楊淵浩

切實保障和改善民生，促進并完善我國基本公共服務體系建設，實現(xiàn)基本公共服務均等化，是科學發(fā)展觀的內在要求。黨的十七屆五中全會公報明確指出：“著力保障和改善民生，必須逐步完善符合國情、比較完整、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務體系，提高政府保障能力，推進基本公共服務均等化?！碑斍埃覈竟卜沾嬖诘貐^(qū)分配不均、供給對象享受不均、城鄉(xiāng)差異明顯等不均等現(xiàn)象，在這種情況下，如何推進我國基本公共服務體系建設值得深入研究。

一、基本公共服務建設必須重視制度與人的互動

基本公共服務體系本質上是制度體系，如何正確把握基本公共服務體系及其相關制度安排中的制度與人的互動關系，探索在其建設過程中形成良好的制度與人的互動關系的措施，對于加快基本公共服務體系建設、推進基本公共服務均等化具有重要意義。

在政治學研究中，制度與人的互動關系主要體現(xiàn)為以下三方面：

第一，制度塑造人的觀念并拓寬其有限理性，而人們在觀念上對制度的認同是制度生成與有效運行的前提。就正式制度而言，制度為人的政治行為提供了有限的信息和選擇框架，塑造了參與者的觀念和偏好，而人的偏好是內生于制度之中的，它會隨著制度的變遷產生相應的變化；就非正式制度而言，正如社會學制度主義所認為的那樣，“一旦我們承認非正式制度是制度不可或缺的組成部分，就不可避免地將意識形態(tài)和文化觀念這些被新古典理論看做外生的變量帶入了制度研究的視野。這是因為非正式制度根植于特定社會的文化觀念之中，深刻地影響到了行為人的意識形態(tài)?！保?］另一方面，制度的安排也需要制度框架下的規(guī)則、規(guī)范、慣例、習俗、文化、符號等因素在社會上得到認同，制度規(guī)定的人們之間、人與制度之間相互行為的規(guī)則必須在社會中得到全體公民的普遍認同進而形成共同認知，這是制度正式生成的前提。如果制度不能更好地滿足人的既定偏好和利益需求，制度也就無法在全社會形成共同認知，難以獲得公民觀念上的認可，制度安排的效率就難以保證。

第二，制度影響并約束人的行為，而公民的行為邏輯是影響制度結構的重要因素。制度的重要作用就是規(guī)范人的行為，保證其在合理的范圍內運行，但是制度的安排必須以人的期望為重要參考標準，建立能夠滿足人的偏好的制度，這樣才能保證制度的穩(wěn)定性。一方面，制度始終制約著人的行為在一定的范圍內進行，正如歷史制度主義者認為的那樣，“個人并不是為所欲為的，個人必須在既定的制定框架中行動，其行為必須遵循制度的預期和要求。制度以各種各樣的程序、規(guī)則、義務、職責等形式，通過強制性地要求個人服從或通過教化和內化的社會化方式促使個人在制度底下行動?！保?］另一方面，不同的行為邏輯假設產生了公民對制度的目標與作用期望的差異進而影響制度安排的結構。正如社會學制度主義所認為的，個人行為追求的不僅僅是利益最大化，更是追求文化上的價值實現(xiàn)，若個人在社會中得不到相應的社會認同感，就可能通過合法程序引發(fā)制度的演化性變遷。所以，制度安排必須考慮公民的行為邏輯。

第三，制度緩和社會群體間的矛盾、促進社會的和諧與發(fā)展，而個人偏好的實現(xiàn)與否是制度變遷的重要因素。制度不僅僅影響、制約著人的政治行為，還在此過程中調解社會群體間的沖突，穩(wěn)定社會秩序。人具有社會性，人們會因各自的利益而結成不同的團體，而利益沖突導致了群體間的沖突，這時就需要制度來緩和社會群體間的矛盾。制度“不僅通過塑造行為者的策略，而且通過塑造他們的目標，通過調解他們的合作與沖突，制度建構政治情景并影響政治結果?！保?］（）但是，如果制度安排不盡合理，群體間的沖突超出了制度可控的范圍，個人偏好難以實現(xiàn)，那么一定數量的個人會集合起來通過群體的力量導致制度的變遷并影響制度變遷的方向。從某種程度上說，制度是社會矛盾的緩沖器，合理地調節(jié)著社會的利益分布，緩和著社會的沖突，但它必須能夠更好地實現(xiàn)個人及群體的利益和價值，否則個人及群體的行為會引發(fā)制度的變遷。

