見，例如《常州市關(guān)于開展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)股份合作制改革的實(shí)施意見》(2004年)、《寧波市江北區(qū)關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作社股份合作制改革的實(shí)施意見》(北區(qū)委辦〔2005〕16號(hào))、《關(guān)于推進(jìn)青州市土地股份合作社建設(shè)工作實(shí)施意見》(青政辦發(fā)［2008］150號(hào))等。其背后既有經(jīng)濟(jì)需要，也有政治上的考慮。首先，土地股份合作制在確保每個(gè)農(nóng)戶產(chǎn)權(quán)或權(quán)益的情形下，可以克服分散經(jīng)營缺陷，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模經(jīng)營，甚至在此基礎(chǔ)上聚集和融通各種生產(chǎn)要素，發(fā)展新型的集體經(jīng)濟(jì)。③例如有學(xué)者指出:“土地股份合作制經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)關(guān)系運(yùn)行目標(biāo)是‘發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)’，實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變?！薄肮煞莺献髦苿t是對(duì)傳統(tǒng)集體經(jīng)濟(jì)的體制內(nèi)重塑，它能從更深層次上顯示出社會(huì)主義制度下公有經(jīng)濟(jì)的優(yōu)越性。”(參見張?zhí)锷?《土地股份合作制三題》，《理論探討》1999年第8期。)其次，股份合作制是把股份制引入合作制，是對(duì)合作制的發(fā)展，被認(rèn)為是社會(huì)主義公有制的一種表現(xiàn)形式。［13］13即使不考慮政治因素，土地股份合作制也與農(nóng)民長期的生存文化相吻合。

不過，也有經(jīng)濟(jì)學(xué)者指出，土地股份合作制仍然是土地增值收益誘致的一種過渡性的制度安排，從長遠(yuǎn)來看，土地股份合作制也必將逐步向規(guī)范的現(xiàn)代企業(yè)制度演變。［15］也有學(xué)者認(rèn)為，土地股份合作制的特殊性在于它以不完全產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的土地承包權(quán)為股權(quán)，而一般的股份合作制要求股權(quán)要素具有完全產(chǎn)權(quán)權(quán)能，因而土地股份合作制不能體現(xiàn)出“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享”的經(jīng)營機(jī)制。因此，農(nóng)地股份合作制是基于我國農(nóng)地制度的特殊性和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要而產(chǎn)生的過渡性制度安排。［16］這些分析顯然是純粹從現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)組織和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的制度需求的角度作出的判斷，無疑代表著土地股份合作制的未來，但不妨礙土地股份合作可以作為向未來過渡的成功形式。

路徑二:農(nóng)戶自主流轉(zhuǎn)模式

除了土地股份合作外，《承包法》確認(rèn)的各種土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式均可以導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)的實(shí)現(xiàn)。通過出租、轉(zhuǎn)包土地向少數(shù)人或經(jīng)濟(jì)組織集中，或者通過轉(zhuǎn)讓或投資入股成立各種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織。在現(xiàn)實(shí)中，因各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)的不同，可能形成不同的土地集中和農(nóng)戶結(jié)合模式。①土地生產(chǎn)規(guī)?；饕蕾嚦邪?jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)，因而取決于農(nóng)戶意愿和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素，會(huì)產(chǎn)生各種各樣的流轉(zhuǎn)模式。例如，據(jù)云陽網(wǎng)訊特約記者徐志全報(bào)道，重慶市云陽縣的土地流轉(zhuǎn)集中的模式有五種:“業(yè)主+農(nóng)戶”的土地“租賃經(jīng)營”模式、“專業(yè)合作社+股民”的土地“入股經(jīng)營”模式、“農(nóng)戶+農(nóng)戶”的土地“轉(zhuǎn)包經(jīng)營”模式、“政府+村民委員會(huì)+農(nóng)戶”政府主導(dǎo)模式，以及“農(nóng)村能人+專業(yè)合作社+農(nóng)戶”能人帶動(dòng)等五種模式。參見熊彬:《云陽土地規(guī)模經(jīng)營向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)軍》，http://yy.cq.gov.cn/sy/tt/19898.htm，最后訪問時(shí)間:2010年2月3日。另參見韓喜平:《實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營的路徑選擇》，《稅務(wù)與經(jīng)濟(jì)》2009年第2期。

