梅宏

（中國海洋大學(xué)法政學(xué)院，山東青島266100）

海上溢油生態(tài)損害索賠實(shí)踐向立法提出的要求

梅宏

（中國海洋大學(xué)法政學(xué)院，山東青島266100）

我國《海洋環(huán)境保護(hù)法》第90條第2款確立了相關(guān)部門提起海洋生態(tài)損害索賠的訴權(quán)，卻未對生態(tài)損害索賠權(quán)所依據(jù)的實(shí)體權(quán)利及相應(yīng)義務(wù)、責(zé)任作出規(guī)定。完善“權(quán)利—權(quán)力”的關(guān)聯(lián)與制約關(guān)系，是我國應(yīng)對海上溢油生態(tài)損害索賠實(shí)踐向立法提出的要求。我國立法應(yīng)當(dāng)完善公眾參與機(jī)制，責(zé)成“行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門”接受公民、團(tuán)體的制度化監(jiān)督，組織各方面力量，代表國家管理和保護(hù)海域；一旦發(fā)生海上溢油引起的生態(tài)損害，其應(yīng)及時代表國家向責(zé)任者提出損害賠償要求。

海上溢油；生態(tài)損害；生態(tài)損害索賠；海域權(quán)利

蓬萊19-3油田溢油事故海洋生態(tài)損害索賠工作，始而準(zhǔn)備起訴，繼而宣布設(shè)立渤海灣賠償基金和環(huán)境基金，引起社會廣泛關(guān)注。2012年4月27日，國家海洋局發(fā)布公告：康菲石油中國有限公司（以下簡稱“康菲公司）和中國海洋石油總公司（以下簡稱“中國海油”）總計支付16.83億元人民幣，其中，康菲公司出資10.9億元人民幣，賠償本次溢油事故對海洋生態(tài)造成的損失；中國海油和康菲公司分別出資4.8億元人民幣和1.13億元人民幣，承擔(dān)保護(hù)渤海環(huán)境的社會責(zé)任。國家海洋局表示，上述資金將按國家有關(guān)法律規(guī)定，用于渤海生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)、渤海入海石油類污染物減排、受損海洋生境修復(fù)、溢油對生態(tài)影響監(jiān)測和研究等[1]。雖然并非此前宣稱的“索賠訴訟”方式，但國家海洋局表示，此次溢油事故海洋生態(tài)損害索賠開創(chuàng)了我國重大海洋環(huán)境事故生態(tài)索賠的成功先例[2]。

近三十年來，國內(nèi)外發(fā)生的重大海上溢油事故進(jìn)而引發(fā)的生態(tài)損害索賠訴訟，不絕于耳。Cadiz號巨型油輪油污案、Patmos號漏油事故案、Exxon Valdez號油輪油污事故、Haven號油輪爆炸案，“塔斯曼?！陛営臀蹞p害索賠案，以及未進(jìn)入訴訟程序的墨西哥灣漏油事故處理，為我們提供了研究海上溢油生態(tài)損害索賠實(shí)踐的案例。海上溢油引起的生態(tài)損害由誰索賠，如何賠付，一再引發(fā)爭議。本文對此予以探究。

一、政府及其部門在海上溢油生態(tài)損害索賠實(shí)踐中的訴權(quán)

1978年3月16日，Amoco公司的Cadiz號油輪在英吉利海峽距法國西北部布列塔尼海岸約25公里的海上遭遇風(fēng)暴觸礁并很快斷裂，所載22.3萬噸石油全部泄入海中。法國政府及其地方政府對溢油導(dǎo)致的死亡物種進(jìn)行估價后，在美國北伊利諾伊區(qū)法院提起自然資源損害索賠之訴。美國法院適用法國的法律制度，并利用法國法規(guī)定的“無主物”制度，認(rèn)為法院不應(yīng)考慮這個賠償請求，因?yàn)樗暦Q的損害是“無主物”（res nullius）遭受的，任何人和組織都無權(quán)對此提出請求。法國市鎮(zhèn)政府作為海洋公共區(qū)域的保護(hù)者對其管轄海域遭受的損害主張賠償，這一要求沒有得到法官支持。對于生態(tài)系統(tǒng)的損害，判決宣稱，已將其考慮在支付給漁民和漁民協(xié)會的賠償中。對于法國政府預(yù)計實(shí)施的恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)的計劃，法院只接受為重新引進(jìn)受到污染及其后果影響的物種而實(shí)際支出的費(fèi)用。雖然原告提出22億美元的巨額賠償費(fèi)，包括因油污而失去的景觀欣賞價值及生態(tài)價值的損害救濟(jì)費(fèi)用，但是，1988年1月1日法院判決的賠償數(shù)額卻微乎其微，包括全部賠償請求在內(nèi)僅85,202萬美元，其中與生態(tài)相關(guān)的費(fèi)用不足十分之一。