基本公共服務體系屬于制度范疇，它影響著公民的政治和社會觀念，約束著公民的行為，并通過緩和社會沖突維系著社會的和諧與發(fā)展，但是基本公共服務體系建立的最終目的是為了人，是為人的需求和發(fā)展服務的，其運行的狀況和效果又取決于人的觀念、偏好和行為邏輯，最終取決于人的需求是否得到滿足以及在多大程度上得到了滿足。雖然黨和政府不斷加大對基本公共服務體系的建設力度，但是我國基本公共服務非均等化的現(xiàn)象依然存在，其重要原因之一在于基本公共服務體系的建設過程中對制度與人的互動關系重視不夠。因此，基本公共服務體系建設必須重視制度與人的互動。

二、以促進人的全面發(fā)展為宗旨加強公共服務體系建設

基本公共服務體系是政府為公民提供能保障其生存與發(fā)展的基本公共物品以及在此過程中賴以實現(xiàn)基本公共服務均等化的相關制度安排，其直接目的就是盡可能使全體社會成員從一開始都能處于同一起跑線上，其總體目標就是最終實現(xiàn)惠及全體人民的基本公共服務均等化。作為一項制度安排，基本公共服務體系塑造了公民的觀念，影響了公民的行為，在不斷完善的過程中也逐漸得到了公民的認同，公民在其影響下也不斷地實現(xiàn)自身的全面發(fā)展。

1.基本公共服務體系應當以人的實際需求為出發(fā)點

人的需求是基本公共服務體系建設的目標取向，這也是評判體系建設合理性的尺度。就人的需求來說，主要有兩方面的要求：一是只有把基本公共服務列為調整財政支出結構的重要因素，提高財政轉移支付能力，滿足公民的基本需求，人的全面發(fā)展才能得以推進。二是只有制定及時、準確、合理的標準，才能提高政府的基本公共服務供給能力，促進人的全面發(fā)展。

首先，通過增加財政投入擴大基本公共服務的覆蓋面以滿足人的現(xiàn)實需求。加大對基本公共服務的財政投入力度，切實保障公民對基本公共服務的需求，是基本公共服務體系建設最為基礎的一環(huán)?；竟卜盏墓┙o、相關制度的建設離不開財政的支持，它需要政府調整財政支出結構，進一步加大財政對基本公共服務的投入，尤其要注意基層政府的基本公共服務的提供能力，要為地方政府提供起碼的建設基本公共服務體系的財力支持，增強政府對基本公共服務的供給能力，保障公民對基本公共服務需求的實現(xiàn)。當然，這里不僅僅是要加大支出的規(guī)模，還要更好地結合公民的實際需求，加強財政支出的合理性，在公民需求的方面應重點投入，加大這方面的財政力度，擴大基本公共服務體系的覆蓋面，為人的全面發(fā)展提供可靠保障。在加大財政對基本公共服務的投入的同時，政府財政的轉移支付能力也應有針對性地加強。這里所指的轉移支付，主要有三個方面，一是對特定基本公共服務的轉移支付；二是對特殊群體的轉移支付；三是區(qū)域間的轉移支付。這三個方面的轉移既是針對基本公共服務供給覆蓋范圍而言，同時也是對基本公共服務體系公平度的強調。

其次，通過制定合理標準增強基本公共服務體系的可實施性以關照公民的實際需求。從人的實際需要出發(fā)，與時俱進地制定合理的基本公共服務標準，是政府建設基本公共服務體系過程中的基本問題。在制定標準的過程中，政府應時刻關注社會的發(fā)展以及人們的實際需求，及時調整基本公共服務的范圍與標準，明確政府在基本公共服務領域應負的責任和應承擔的具體事項，靈活制定惠及全體人民的標準，保證標準的時效性。另一方面，政府應在全國統(tǒng)一的基本公共服務標準下，根據各個區(qū)域間的差異狀況靈活制定出適合各地區(qū)的標準，保證基本公共服務均等化惠及全體人民，實現(xiàn)全體人民的全面發(fā)展。在這里必須指出，標準的制定既要切合實際，又必須符合公共財政的供給能力，不切合實際的標準只會導致政府行政與公民的實際需求產生錯位，造成資源的浪費，而所制定的標準一旦超出公共財政所能接受的范圍，也會因不能實踐而失去意義。

