吳家慶，卿孟軍

由于勞動分工和商品交換的需要，人們創(chuàng)造了在時間和空間上相對穩(wěn)定的市場，并由此發(fā)展成為城市。伴隨工業(yè)化而出現(xiàn)的人口和資本等生產(chǎn)要素從農(nóng)村向城市流動的現(xiàn)象，被稱為城市化。當工業(yè)化和城市化發(fā)展到一定水平后，在一定地域范圍內(nèi)各具特點而又相互聯(lián)系的城市構成網(wǎng)絡體系，形成城市群。一般來說，城市群中的各個城市通過生產(chǎn)上的協(xié)作與聯(lián)系，在共同市場的基礎上形成整體優(yōu)勢，能夠發(fā)揮更加強大的輻射和帶動作用，成為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的引擎。湖南省的長沙、株洲、湘潭沿湘江呈“品”字形分布，彼此相距30至50公里，是中國第一個自覺推進區(qū)域經(jīng)濟一體化的城市群。2007年12月14日，長株潭城市群被批準為全國資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設綜合配套改革試驗區(qū)，標志著長株潭城市群的發(fā)展進入一個嶄新的階段。創(chuàng)新行政管理體制，建設服務型政府，是推進長株潭經(jīng)濟一體化、保障長株潭城市群“兩型社會”建設成功的關鍵。

一、長株潭一體化的提出和長株潭經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃辦公室的建立

中國自秦朝以后的大部分歷史時期，就已經(jīng)成為一個統(tǒng)一的國家。但是，由于封建專制統(tǒng)治者向農(nóng)民無限度地征收賦稅，阻礙了商品經(jīng)濟的發(fā)展，中國并沒有形成一個統(tǒng)一的國內(nèi)市場。19世紀中葉以后，西方列強在中國劃分勢力范圍，中國逐步淪為半封建半殖民地國家，統(tǒng)一的國內(nèi)市場更加難以形成。1949年新中國成立以后，為了加快實現(xiàn)國家工業(yè)化，中國以蘇聯(lián)為樣板，建立了高度集中的計劃經(jīng)濟體制。這種高度集中的經(jīng)濟管理體制在當時特定的歷史環(huán)境下，一方面有利于國家集中有限的財力、物力以保證重點建設的完成，但另一方面，也束縛了地方政府和企業(yè)的積極性，不利于生產(chǎn)力的發(fā)展。1957年9月，國務院全體會議通過《關于改進工業(yè)管理體制的規(guī)定》、《關于改進商業(yè)管理體制的規(guī)定》和《關于改進財政體制和劃分中央和地方財政管理權限的規(guī)定》等3個文件，決定把管理工業(yè)、商業(yè)、財政的部分權力下放給地方和企業(yè)，以便發(fā)揮地方和企業(yè)的積極性。此后，我國經(jīng)濟管理體制經(jīng)歷了“大躍進”時期的權力下放、國民經(jīng)濟調(diào)整時期的權力上收和“文化大革命”時期的權力下放等多次反復，最后形成了“條塊分割”的計劃經(jīng)濟管理體制。在這種體制下，中央政府舉辦大中型國有企業(yè)，各級地方政府興辦地方國營企業(yè)，企業(yè)之間的經(jīng)濟聯(lián)系不是主要依靠市場，而是主要依靠行政手段。由于企業(yè)的產(chǎn)、供、銷等一切活動必須聽命于上級主管部門，企業(yè)的橫向聯(lián)系被切斷，存在大量的弊端。例如，長沙、株洲、湘潭的市屬以上803個企業(yè)，分別隸屬中央14個部、省27個廳、市23個局。由于沒有運輸市場，卡車在把貨物送到目的地之后只能放空返回。株洲市的農(nóng)業(yè)縣多，湘潭市的農(nóng)業(yè)縣少，由于沒有資金拆借市場，在收購農(nóng)產(chǎn)品時，株洲市資金緊張，而湘潭市的資金則處于閑置狀態(tài)。由于長沙、株洲、湘潭都是地級市，位于湘江上游的株洲市布局了大量的冶煉、化工企業(yè)，使位于湘江下游的長沙和湘潭的水質受到嚴重污染而長期得不到治理。