1985年，希臘籍油輪Patmos和西班牙籍油輪Castill de Monte Aragon在意大利Messina附近海峽相撞，超過1000噸的油泄漏到海中。意大利政府就生態(tài)損害向當(dāng)?shù)胤ㄔ禾崞饦?biāo)的額為50億里拉的索賠訴訟。一審中，法院采納IOPCFund 1980年大會決議關(guān)于“基金賠償數(shù)額的估算不是基于理論模型的抽象數(shù)量計算”的觀點(diǎn)，認(rèn)為原告未遭受直接或者間接的經(jīng)濟(jì)損害或者收入喪失，也未蒙受清理海岸的花費(fèi)損失，故不支持原告的訴訟請求。之后，意大利政府（海商部）基于海洋環(huán)境損害賠償提出上訴請求。1989年，意大利Messina地區(qū)上訴法院支持該上訴請求，就上訴人意大利政府作為國家遺產(chǎn)的受托人基于“公眾忍受了喪失享受的樂趣的痛苦”而提出的合理的環(huán)境損害賠償，予以確認(rèn)。

“塔斯曼?！陛営臀蹞p害索賠案中，一審法院受理了天津市海洋局代表國家海洋局提起的海洋生態(tài)損害索賠之訴，其法律依據(jù)是我國《海洋環(huán)境保護(hù)法》第90條第2款。該款規(guī)定將損害分為“破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)”，給國家造成重大損失的三個方面，卻未明確具體由什么部門行使生態(tài)損害索賠權(quán)，而是概括規(guī)定“由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對責(zé)任者提出損害賠償要求”。根據(jù)《海洋環(huán)境保護(hù)法》第5條，國家環(huán)保主管部門、海洋行政主管部門、海事行政主管部門、漁業(yè)行政主管部門、軍隊環(huán)境保護(hù)部門、沿?？h級地方人民政府有關(guān)部門等都有一定的海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)，且分工不夠明確，在海洋管理的一些領(lǐng)域還可能造成“多龍鬧?！钡默F(xiàn)象。對于“行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門”來說，“代表國家對責(zé)任者提出損害賠償要求”是法律賦予的“訴權(quán)”，而非實(shí)體法上的“權(quán)利”。上述國家行政管理部門代表國家提起海上溢油生態(tài)損害索賠之訴，雖有法律支持，卻難免因此類訴訟系“新型損害”求償之訴難度較大而遲遲未訴。在公眾參與的程度不夠、行政問責(zé)制度尚不完備的社會，有關(guān)海上溢油生態(tài)損害索賠工作的進(jìn)程、工作的方案、工作的成效評價，公眾、媒體主要通過政府公開的信息了解情況。專家、學(xué)者、準(zhǔn)備參與辦案的律師和相關(guān)部門、機(jī)構(gòu)的工作人員一樣，大多按政府機(jī)構(gòu)的要求統(tǒng)一思想，或因保密紀(jì)律不發(fā)表見解，或因分處不同機(jī)構(gòu)、信息不對接而無法表達(dá)有社會影響力或?qū)嵸|(zhì)推動作用的觀點(diǎn)。蓬萊19-3油田海上溢油事故曝光后，引起社會關(guān)注，北京律師賈方義于2011年8月7日以中國海油和康菲公司兩家作為被告，向海南省高院、青島海事法院和天津海事法院分別提起環(huán)境公益訴訟，要求中海油和康菲公司向公眾道歉并立即設(shè)立100億元的賠償基金。除了海南省高院以此事不在其管轄范圍之內(nèi)為由拒絕立案之外，其他法院沒有給賈方義正式回復(fù)[3]。國家海洋行政主管部門準(zhǔn)備啟動的海上溢油生態(tài)損害索賠之訴，備受媒體與社會公眾關(guān)注，卻終未提起。聯(lián)系到2010年7月發(fā)生的大連港輸油管爆炸事故，泄漏原油1000噸，清理工作已經(jīng)落幕，但被污染和被損害者的賠償如何終局，經(jīng)月不見下文[4]?！捌髽I(yè)肇事、政府埋單”，在我國海上溢油事故中堪稱典型。一面是不時發(fā)生的海上溢油事故，一面是溢油損害索賠難以實(shí)現(xiàn)的尷尬。本世紀(jì)前五年內(nèi)，我國海域的噸級溢油污染事件已高達(dá)八十多起，僅山東一地，每年查證需索賠1000萬元以上的海上溢油等污染就有十多起，而成功獲賠的案例可謂罕見。有報道稱，自2006年至2010年，山東海洋漁業(yè)部門為各類海洋污染提起的訴訟有13至14起，成功結(jié)案獲賠的只有5起，獲賠金額僅1100萬元。為數(shù)不少的案子走調(diào)解路線，賠償數(shù)額彈性極大[5]。據(jù)以往案件來看，我國相關(guān)政府部門在索賠方面并不積極[6]?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》第90條第2款確立了政府相關(guān)部門提起海洋生態(tài)損害索賠的訴權(quán)，然而，僅有訴權(quán)的規(guī)定，并不能保障海洋生態(tài)損害得到及時、有效的救濟(jì)。