2.基本公共服務體系應當以個人的發(fā)展為落腳點

首先，政府應把“人”納入到行政過程之中，增強對“人”的投資。基本公共服務體系的宗旨在于為人們提供基本生活的必需品，同時在滿足公民基本需求的基礎上為人的全面發(fā)展提供平等的機會。政府始終是圍繞著人的需求活動，個人也成為政府行政的主要落腳點?！罢腔竟卜盏奶峁┱撸欠腔竟卜盏某珜д吆蛥⑴c者，同時是整個社會公共服務的規(guī)劃者和管理者”［4］，因此，政府不僅僅要強化基本公共服務的行政理念，貫徹合理滿足公民基本公共服務需求的行政目標，更要明確基本公共服務體系的建設要始終以人為中心，圍繞著人來展開。這就需要政府在財政支出方面加大對公民自身的關注力度，增強對“人”的投資。由于教育與醫(yī)療對人的發(fā)展起至關重要作用，政府在基本公共服務體系建設中必須加大對教育與醫(yī)療的投入。做好教育與醫(yī)療兩方面的工作，是基本公共服務體系的起點，也是保障公民基本權利的起點。

其次，要建設多元基本公共服務互助機制，保障公民的自身發(fā)展。任何影響制度生成、運行和演化的因素都不是單一的，在進行制度設計時要充分考慮制度內部和與之關聯(lián)的外部性因素，以增強制度運行的有效性。政府是基本公共服務的戰(zhàn)略指揮者、管理者，并不是完全的提供者?！罢诨竟卜盏墓┙o過程中應居主導地位，在‘市場失靈’或者‘第三方/志愿者失靈’的情況下?lián)撈鸨Ｕ瞎卜展┙o的最終責任?！保?］在“政府失敗”的領域，要充分發(fā)揮市場、社會組織的力量，讓它們承擔起提供基本公共物品的責任。而且，發(fā)揮好市場和社會組織的力量也有利于提高基本公共服務的效率，保障基本公共服務的有效供給，適當減輕政府的財政負擔，提高公共財政的使用效率，因為市場能夠帶來競爭，而“大多數民間組織具有非盈利性的基本特征，其主要業(yè)務范圍與基本公共服務項目具有許多相同或者相似之處?！保?］為此，要調整政府、市場與社會之間的關系，形成基本公共服務互助機制，保障公民自身全面發(fā)展。

三、增強公民在基本公共服務體系建設中的主體性作用

個人的觀念、行為在受制度約束與塑造的同時，也會對制度安排產生影響?！霸谛轮贫戎髁x看來，行為受制度限定的理念，并不意味著個人行為完全失去能動性。事實上，即使個人行為是受到制度規(guī)定的，但個人行為依舊有靈活運作的空間”［2］。公民在基本公共服務體系建設過程中不是被動的接受者，還具有參與建設的主體性作用。

1.公民通過表達意愿參與建設基本公共服務體系建設

在理性選擇主義看來，個人影響制度的重要因素或者說動力之一就是偏好表達或利益訴求。在公民參與基本公共服務體系建設的過程中，必須通過既有制度表達意愿并提高制度的人性化水平，增強公民參與的科學性、合理性，為其提供明確的制度建設目標。

首先，利用既有制度實現(xiàn)公民意愿表達。制度的變遷方式有激進變遷和漸進變遷之分。激進變遷帶來的后果必然是破壞性的，“當承繼下來的秩序被突然打碎，人們會失去方向；協(xié)調他們的行動變得困難起來”。漸進變遷主張制度變遷在一個緩慢的過程中發(fā)生，既強調制度變遷的方向問題，還關注對舊有制度的利用。公民表達意愿要充分利用政府提供的可靠的意愿表達的渠道或者既有的制度，增強公民意愿表達的合理性，突出公民在制度建設過程中的主體地位。