1978年黨的十一屆三中全會開啟了改革開放的偉大歷史進程，市場的力量得到重新釋放，國家和社會的關系經(jīng)歷了又一次重大變革。市場經(jīng)濟的發(fā)展，首先要求地理位置接近的城市打破行政封鎖，使生產(chǎn)要素得到優(yōu)化配置，形成新的生產(chǎn)力。1982年12月，湖南省政協(xié)召開四屆六次會議。有學者提議把長沙、株洲、湘潭在經(jīng)濟上聯(lián)結起來，形成湖南的綜合經(jīng)濟中心，帶動全省的經(jīng)濟發(fā)展。這個建議引起與會代表的強烈反響，得到許多人的贊同。1984年11月10日，中共湖南省委召開常委會議，通過《關于建立長沙、株洲、湘潭三市經(jīng)濟區(qū)的問題》的會議紀要，決定建立長株潭經(jīng)濟區(qū)，并成立長株潭經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃辦公室。長株潭經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃辦公室成立后，經(jīng)過周密的調(diào)查，確定了需要長沙、株洲和湘潭3個城市合作解決的金融、交通、環(huán)保等問題。在長株潭經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃辦公室的推動下，長沙、株洲、湘潭在三市資金拆借市場、票據(jù)同城交換、重大項目銀團貸款、貨車空駛、開通三地公交車、統(tǒng)一電話區(qū)號、電廠擴容、城市規(guī)劃、環(huán)境治理、企業(yè)重組等十大工程上，取得了一定的進展。長沙、株洲和湘潭三市的人民銀行行長達成資金拆借市場協(xié)議，并在三市交界的易家灣鎮(zhèn)設立長株潭票據(jù)交換站，實現(xiàn)票據(jù)當日交換，還與衡陽、邵陽等市的農(nóng)業(yè)銀行共同打破行政區(qū)的界限，融通資金5億元；貨車空駛問題得到解決；城市統(tǒng)一規(guī)劃和企業(yè)跨市重組也取得進展，以湘潭電機廠為龍頭組建的南方電工集團涉及8個?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）的 28 家企業(yè)。［1］（22）

但是，長株潭經(jīng)濟一體化的進程并非一帆風順。在計劃經(jīng)濟時期，國家強調(diào)全國各地都要在經(jīng)濟上能夠自力更生，自給自足，形成了“大而全”、“小而全”的工業(yè)布局，產(chǎn)業(yè)同構現(xiàn)象比較嚴重。例如，國家在湘潭建立了一座中型鋼鐵廠，長沙和株洲又各自建立了一座小型鋼鐵廠。這種現(xiàn)象在收音機、電視機、電風扇等電器行業(yè)中也一再出現(xiàn)。這種重復建設阻礙了地區(qū)間的分工和交換，使各地資源稟賦的比較優(yōu)勢得不到充分發(fā)揮，造成資源的巨大浪費。改革開放伊始，國家沿著中央和地方、政府和企業(yè)兩個方向實行放權讓利，發(fā)展經(jīng)濟成為考核地方政府業(yè)績的最重要的指標之一。地方政府為了增加財政收入，減輕轄區(qū)的就業(yè)壓力，對本地資源、市場和貿(mào)易實施保護措施，爭上一些“短、平、快”的項目，使一些缺乏市場競爭力的地方企業(yè)得以生存下來，而對于經(jīng)濟一體化的發(fā)展有著重要作用的交通、通訊和環(huán)保等重大基礎設施，就無暇顧及了。由于長沙、株洲和湘潭是湖南經(jīng)濟最發(fā)達的地區(qū)，省政府出于政治上的考慮，也不可能把有限的資源投在長株潭地區(qū)。因此，計劃經(jīng)濟體制下形成的行政壁壘一時難以打破。長株潭經(jīng)濟區(qū)的建立和探索工作只進行兩年多的時間就停頓下來。再次把長株潭經(jīng)濟一體化的問題提上議事日程，則是十年以后的事情。