在現(xiàn)實(shí)生活中，承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)既有在社區(qū)組織直接參與引導(dǎo)之下進(jìn)行的，也有在市場(chǎng)機(jī)制的自發(fā)作用下進(jìn)行的。但不管如何，以農(nóng)戶為單位的自由、自愿流轉(zhuǎn)與前述的全員土地股份合作制存在差別。其差別在于，在全員土地股份合作制中，集體經(jīng)濟(jì)組織起著主導(dǎo)作用，農(nóng)民的土地權(quán)利(無論是基于集體所有權(quán)折算的份額，還是基于土地承包經(jīng)營權(quán)折算的份額)被價(jià)值化或股權(quán)化，農(nóng)民個(gè)體只能通過組織機(jī)制參與經(jīng)營管理甚至僅僅是授權(quán)經(jīng)營管理。而在農(nóng)戶自主流轉(zhuǎn)模式中，農(nóng)戶與集體經(jīng)濟(jì)組織之間的承包關(guān)系沒有任何改變，農(nóng)戶仍然是權(quán)利人，是農(nóng)戶或農(nóng)民自身起主導(dǎo)作用，通過承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、投資入股等獲取對(duì)價(jià)或投資收益。顯然，在這樣的模式下，農(nóng)戶是分散的，完全通過市場(chǎng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體的發(fā)育，旨在建立以農(nóng)戶(或農(nóng)民)為主體的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。集體經(jīng)濟(jì)的因素主要體現(xiàn)在承包大戶或現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的輻射、帶動(dòng)或服務(wù)作用，進(jìn)而推進(jìn)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化。

從集體經(jīng)濟(jì)的角度，上述兩種模式無疑代表著集體經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)的兩種方式。全員土地股份合作制乃至所有的社區(qū)股份合作制，具有回歸到傳統(tǒng)集體經(jīng)濟(jì)的傾向，只是增加了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)因素，是在明確集體成員股權(quán)的前提下根據(jù)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)組織原理而組建和運(yùn)營的;而在農(nóng)戶自主流轉(zhuǎn)模式下，則更多地體現(xiàn)農(nóng)戶、各種農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)組織自主配置和利用土地資源的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)特征，其集體經(jīng)濟(jì)主要表現(xiàn)為:集體經(jīng)濟(jì)組織收取土地流轉(zhuǎn)或資本化的收益，通過再分配間接實(shí)現(xiàn)集體福利。①韓松教授深入研究了我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革帶來的集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵的變遷，認(rèn)為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的集體經(jīng)濟(jì)強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)資料集體所有、勞動(dòng)者集體勞動(dòng)(與生產(chǎn)資料的直接結(jié)合)、集體按勞分配、集體收益于勞動(dòng)者;在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)行集體所有、承包經(jīng)營雙層經(jīng)營后，集體經(jīng)濟(jì)已經(jīng)不再強(qiáng)調(diào)“集體勞動(dòng)”了，再加上隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革的深入，新型合作經(jīng)濟(jì)、社區(qū)性集體經(jīng)濟(jì)組織等多元模式的出現(xiàn)，需要重新對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)作出界定。他認(rèn)為，集體經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)有兩個(gè)層面:一個(gè)是“追求經(jīng)濟(jì)效益的最大化”，一是“為集體成員謀利益，服務(wù)于集體成員，追求成員利益的最大化”，“只要能夠?qū)崿F(xiàn)集體財(cái)產(chǎn)價(jià)值增值并服務(wù)于成員利益的公平享有，都是集體經(jīng)濟(jì)”。(參見韓松:《論農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵的法律界定》，《暨南學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2011年第5期，第54-64頁)筆者認(rèn)為不管哪種模式，在明晰產(chǎn)權(quán)、尊重產(chǎn)權(quán)人意愿前提下農(nóng)村土地資源的配置和利用總會(huì)演繹出新型農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制，這種體制既不同于傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的體制，也不同于“統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營”體制。這種新經(jīng)濟(jì)體制是建立在產(chǎn)權(quán)清晰界定基礎(chǔ)上的以契約為基本聯(lián)結(jié)的合作經(jīng)濟(jì)體制。實(shí)現(xiàn)這樣的轉(zhuǎn)型需要突破傳統(tǒng)集體經(jīng)濟(jì)的思想束縛，改變土地集體所有的實(shí)現(xiàn)方式，在政策和法律層面確立新集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體制的基本目標(biāo)和基本框架。實(shí)際上，中國共產(chǎn)黨第十七次代表大會(huì)的報(bào)告已經(jīng)明確提出了“積極探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的有效實(shí)現(xiàn)形式”。毫無疑問，在各地新一輪農(nóng)村的改革實(shí)踐進(jìn)行得如火如荼的今天，是探索和確立新型集體經(jīng)濟(jì)體制的最佳時(shí)機(jī)。