其次，完善相關法律法規(guī)，保障公民意愿表達。公民真實意愿的表達需要法律作為后盾。隨著我國公民及社會的法治化程度普遍提高，基本公共服務法律法規(guī)體系逐漸健全，公民在表達意愿、參與制度建設時應依法辦事，通過法律保障公民自身對制度建設參與的合法性地位。為此，立法機關在制定相關法律法規(guī)的過程中，要給予公民必要的權利，幫助其能有效地表達意愿并積極參與到制度建設的過程中來，同時要注意社會歷史文化等因素，增強法律法規(guī)的可操作性，如果法律規(guī)定缺乏實際的可操作性，公民意愿表達受到法律上的阻礙，那么制度建設很難能收集到來自社會的聲音，這必然會導致制度建設缺少了公民這一必要的主體，導致制度建設難以人性化。

2.公民通過對政府及其官員的評估與問責參與基本公共服務體系建設

公民對制度建設最為重要的作用就在于對建設管理者的監(jiān)督，公民可以通過對實際管理者的評估與問責主動地參與到制度建設的過程，實現(xiàn)自身的主體價值。

首先，要發(fā)揮公民在評估中的主體作用。對于基本公共服務評估來說，特別需要引入公民的因素，也就是說“要引入多元化的評估機制，堅持透明性、公開性的原則，以公民為中心，以滿意為尺度，積極引入外部評估機制，建立多元化的績效評估體系?！保?］對政府及其官員的評估，評估標準十分重要，但更重要的是評估主體的改變，突出公民在評估過程中的主體地位。在制度建設過程中，公民對政府及其官員進行評估并充分表達意愿，不僅可以有效提高政府的行政效率，督促政府及官員能更有效地貫徹基本公共服務的行政理念，同時還能在評估的過程中為公民爭取到對制度建設的話語權，將公民的意愿及時并實際地反映在制度建設的過程中，使基本公共服務體系更具人性化。

其次，要通過問責加強公民對制度建設的監(jiān)督?；竟卜站然笳畬⒒竟卜罩贫然?、并制定明確的規(guī)章規(guī)則，對此，公民應當進行必要的監(jiān)督，而問責是一種有效的方式。作為制度建設的主體，公民也要充分發(fā)揮主體作用，在制度建設的過程中要充分行使監(jiān)督權，對于制度建設中的缺陷有義務及時指出并要求完善。然而僅有監(jiān)督是不夠的，它必須輔以問責制來實現(xiàn)對制度建設的有效監(jiān)督。制度建設過程中，問責的目的在于對制度建設中的缺陷能夠尋找相關責任人，公民參與到制度建設就是要在監(jiān)督的過程中尋找不足并要求改正，否則公民可以通過問責制，確定相關責任人，要求其對制度建設中的缺陷予以糾正。

3.公民通過互動平臺參與基本公共服務體系的建設

基本公共服務建設平臺可以在提供基本公共服務的同時提高公民的享受能力，還可以增強公民與政府的交流，使基本公共服務體系更具人性化。

首先，參與平臺建設能夠提高公民對基本公共服務的享受水平。公民是否真正享有法律所賦予的基本公共服務的權利要看公民對其享受的水平，所以，公民要積極參與基本公共服務平臺的建設，通過對平臺建設的互動熟悉制度所賦予公民的基本公共服務權利，在平臺中充分享受制度所帶來的各項利益。公民要充分行使自己的權利，主動地享受政府所提供的基本公共服務，正所謂“建立公共服務型政府，要貫徹‘自助先于公助’原則，將政府公共服務作為一種自助之外的補助形式，而不能將政府公共服務作為一種純粹的福利性公共產品?！保?］（209-210）

其次，公民對平臺的利用影響著制度的變遷方向。公民是制度建設的受益者，在享受基本公共服務的過程中影響著制度變遷的方向。隨著社會經濟的發(fā)展，制度會產生不符合實際的方面，公民應及時指出制度在面對發(fā)展時所體現(xiàn)的滯后性，指出制度建設急需改善的方面，使制度建設更加趨近于公民的意愿，體現(xiàn)出公民對制度建設的實際參與，不斷地提高制度的人性化水平。

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