二、長株潭一體化的重提和長株潭一體化協(xié)調(diào)領導小組辦公室的成立

1992年黨的十四大確定了建立社會主義市場經(jīng)濟體制的改革目標。社會主義市場經(jīng)濟體制，就是發(fā)揮市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎性的作用，使經(jīng)濟活動遵循價值規(guī)律的要求，運用市場對各種經(jīng)濟信號反應比較靈敏的優(yōu)點，通過價格杠桿和競爭機制的功能，把資源配置到效益較好的環(huán)節(jié)中去，促進生產(chǎn)和需求的及時協(xié)調(diào)。為此，國家將大力發(fā)展全國的統(tǒng)一市場，各地區(qū)之間的貿(mào)易壁壘將逐漸被打破。黨的十四大還作出開發(fā)開放浦東，把上海建成國際經(jīng)濟、金融、貿(mào)易中心之一，以便帶動長江三角洲和整個長江流域地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展的重大戰(zhàn)略部署。湖南地處中部，經(jīng)濟發(fā)展明顯滯后，面臨東西夾擊的逼人態(tài)勢。改革開放以前，廣東經(jīng)濟和社會發(fā)展水平與湖南大致相同。改革開放以后，廣東在國家優(yōu)惠政策的支持下，引進了大量的外資，經(jīng)濟增長的速度大大高于湖南。廣東和湖南之間出現(xiàn)了一個巨大的經(jīng)濟技術梯度差，湖南的人才、資金、原料源源不斷地流向廣東。從1978年到1995年，全國經(jīng)濟平均每年增長9.9%，湖南平均每年只增長8.7%，在30個?。ㄊ?、自治區(qū)）中居第26位，在中部9?。ㄊ校┲芯拥?位。湖南在改革開放中的落后，引起了湖南省委、省政府的高度重視。1995年10月，中共湖南省第七次代表大會通過了以長沙為重點的“一點一線”區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展政策：“京廣鐵路和京珠高速公路沿線地區(qū)南靠廣東、港澳，北臨長江黃金水道，具有快速發(fā)展的條件，應作為我省優(yōu)先發(fā)展的區(qū)域地帶，加快建成由眾多小城鎮(zhèn)和若干中心城市組成的實力雄厚的城市群，建成一條高新技術產(chǎn)業(yè)走廊、商貿(mào)走廊和外向型經(jīng)濟，率先縮小同沿海發(fā)達地區(qū)的差距?！保?］

長株潭地區(qū)是湖南工業(yè)布局相對集中的地方，具有一定經(jīng)濟技術基礎，而且各市之間的產(chǎn)業(yè)結構雷同現(xiàn)象并不嚴重，具有優(yōu)勢互補的條件。長沙以電子信息、機械、食品為主，株洲以交通運輸設備制造、有色冶金、化學原料及化學制品、非金屬礦物制品業(yè)為主，湘潭則以黑色冶金、機電及機械制造、化纖紡織、化學原料及精細化工為主。但是，長沙、株洲、湘潭的工業(yè)產(chǎn)品在全國的市場占有率偏小，只有煙草加工、有色冶金、運輸設備、化工制品、電氣機械、印刷出版等行業(yè)在全國同行業(yè)市場占有率超過1%。從總體上說，長沙、株洲、湘潭的工業(yè)產(chǎn)品的規(guī)模效應不夠突出。［3］在國家作出開發(fā)浦東，加快沿邊開放步伐的形勢下，如果長沙、株洲、湘潭繼續(xù)各自為戰(zhàn)，勢必影響產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整的速度，失去重要的戰(zhàn)略發(fā)展機遇。在1995年10月中共湖南省第七次大表大會期間，長沙、株洲、湘潭市委領導人認為，湖南經(jīng)濟發(fā)展的關鍵在于實現(xiàn)長株潭經(jīng)濟一體化，充分發(fā)揮長株潭城市群體的帶動作用和幅射作用。1996年11月，長沙、株洲、湘潭市委、市政府與湖南省社會科學院共同舉辦“長株潭經(jīng)濟區(qū)發(fā)展研討會”，重新探討長株潭經(jīng)濟一體化的問題。這次會議受到湖南省委的高度重視。1997年3月30日，湖南省委、省政府召開長株潭座談會，決定優(yōu)先發(fā)展長株潭城市群，把長株潭建設成為湖南經(jīng)濟發(fā)展的核心增長極，并決定在保持長沙、株洲、湘潭三座城市的獨立行政主體地位的前提下，成立一個由省政府牽頭、超脫于三市之上、極具權威的指導性領導機構，運用經(jīng)濟和行政手段來協(xié)調(diào)三市的行動，以消除行政區(qū)劃帶來的壁壘，達到經(jīng)濟一體化的目標。