2010年6月12日，山東省財政廳、海洋與漁業(yè)廳聯(lián)合制定、印發(fā)《山東省海洋生態(tài)損害賠償費(fèi)和損失補(bǔ)償費(fèi)管理暫行辦法》。其中第3條規(guī)定，“縣級以上人民政府海洋與漁業(yè)行政主管部門代表國家向造成海洋生態(tài)損害和引起海洋生態(tài)損失的單位、個人提出海洋生態(tài)損害賠償和損失補(bǔ)償要求?！边@一下位法規(guī)定與《海洋環(huán)境保護(hù)法》第90條第2款相一致，確立了相關(guān)部門提起“海洋生態(tài)損害賠償和損失補(bǔ)償要求”的訴權(quán)。在這部地方政府部門的規(guī)范性文件中，未對生態(tài)損害索賠權(quán)所依據(jù)的實(shí)體權(quán)利及相應(yīng)義務(wù)、責(zé)任作出規(guī)定。值得注意的是，該文件第22條規(guī)定：“縣級以上海洋與漁業(yè)行政主管部門應(yīng)當(dāng)按照管理權(quán)限對造成海洋生態(tài)損害、損失的行為進(jìn)行處置和提出賠償、補(bǔ)償要求，不得越權(quán)處置和提出賠償、補(bǔ)償要求?！庇嘘P(guān)“管理權(quán)限”涉及我國海洋生態(tài)保護(hù)的管理體制，需要上位法規(guī)定。我國《海洋環(huán)境保護(hù)法》及其配套法規(guī)、規(guī)章除了對海洋自然保護(hù)區(qū)和海洋特別保護(hù)區(qū)的“管理權(quán)限”有所規(guī)定，對于“紅樹林、珊瑚礁、濱海濕地、海島、海灣、入海河口、重要漁業(yè)水域等具有典型性、代表性的海洋生態(tài)系統(tǒng)，珍稀、瀕危海洋生物的天然集中分布區(qū)，具有重要經(jīng)濟(jì)價值的海洋生物生存區(qū)域及有重大科學(xué)文化價值的海洋自然歷史遺跡和自然景觀”的管理權(quán)限，缺乏明確規(guī)定。此外，從《海洋環(huán)境保護(hù)法》對國有資產(chǎn)損害賠償?shù)囊?guī)定和《山東省海洋生態(tài)損害賠償費(fèi)和損失補(bǔ)償費(fèi)管理暫行辦法》的制度設(shè)計來看，海洋生態(tài)損害索賠得到的費(fèi)用仍屬于政府的非稅收入。向海上溢油致污企業(yè)的索賠款如果不能實(shí)現(xiàn)與公共財政對接，則不僅未提供海洋生態(tài)恢復(fù)的資金保障，還可能使這些缺乏相應(yīng)財務(wù)科目的“額外收入”助長腐敗之風(fēng)[5]。