在向新集體經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型路徑方面，因地制宜的多樣化道路應(yīng)當(dāng)成為基本原則。筆者認(rèn)為，雖然承包經(jīng)營權(quán)的社會(huì)化流轉(zhuǎn)成為趨勢(shì)，但農(nóng)村范圍內(nèi)部流轉(zhuǎn)、發(fā)展適度規(guī)模仍然應(yīng)當(dāng)成為目前許多農(nóng)村地區(qū)應(yīng)當(dāng)采取的主要形式;雖然社區(qū)統(tǒng)一組織的土地股份合作成為理想的現(xiàn)代集體經(jīng)濟(jì)模式，但是它并不是適合所有農(nóng)村情況的模式，推進(jìn)以農(nóng)戶為主體自愿流轉(zhuǎn)，發(fā)展各種承包經(jīng)營權(quán)為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作組織，使其由小到大漸進(jìn)發(fā)展可能是許多農(nóng)村地區(qū)的現(xiàn)實(shí)選擇。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)前提不僅僅是物權(quán)化，而且是財(cái)產(chǎn)化，建立農(nóng)村社會(huì)保障制度，解除農(nóng)民對(duì)土地的依賴，將農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)純化為一種經(jīng)濟(jì)權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利將是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)社會(huì)化流轉(zhuǎn)的前提，也是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。

五、結(jié) 論

基于上述分析，筆者得出以下基本判斷，暫且作為目前研究的結(jié)論:

新一輪農(nóng)村土地制度改革的核心是流轉(zhuǎn)，但流轉(zhuǎn)必須區(qū)分農(nóng)用地和建設(shè)用地;其中農(nóng)用地的改革仍然應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持土地集體所有、發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)并肯定土地承包經(jīng)營責(zé)任制的前提下，通過土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新目標(biāo)。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營制雖然最初只是一種土地經(jīng)營方式的變革，但是它最終走向產(chǎn)權(quán)變革，使農(nóng)村土地演變?yōu)榧w所有權(quán)和農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)(土地使用權(quán))的雙層產(chǎn)權(quán)體制。這種雙層產(chǎn)權(quán)體制支撐著“統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營”集體經(jīng)濟(jì)。

在現(xiàn)行的統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制中，土地承包經(jīng)營權(quán)愈來愈走向穩(wěn)定，農(nóng)戶對(duì)承包地的排他支配權(quán)及相應(yīng)的法律保護(hù)在法律上得到明確，完成了承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化。物權(quán)化對(duì)于保護(hù)承包人權(quán)益、穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有重要意義，但是，物權(quán)化并不等于土地承包經(jīng)營權(quán)可以流轉(zhuǎn)。即使法律賦予土地承包經(jīng)營權(quán)以完全的流轉(zhuǎn)權(quán)能，其承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)仍然是不順暢的。這是因?yàn)橥恋爻邪?jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)還要使物權(quán)化的承包經(jīng)營權(quán)財(cái)產(chǎn)化。