1998年，湖南省成立以省委副書記儲波為組長的長株潭經(jīng)濟一體化協(xié)調(diào)領導小組，并按照“總體規(guī)劃啟動，基礎設施先行”的指導思想，由省政府發(fā)展計劃委員會編制推進長株潭經(jīng)濟一體化的交通、電力、金融、信息和環(huán)保等五項網(wǎng)絡規(guī)劃。2002年6月25日，湖南省政府頒布了《長株潭產(chǎn)業(yè)一體化規(guī)劃》，基本思路是：超越三市按行政區(qū)劃獨自規(guī)劃、發(fā)展產(chǎn)業(yè)的舊格局，按照優(yōu)勢融合、集中發(fā)展、技術創(chuàng)新與制度創(chuàng)新相結合、政府推動與市場導向相結合的原則，三市統(tǒng)一規(guī)劃產(chǎn)業(yè)布局，統(tǒng)一產(chǎn)業(yè)政策，統(tǒng)一整合資源，突出特色，深化分工，優(yōu)化結構，培育壯大交通運輸設備制造和服務、教育和文化、食品和醫(yī)藥、電子設備等四大產(chǎn)業(yè)群體，形成三市合理分工，優(yōu)勢互補的區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展新格局。長沙作為長株潭最具潛力的產(chǎn)業(yè)增長中心，以高新技術產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)為重點，發(fā)展壯大以電子信息為主的高新技術產(chǎn)業(yè)，發(fā)展金融、科技、教育、文化、信息、旅游業(yè)，構筑現(xiàn)代科教中心、商貿(mào)中心、文化中心及信息中心；株洲重點改造提升交通設備制造、有色冶金業(yè)、化工原料業(yè)、建材業(yè)，培育發(fā)展新材料、醫(yī)藥保健制品、先進制造技術和環(huán)保節(jié)能降耗等高新技術產(chǎn)業(yè)；湘潭加速黑色冶金、精細化工、機械、建材、紡織及原料等傳統(tǒng)工業(yè)的優(yōu)化升級，培育光機電一體化等高新技術產(chǎn)業(yè)和教育、文化、旅游等第三產(chǎn)業(yè)，建成新型加工工業(yè)中心和新興科教基地。2005年8月，湖南省政府批準并發(fā)布了《長株潭城市群區(qū)域規(guī)劃》，對長株潭地區(qū)的生態(tài)環(huán)境建設、產(chǎn)業(yè)布局、基礎設施建設作出總體規(guī)劃。

三、長株潭“兩型社會”改革試驗區(qū)的建立和湖南省長株潭“兩型社會”建設改革試驗區(qū)領導協(xié)調(diào)委員會的成立

人類社會在進入工業(yè)化時代以后創(chuàng)造了巨大的生產(chǎn)力，開發(fā)利用自然資源的能力不斷提高。但是，人們對資源的消耗和自然環(huán)境的破壞程度也達到空前規(guī)模，使人類面臨人口增長、資源短缺、環(huán)境惡化等一系列日益嚴重的問題。中國是一個人口眾多的發(fā)展中國家，人均資源占有量大大低于世界平均水平。20世紀50年代初，中國照搬蘇聯(lián)模式，走上了高消耗、高污染的粗放式工業(yè)化發(fā)展道路。改革開放以后，中國主要依靠在鋼鐵、房地產(chǎn)、汽車、建材、電解鋁等高耗能行業(yè)的投資推動經(jīng)濟的增長，加快了工業(yè)化的進程。這些重化工行業(yè)從資源開發(fā)、原材料加工、產(chǎn)品制造等環(huán)節(jié)都會對環(huán)境造成巨大影響和破壞。由于技術水平低、市場機制作用發(fā)揮不充分、管理落后等種種原因，中國在計劃經(jīng)濟時期形成的粗放式增長方式?jīng)]有得到根本改變，資源和環(huán)境問題日益凸顯。西方發(fā)達國家推進工業(yè)化和城市化的時候，也出現(xiàn)過一系列的環(huán)境污染問題。但是，那時世界自然資源還極為豐富，總體環(huán)境狀況較好，西方國家借助殖民經(jīng)濟，度過了經(jīng)濟發(fā)展對環(huán)境壓力的困難時期。中國的工業(yè)化已經(jīng)沒有發(fā)達國家所具有的歷史條件。如果繼續(xù)沿著粗放式經(jīng)濟發(fā)展模式，以大量的資源消耗達到工業(yè)化和現(xiàn)代化的目標，中國的經(jīng)濟增長將難以為繼。節(jié)約資源和保護環(huán)境，成為關系人民群眾切身利益和民族生存發(fā)展的重大問題。2005年3月12日，胡錦濤總書記在中央人口資源環(huán)境工作座談會上提出，要努力建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會。2005年10月11日，中共十六屆五中全會把建設資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會確定為我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中長期規(guī)劃的戰(zhàn)略任務。