保護(hù)公共利益是訴訟公正的應(yīng)有之義。面對此起彼伏的海上溢油生態(tài)損害，我國迫切需要通過立法明確維護(hù)與救濟(jì)海洋生態(tài)利益的主體，并對該主體規(guī)定相應(yīng)的義務(wù)與責(zé)任。不過，相關(guān)立法關(guān)涉一國海洋生態(tài)保護(hù)的管理體制，實(shí)為牽一發(fā)而系全局的問題。前述案例中，面對海上溢油事故造成的生態(tài)損害，都是由掌握海洋管理權(quán)力的政府及其部門維護(hù)海洋生態(tài)利益。法國、意大利和我國的政府或政府相關(guān)部門或基于法國政府預(yù)計實(shí)施恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)的計劃索賠，或作為國家遺產(chǎn)的受托人就“公眾忍受了喪失享受的樂趣的痛苦”主張賠償，或依據(jù)立法規(guī)定的“生態(tài)損害索賠權(quán)”行使訴權(quán)。墨西哥灣溢油事故發(fā)生后，美國政府也是以其在談判中背倚政治與法律的強(qiáng)勢及其司法部啟動刑事調(diào)查程序?qū)τ凸驹斐傻膲毫Γ仁褂凸驹O(shè)立初始資金數(shù)額為200億美元的溢油響應(yīng)基金，并建立“海灣海岸索賠工具”運(yùn)作該項(xiàng)基金。雖然美國的環(huán)境法律制度中早已確立“公民訴訟制度”，但是，面對海上溢油生態(tài)損害索賠這類繁難案件，公民、環(huán)保組織通常難以組織長時間的海洋環(huán)境監(jiān)測、調(diào)查、取樣、分析，不具備與事故責(zé)任方談判、施壓的條件。

海上溢油生態(tài)損害索賠過程中，不僅遇到案內(nèi)、案外如何適用法律，如何借助政治、外交和輿論力量處理事故的問題，還可能遇到法律本身不完善而亟待立法的問題。典型的例子是，Exxon Valdez號溢油事故暴露出美國當(dāng)時在處理溢油事故時缺乏有效的應(yīng)急反應(yīng)計劃和相關(guān)的清污設(shè)施，并缺少相應(yīng)的資金保障。這起事故后，美國制定《1990年油污法》，該法建立了快速、高效的船舶溢油應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制和10億美元的溢油責(zé)任信托基金，形成具有美國特色的油污損害賠償機(jī)制。與國際油污損害賠償基金制度相比，美國的溢油責(zé)任信托基金制度的責(zé)任限制更高、賠償范圍更寬、賠償更為充分[7]。與之形成對比的是，我國立法不足，導(dǎo)致蓬萊19-3油田溢油事故發(fā)生后的一段時間我國海洋行政主管部門對于海上溢油生態(tài)損害索賠訴訟進(jìn)退兩難。

二、公民、社會團(tuán)體在海上溢油生態(tài)損害索賠中的權(quán)利

基于環(huán)境法理論，能夠代表遭受油污損害的海洋生態(tài)主張權(quán)利的，不唯國家及其授權(quán)的政府管理部門，卻必須是能夠維護(hù)海洋生態(tài)利益的主體。生態(tài)利益具有公共利益屬性，其要求人們采取共同的行動，承擔(dān)保護(hù)海洋生態(tài)系統(tǒng)或其分支系統(tǒng)的責(zé)任。無論相關(guān)立法還是執(zhí)法、管理，都應(yīng)當(dāng)保障公眾對海洋生態(tài)保護(hù)的知情權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)[8]。事實(shí)上，國家及其授權(quán)的政府管理部門能夠集結(jié)、支配的人力、物力、財力和技術(shù)、信息資源在應(yīng)對重大海上溢油事故時都會顯得有限[9]。海洋生態(tài)保護(hù)的特點(diǎn)決定了公眾參與必不可少，海上溢油事故的損害救濟(jì)需要良好的公眾參與機(jī)制給予支持和配合。