土地承包經(jīng)營權(quán)的財(cái)產(chǎn)化就是要將土地承包經(jīng)營權(quán)純粹化為一種經(jīng)濟(jì)權(quán)利，這意味著弱化承包經(jīng)營權(quán)的身份性，剝離承包經(jīng)營權(quán)負(fù)載的社會(huì)保障義務(wù)，最終意味著集體經(jīng)濟(jì)組織不再確?！案哂衅涮铩?，農(nóng)民身份也并非當(dāng)然地有地可種。

顯然，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的意義不再是簡單的土地經(jīng)營方式變革，它最終導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型。如果說在現(xiàn)行的承包經(jīng)營體制下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)主要體現(xiàn)在農(nóng)民對(duì)土地的直接利用權(quán)，土地配給和調(diào)整不僅體現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的價(jià)值，而且也是特定村社集體成員成為共同體的聯(lián)結(jié)點(diǎn)，那么在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的情形下，就必須尋找到土地集體所有權(quán)或集體經(jīng)濟(jì)的實(shí)現(xiàn)方式。

自21世紀(jì)開始，從中央到地方在政策上積極推進(jìn)農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，各地農(nóng)村積極探索，出現(xiàn)了各種各樣的流轉(zhuǎn)模式和具有規(guī)模效應(yīng)的經(jīng)濟(jì)組織形式。這些形式大致可以分為兩類:全員土地股份合作經(jīng)濟(jì)組織可作為一種模式，代表著一種新的集體化模式，即建立在農(nóng)戶產(chǎn)權(quán)尊重基礎(chǔ)上的現(xiàn)代合作經(jīng)濟(jì);農(nóng)戶自主流轉(zhuǎn)模式意味著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)將逐漸演變?yōu)檗r(nóng)戶自主(市場(chǎng)化)配置土地資源的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式，其集體經(jīng)濟(jì)的因素除了體現(xiàn)為不同合作經(jīng)濟(jì)組織的規(guī)模效應(yīng)外，更多體現(xiàn)為土地資產(chǎn)收益再分配，用于農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展和集體福利。

顯然，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不應(yīng)當(dāng)是政策引導(dǎo)或推動(dòng)的結(jié)果，而應(yīng)當(dāng)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在需要，是農(nóng)民自愿的選擇，應(yīng)當(dāng)根據(jù)各地情況因地制宜地開展。但是，我們必須清醒地認(rèn)識(shí)到農(nóng)村正在實(shí)踐著的土地流轉(zhuǎn)對(duì)集體經(jīng)濟(jì)的影響，除了促進(jìn)流轉(zhuǎn)提供配套制度和措施外，更要研究未來農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)和模式，進(jìn)行科學(xué)的可行制度設(shè)計(jì)，引導(dǎo)農(nóng)村土地改革朝著既定目標(biāo)前進(jìn)。

可流轉(zhuǎn)土地資源必然孕育市場(chǎng)化、社會(huì)化土地利用方式，適應(yīng)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的自然是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不僅引發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制的變革，而且引發(fā)農(nóng)村的整個(gè)制度變遷。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制由城市推進(jìn)至農(nóng)村之后，必然要經(jīng)歷一個(gè)社會(huì)陣痛時(shí)期，政策和制度設(shè)計(jì)者們應(yīng)當(dāng)對(duì)此有充分的估計(jì)和準(zhǔn)備。一個(gè)重要的應(yīng)對(duì)策略是，審慎、周全和科學(xué)地設(shè)計(jì)制度，并因地制宜地逐漸推進(jìn)和實(shí)施。

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