長株潭地區(qū)位于中國的中部，對外開放程度不高，人口、就業(yè)和生態(tài)環(huán)境壓力大。在計劃經(jīng)濟時期，國家在株洲和湘潭布局了大量的冶金、化工、機電等高能耗、高污染行業(yè)的企業(yè)。因此，長株潭地區(qū)在實現(xiàn)經(jīng)濟增長方式從粗放型向集約型轉變的過程中，面臨著許多體制性障礙，需要得到中央政府有力的政策支持。2006年4月15日，中共中央、國務院公布《關于促進中部地區(qū)崛起的若干意見》，制定了中部崛起戰(zhàn)略，要求中部六省以中心城市和交通干線為依托，立足于自身的自然資源、地理區(qū)位和加工制造業(yè)等優(yōu)勢，形成支撐經(jīng)濟發(fā)展和人口集聚的城市群，以帶動周邊地區(qū)發(fā)展。在中央政策的鼓勵下，中部六省相繼提出城市群發(fā)展戰(zhàn)略，如湖北的武漢城市圈、河南的中原城市群、安徽的皖江城市帶。湖北、四川等省還紛紛申報建立國家綜合改革試驗區(qū)，準備借助國家層面的力量，先改先試，以突破阻礙經(jīng)濟發(fā)展的體制障礙。湖南省政府也正式向國家申報建立長株潭城市群國家綜合改革試驗區(qū)。由于長沙、株洲、湘潭在中部地區(qū)的城市中并沒有獨特的優(yōu)勢，以長株潭三個城市中的任何一個單獨申報綜合改革試驗區(qū)，獲得國家批準的可能性很小。因此，長沙、株洲、湘潭加快了經(jīng)濟一體化的步伐。2006年6月27日，第一屆長株潭黨政領導聯(lián)席會議召開，長沙、株洲、湘潭共同簽署了《長株潭區(qū)域合作框架協(xié)議》，審議通過了《長株潭三市黨政領導聯(lián)席會議議事規(guī)則》，并簽署了《長株潭工業(yè)合作協(xié)議》、《長株潭科技合作協(xié)議》、《長株潭環(huán)保合作協(xié)議》等子協(xié)議。2007年12月24日，經(jīng)國務院同意，國家發(fā)展改革委員會批準武漢城市圈和長株潭城市群為全國資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設綜合配套改革試驗區(qū)。