肯定公眾參與海洋生態(tài)保護(hù)的重要性，是否意味著鼓勵公民個人或團(tuán)體（包括環(huán)保組織）在海上溢油生態(tài)損害索賠之訴中擔(dān)當(dāng)原告呢？首先明確，這里談的是公益訴訟，而非漁民、漁業(yè)協(xié)會為財產(chǎn)損害或間接經(jīng)濟(jì)損失提起的私益訴訟。近海溢油事故造成的生態(tài)損害往往與其造成的私益損害同生共長，受害漁民出于生計、健康的考慮，多以私益損害救濟(jì)為要。而其他公民、環(huán)保團(tuán)體固有支持公益訴訟之念，卻難以及時掌握信息、搜集證據(jù)，并投入巨大的人、財、物力準(zhǔn)備這類“天價”訴訟。其次，需要分析海上溢油生態(tài)損害索賠之訴的特殊性與復(fù)雜性。相比一般的環(huán)境公益訴訟，海上溢油生態(tài)損害索賠訴訟中的損害范圍認(rèn)定、損害評估及其所需的本底資料、技術(shù)支持和跟蹤監(jiān)測數(shù)據(jù)等都需要調(diào)動多個部門、專業(yè)機(jī)構(gòu)協(xié)同工作才有望完成。且從已有的中外案例來看，上述問題的司法鑒定和法院認(rèn)定爭議很大，造成不少案件歷經(jīng)數(shù)年仍未終局。這些因素，客觀上要求舉一國之力、聯(lián)合各方力量長期應(yīng)對，一般公眾、團(tuán)體恐難勝任。再次，無論是關(guān)心海洋生態(tài)保護(hù)的律師還是國際、國內(nèi)的環(huán)保組織，在海上溢油生態(tài)損害索賠之訴中無權(quán)代表國家與油污損害責(zé)任方談判、和解或達(dá)成調(diào)解協(xié)議。一般公民、團(tuán)體并無代表國家保護(hù)國有海域的權(quán)利，亦未被授權(quán)代行管理職責(zé)，自然無權(quán)代表國家對海上溢油生態(tài)損害的賠償及（或）補(bǔ)償金額行使處分權(quán)。

一般公民、團(tuán)體不具有代表國家保護(hù)國有海域的權(quán)利，不妨礙其對海上溢油事發(fā)海域的生態(tài)保護(hù)主張知情權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)。一方面，就自然特點(diǎn)而言，海域，是一種集多種復(fù)合資源和功能于一身的統(tǒng)一體。相應(yīng)地，立法規(guī)定“海域?qū)儆趪宜小?，?shí)際上就是借助國家的壟斷為海域的公共利用提供方便，為更有效地進(jìn)行海域資源的配置提供制度基礎(chǔ)。正如學(xué)者所言，“海域所有權(quán)的設(shè)定，從根本上講，不應(yīng)當(dāng)是一種新的控制、支配權(quán)的誕生，而應(yīng)當(dāng)是一種更為嚴(yán)格和具體的國家責(zé)任的誕生。”[10]另一方面，海域特有的戰(zhàn)略性、稀缺性、立體性、環(huán)境脆弱性等特點(diǎn)，使海域的多元價值（國土價值、經(jīng)濟(jì)價值、生態(tài)價值等）在海域利用的過程中綜合體現(xiàn)。對待海域我們不能忘記生態(tài)學(xué)的規(guī)律[11]。特定海域的生態(tài)狀況，無論是實(shí)時監(jiān)測還是動態(tài)的價值評估，國家相關(guān)主管部門都應(yīng)當(dāng)重視當(dāng)?shù)氐男畔?、資源。

2000年《生物多樣性公約》第V/6號決定《生態(tài)系統(tǒng)方法》中“原則二”要求：“將管理下放到最低的適當(dāng)層級”。生態(tài)系統(tǒng)管理中通常涉及很多利益群體，他們彼此可能相容、互補(bǔ)或互相沖突。確保決策層次和管理方式的選擇能夠恰當(dāng)?shù)睾馄竭@些群體間的利益是至關(guān)重要的。通常情況（但并非所有情況）下，決策制定行為與管理行為越靠近生態(tài)系統(tǒng)，產(chǎn)生的參與性問題、責(zé)任問題、所有權(quán)問題、公信力以及對地方知識的運(yùn)用將越多，而這對管理的成功至關(guān)重要?！吧鷳B(tài)系統(tǒng)方法不排除根據(jù)現(xiàn)有國家政策和法律框架采取的其他管理和養(yǎng)護(hù)辦法，包括生物圈保護(hù)區(qū)、保護(hù)區(qū)、單一物種養(yǎng)護(hù)方案等等，但可綜合所有這些辦法和其他方法來處理復(fù)雜情況。生態(tài)系統(tǒng)方法的實(shí)行沒有單一途徑，因?yàn)檫@取決于地方、省級、國家、區(qū)域或全球條件。事實(shí)上，可通過多種途徑來利用生態(tài)系統(tǒng)方法”。在海上溢油事故造成特定海域生態(tài)損害時，既要重視國家及其授權(quán)部門保護(hù)海域的權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任，又要強(qiáng)調(diào)海域權(quán)利的實(shí)現(xiàn)有賴于所屬海洋生態(tài)系統(tǒng)的良好保護(hù)。海上溢油生態(tài)損害索賠的主要目的在于，要求責(zé)任方賠付因其過失造成的海洋生態(tài)損害，以期為海洋生態(tài)恢復(fù)提供資金支持，并運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)節(jié)生態(tài)利益相關(guān)者的利益格局。公民、社團(tuán)參與海上溢油事發(fā)海域的生態(tài)保護(hù)，既是其維護(hù)生態(tài)利益的行動，也是其作為海域使用人維護(hù)海域權(quán)利的表現(xiàn)。國家海域權(quán)利的實(shí)現(xiàn)離不開公眾參與海洋生態(tài)保護(hù)的支持。生態(tài)系統(tǒng)給予該生態(tài)系統(tǒng)及相鄰生態(tài)系統(tǒng)中所有人的生態(tài)利益，是公眾參與海洋生態(tài)保護(hù)的動力來源。公民、社團(tuán)行使參與權(quán)，對于“海域管理權(quán)”可以起到監(jiān)督、促進(jìn)的作用，有利于推動海上溢油生態(tài)損害索賠的進(jìn)展，也有助于政府主管部門吸納民間智識、經(jīng)驗(yàn)和資源，群策群力，應(yīng)對溢油損害索賠這一司法難題。故而，“行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門”應(yīng)當(dāng)鼓勵、支持當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)公眾、環(huán)保機(jī)構(gòu)積累、掌握海上溢油事故多發(fā)區(qū)或高風(fēng)險區(qū)域內(nèi)或附近的紅樹林、珊瑚礁、濱海濕地、海島等海洋生態(tài)系統(tǒng)的本底數(shù)據(jù)、動態(tài)信息、地方知識，并借鑒“社區(qū)共管、多方參與”的管理模式[12]，通過跨部門合作、多層次共管等基于海洋生態(tài)系統(tǒng)的綜合管理方法，完善海域這一多元價值主體的權(quán)益保護(hù)。

我國《環(huán)境保護(hù)法》第六條規(guī)定，一切單位和個人都有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進(jìn)行檢舉和控告。該條為“一切單位和個人”（包括個人、環(huán)保組織、社會團(tuán)體、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等各類主體）賦予環(huán)境管理參與權(quán)。雖然從理論和法律解釋上講，公民和社會團(tuán)體的“參與權(quán)”包括“提起訴訟”的權(quán)利，但是，基于海上溢油生態(tài)損害索賠訴訟的特點(diǎn)，一般公民和社會團(tuán)體并非此類環(huán)境公益訴訟的最優(yōu)原告。公民和團(tuán)體的“參與權(quán)”，應(yīng)主要體現(xiàn)于對有關(guān)部門行使海域管理權(quán)力的制度性監(jiān)督，故此，建議我國立法切實(shí)保障公眾、社會團(tuán)體行使環(huán)境管理參與權(quán)。而這正是“基于生態(tài)系統(tǒng)的綜合管理”的要求。

三、完善“權(quán)利—權(quán)力”的關(guān)聯(lián)與制約關(guān)系

1999年12月25日修訂通過的《海洋環(huán)境保護(hù)法》，在第90條第2款中明確了“行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門”在海洋生態(tài)損害索賠訴訟中的“訴權(quán)”。這一規(guī)定成為啟動“塔斯曼?！陛営臀蹞p害索賠案的重要法律依據(jù)，一度在學(xué)界引起熱評。然而，由蓬萊19-3油田溢油事故海洋生態(tài)損害索賠工作不難看出該條款的問題，有關(guān)行政部門未必樂于、善于行使海上溢油生態(tài)損害索賠的訴權(quán)，而公民、社會團(tuán)體等利益相關(guān)主體以及檢察機(jī)關(guān)缺乏行使訴權(quán)的現(xiàn)行法依據(jù)，由此導(dǎo)致海上溢油生態(tài)損害索賠的司法實(shí)踐在我國尤為困難。