國家在武漢城市圈和長株潭城市群設立資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設綜合配套改革試驗區(qū)，目的是要求武漢城市圈和長株潭城市群從各自實際出發(fā)，根據(jù)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設的要求，在重點領域和關鍵環(huán)節(jié)率先突破，形成有利于能源資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護的體制機制，加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，推進經(jīng)濟又好又快發(fā)展，促進經(jīng)濟社會發(fā)展與人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)，切實走出一條有別于傳統(tǒng)模式的工業(yè)化、城市化發(fā)展新路，為推動全國體制改革、實現(xiàn)科學發(fā)展與社會和諧發(fā)揮示范和帶動作用。2008年12月22日，國務院批準《長株潭城市群資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設綜合配套總體方案》。長株潭城市群改革試驗區(qū)將按照“省統(tǒng)籌、市為主、市場化”的推進機制原則，在資源節(jié)約、環(huán)境保護、產(chǎn)業(yè)優(yōu)化、科技創(chuàng)新、土地管理、投資融資、對外開放、財政稅收、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、行政管理等10個領域探索體制和機制的創(chuàng)新，走出新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃與發(fā)展、新型工業(yè)化、資源節(jié)約與環(huán)境友好、綜合基礎設施建設、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、體制機制創(chuàng)新等6條新道路，把試驗區(qū)建設成為全國“兩型社會”的示范區(qū)。省統(tǒng)籌，就是湖南省政府成立長株潭城市群綜合配套改革試驗區(qū)領導協(xié)調(diào)委員會，由省長擔任領導協(xié)調(diào)委員會主任，全面負責改革試驗工作的規(guī)劃工作。市為主，就是長株潭三市作為改革試驗主體，相應制定具體的實施方案，負責組織實施各項規(guī)劃。市場化，就是組建湖南投資發(fā)展集團、華融湘江銀行等市場化機構，為長株潭經(jīng)濟社會發(fā)展組織融資。2009年1月4日，湖南省長株潭“兩型社會”建設改革試驗區(qū)領導協(xié)調(diào)委員會辦公室成立。9月21日，湖南發(fā)展投資集團成立，注冊資本100億，作為長株潭“兩型社會”建設的主要投資和融資機構。

四、公眾參與和長株潭城市群行政管理體制的變革

國家在武漢城市圈和長株潭城市群設立“兩型社會”建設綜合配套改革試驗區(qū)，是貫徹落實科學發(fā)展觀、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、構建中部崛起重要支點的重大戰(zhàn)略布局?！皟尚蜕鐣本C合配套改革試驗區(qū)的一個最大的特點，就是國家沒有給試驗區(qū)任何資金支持和政策傾斜；試驗區(qū)最大優(yōu)勢就是按照建設“兩型社會”的建設要求，堅持改革，先行先試，具有政策和制度創(chuàng)新的自由權。資源節(jié)約型社會，就是人們在開發(fā)利用自然資源時要提高使用效率，防止浪費，實現(xiàn)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展的社會；環(huán)境友好型社會，就是人們在生產(chǎn)和生活中減少廢物排放，保護環(huán)境，實現(xiàn)人與自然和諧的社會。破解當前我國經(jīng)濟社會發(fā)展與資源環(huán)境的矛盾日益尖銳等諸多深層次的體制機制障礙，實現(xiàn)“兩型社會”的建設目標，關鍵在于轉變政府施政理念，收縮行政管理范圍，變經(jīng)濟建設型政府為公共服務型政府，提高政府的治理能力。中國在歷史上缺乏民主傳統(tǒng)，數(shù)千年來，由于封建專制統(tǒng)治者橫征暴斂、大興土木，使原本森林覆蓋的廣袤地區(qū)成為童山禿嶺，生態(tài)環(huán)境受到嚴重的破壞。新中國成立以后，國家不遺余力地推進工業(yè)化。在計劃經(jīng)濟體制下，粗放式經(jīng)濟方式盛行，浪費了大量的資源，使已經(jīng)脆弱的生態(tài)環(huán)境再次遭受巨大的破壞。改革開放以來，國家開始收縮行政權力，使市場在資源配置中發(fā)揮更重要的作用。但是，由于社會自治組織發(fā)育不夠成熟，公民政治參與的能力受到限制，行政權力與市場力量交織在一起，使得很多重要資源或者資源性產(chǎn)品價格遠遠低于市場價格，既不反映要素稀缺程度，也不反映市場供求關系，導致了不少企業(yè)、個人對資源、能源的濫用，而沒有積極性去采用節(jié)能技術以提高資源的利用效率，從而造成資源的過度消費和利用的低效率。例如，土地征地補償價格過低，刺激了城市的盲目擴張，同時侵害了農(nóng)民權益。建設“兩型社會”，根本的途徑是加強民主建設。只有民主得到發(fā)展，人民群眾自身的財富得到有力的保障，資源節(jié)約、環(huán)境保護的機制才能得以形成。