訴權(quán)是法律賦予當(dāng)事人在權(quán)利爭議時的尋求司法救濟(jì)的程序性權(quán)利。這種程序權(quán)與實(shí)體權(quán)既分離又聯(lián)系，民事權(quán)益受到侵犯或發(fā)生爭議是當(dāng)事人享有和行使訴權(quán)的前提條件，在沒有發(fā)生爭議之前，實(shí)體權(quán)與程序權(quán)是統(tǒng)一的合體。實(shí)體權(quán)利是訴權(quán)的基礎(chǔ)。沒有實(shí)體權(quán)利，訴權(quán)便沒有真實(shí)內(nèi)容，便是空的權(quán)利。訴權(quán)是實(shí)體權(quán)利的保障。權(quán)利之所以成為權(quán)利，并不在于主體有支配客體的強(qiáng)力，而是在于它是社會承諾。社會承諾在法律上相對于實(shí)體權(quán)利而言即是訴權(quán)[13]。

《海洋環(huán)境保護(hù)法》第90條第2款為何賦予“行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門”提起海洋生態(tài)損害索賠的“訴權(quán)”與這一“訴權(quán)”相對應(yīng)的實(shí)體權(quán)利是什么？該權(quán)利的主體是誰？基于前文分析，不難回答，確立訴權(quán)旨在為遭受侵害的海洋生態(tài)利益提供司法救濟(jì)；現(xiàn)行法尚未向海洋生態(tài)利益賦予法定“權(quán)利”的外衣，但是，這不影響其作為實(shí)體性法益的存在。海洋生態(tài)系統(tǒng)是一個整體，存在于該生態(tài)系統(tǒng)之中的任何主體都無法超越海上溢油生態(tài)損害所侵害的生態(tài)利益。諸生態(tài)系統(tǒng)之間物物相關(guān)、能流物復(fù)、負(fù)載有額等特點(diǎn)決定了，相關(guān)生態(tài)系統(tǒng)都可能因生態(tài)損害的發(fā)生而受到直接、間接的影響。換言之，海洋生態(tài)利益的主體廣泛，不限于“行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門”，與溢油事發(fā)海域有利害關(guān)系的公民、社會團(tuán)體都是利益主體。從海域管理的角度說，重大海上溢油事故發(fā)生后，不僅使該海域的所有權(quán)主體——國家遭受多項(xiàng)權(quán)益損害，也使該海域的使用權(quán)主體、相鄰權(quán)主體遭受財產(chǎn)權(quán)利及（或）人身權(quán)利的損害?？梢姡藶樵蛞鸬暮Ｉ弦缬蜕鷳B(tài)損害，不僅給海域管理者——國家造成不容回避的法律問題，也給事發(fā)海域的諸多生產(chǎn)、生活人員、單位及利害關(guān)系人造成不法侵害。歸結(jié)原因，海域的公共性、開放性、立體性決定了海域上發(fā)生的重大溢油事故影響的主體廣泛。

海上溢油生態(tài)損害索賠的專業(yè)性、復(fù)雜性等特點(diǎn)則決定了，賦予更多利益主體以“訴權(quán)”并非維護(hù)與救濟(jì)生態(tài)利益的權(quán)宜之計。無論是美國的《綜合環(huán)境反應(yīng)、補(bǔ)償和責(zé)任法》，還是《國際油污損害民事責(zé)任公約》及其議定書，這些以“損害賠償”為法理的法律、條約既不追求對受損害的生態(tài)系統(tǒng)的完全保護(hù)，也不追求讓破壞者承擔(dān)完全的賠償責(zé)任。究其原因，“生態(tài)損害已非以環(huán)境為媒介的人身或財產(chǎn)損害所能涵蓋，這種損害的賠償已超出了作為傳統(tǒng)民事侵權(quán)法特別法的環(huán)境侵權(quán)法目前所能解決的范圍”。人類尚未全面掌握生態(tài)規(guī)律，對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能退化的認(rèn)識不盡全面，生態(tài)損害評估方法尚在研討中，以至于一些蓄積型生態(tài)損害的后果歷經(jīng)數(shù)十年顯現(xiàn)時，有關(guān)索賠主體因訴訟時效期間經(jīng)過，無法主張賠償請求。即使可以責(zé)成有關(guān)責(zé)任人履行某一生態(tài)損害的賠償責(zé)任，也無法避免這樣的情況：為生態(tài)損害賠償而支付的象征性費(fèi)用無法全面恢復(fù)受損害的生態(tài)系統(tǒng)。再者，海上溢油引起的生態(tài)損害并非都能納入事后索賠的法律框架中。這是因?yàn)?，交通運(yùn)輸、經(jīng)濟(jì)發(fā)展對石油的巨大需求，無法避免海上運(yùn)油、用油等活動對海洋生態(tài)的影響；這些活動大都是人類社會發(fā)展所必需的，無法一律禁止，而且，能夠得到賠償?shù)纳鷳B(tài)損害應(yīng)具有可操作性（達(dá)到一定的評估標(biāo)準(zhǔn)）、嚴(yán)重性（損害程度較大）與可能性（能夠?qū)で筚r償救濟(jì)），能夠滿足這一條件的生態(tài)損害并不多[14]。