公共治理多元化是現(xiàn)代行政管理發(fā)展的基本趨勢。改革開放以前，中國形成了高度集中的政治經(jīng)濟管理體制。在這種體制下，城鎮(zhèn)實行單位管理體制，農(nóng)村實行人民公社制度，政府干預經(jīng)濟、政治、文化等所有領域，社會團體失去發(fā)展的空間。實踐證明，這種高度集中的政治經(jīng)濟管理體制容易造成機構臃腫和決策上的官僚主義，不利于發(fā)揮人民群眾的勞動積極性。改革開放以后，由于農(nóng)村實行包產(chǎn)到戶，人民公社制度失去經(jīng)濟基礎而被廢除。農(nóng)民自發(fā)地創(chuàng)造村民委員會，作為農(nóng)村基層自治組織，提供水利、教育、社會治安等公共服務，創(chuàng)造了比政府更高的效率。城市也發(fā)生了同樣的變化。隨著城市經(jīng)濟體制改革的深入發(fā)展，經(jīng)濟成分、分配方式、就業(yè)方式和生活方式出現(xiàn)多樣化，城市單位體制出現(xiàn)了逐漸解體的趨勢，城鎮(zhèn)社區(qū)居民自治制度和各種社會團體蓬勃發(fā)展起來。社會團體是由有共同旨趣和特質的成員自愿結成的一種自律組織，以社會群體的利益為導向，發(fā)掘、整合分散的社會資源，主動參與社會事務，為緩解社會矛盾提供了更多的渠道和組織依托。2004年黨的十六屆四中全會提出了建立黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局，為我國構建社會主義和諧社會指明了正確的方向。長株潭“兩型社會”試驗區(qū)被賦予特殊的改革創(chuàng)新的使命，建立新型的政府與社會的關系，實現(xiàn)長株潭城市群的治理從傳統(tǒng)行政管理向現(xiàn)代公共治理轉變，建設服務型政府，是長株潭行政管理體制創(chuàng)新的著力點。2001年6月，學者張萍發(fā)起成立長株潭經(jīng)濟研究會，創(chuàng)辦“長株潭經(jīng)濟論壇”。長株潭經(jīng)濟論壇借鑒“博鰲論壇”的模式，搭建政府、專家、工商界的對話平臺，為社會團體參與長株潭公共管理創(chuàng)造了一個富有成效的方式。

總之，長株潭行政管理體制創(chuàng)新是適應區(qū)域經(jīng)濟一體化的政府治道變革。長沙、株洲、湘潭都是單獨設置的地級市行政區(qū)，經(jīng)濟一體化所帶來的巨大效益促使長沙、株洲、湘潭走上了合作的道路。長株潭一體化而形成的經(jīng)濟區(qū)并不是一級行政區(qū)。行政區(qū)劃是歷史的產(chǎn)物，具有相當?shù)姆€(wěn)定性。經(jīng)濟區(qū)是以中心城市為核心，是根據(jù)城市的經(jīng)濟實力所輻射的區(qū)域范圍來劃分的。它是既有一定的穩(wěn)定性，又根據(jù)城市經(jīng)濟實力的發(fā)展而變化的開放系統(tǒng)。國家在長株潭地區(qū)設置“兩型社會”綜合配套改革試驗區(qū)，蘊含著中央政府推動地方政府適應市場經(jīng)濟發(fā)展而轉變職能的意圖。長株潭城市群行政管理體制改革的目標，是按照構建公共服務型政府的要求，在組織形式上打破傳統(tǒng)的單一政府行政管理模式，使治理的主體既包括政府組織，也包括有非贏利的社會團體和贏利的經(jīng)濟組織，形成長株潭區(qū)域政府與公民社會、經(jīng)濟組織共同治理的公共管理新格局。

［1］張 萍.張萍選集［M］.北京：光明日報出版社，2005.

［2］王茂林.高舉有中國特色社會主義偉大旗幟，滿懷信心邁向 21世紀［N］.湖南日報，1995-10-08.

［3］唐宇文，蔡建河.長株潭產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展研究［N］.經(jīng)濟地理，2002，（4）：474-477.