我國立法將提起海洋生態(tài)損害索賠的“訴權(quán)”賦予“行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門”，有利于發(fā)揮政府在環(huán)境事故應(yīng)急救助工作中的主導(dǎo)作用，體現(xiàn)政府及其部門及時調(diào)集多方力量、通過官方途徑向事故責(zé)任方施壓等優(yōu)勢。但是，現(xiàn)行法未明確該訴權(quán)相應(yīng)的實(shí)體權(quán)利，易導(dǎo)致該訴權(quán)或被怠于行使，或因有關(guān)訴訟中主張的實(shí)體權(quán)利缺乏實(shí)定法依據(jù)而難獲支持。目前在我國，“行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門”尚缺乏權(quán)力監(jiān)督、制約機(jī)制，究其原因，實(shí)體權(quán)利的缺位，使得遭受利益侵害的公民、社會團(tuán)體、環(huán)保NGO難以維權(quán)，也難以通過“權(quán)利—權(quán)力”的制約機(jī)制敦促有關(guān)行政主管部門更好地履行職責(zé)。而“行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門”多考慮部門自身的“權(quán)力—職責(zé)”，樂于行使本部門法定職責(zé)中的行政監(jiān)察、行政處罰等權(quán)力，善于界分行政管理責(zé)任，卻對牽涉社會公共利益的海洋生態(tài)利益之維護(hù)與救濟(jì)持審慎甚至被動的態(tài)度。問題的關(guān)鍵并非依法享有“訴權(quán)”的主體特定影響了原告主體的范圍，而是與海洋生態(tài)損害索賠“訴權(quán)”相應(yīng)的實(shí)體權(quán)益尚未明定，致使維護(hù)環(huán)境正義的主體、途徑受限，甚至出現(xiàn)有關(guān)行政部門怠行職責(zé)或行政低效等問題。

國家是全體社會成員的代表，國家以維護(hù)公益為目的對社會公共事務(wù)加以管理或予以支配的公權(quán)利（權(quán)力）本源于該國公民的權(quán)利。如果國家機(jī)關(guān)根據(jù)法律規(guī)范所享有的權(quán)力得到該國公民的認(rèn)同，受到法律的限制，就能夠按照正當(dāng)性的要求來運(yùn)作，而不至于過度膨脹，侵害公民權(quán)利。完善“權(quán)利—權(quán)力”的關(guān)聯(lián)與制約關(guān)系，是應(yīng)對海上溢油生態(tài)損害的索賠實(shí)踐向我國立法提出的要求?？偠灾?，我國立法應(yīng)當(dāng)完善公眾參與機(jī)制，責(zé)成“行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門”接受公民、團(tuán)體的制度化監(jiān)督，組織各方面力量，代表國家管理和保護(hù)海域；一旦發(fā)生海上溢油引起的生態(tài)損害，其應(yīng)及時代表國家向責(zé)任者提出損害賠償要求。

我國現(xiàn)行法尚未對包括國家在內(nèi)的全社會成員共享的實(shí)體性權(quán)益——海洋生態(tài)利益做出明確規(guī)定。海洋生態(tài)利益的法律保護(hù)不利，是海上溢油生態(tài)損害不時發(fā)生的“癥結(jié)”。為應(yīng)對海上溢油引起的生態(tài)損害，我國立法應(yīng)當(dāng)以增進(jìn)生態(tài)利益的保護(hù)、預(yù)防和控制生態(tài)損害發(fā)生為立法目標(biāo)，確立海洋生態(tài)系統(tǒng)管理的立法模式。這一立法模式以生態(tài)利益的法律保護(hù)為基點(diǎn)，將海上運(yùn)油、用油等活動對海洋生態(tài)的影響納入海洋生態(tài)系統(tǒng)的運(yùn)行全過程考慮，鼓勵公眾、社會團(tuán)體參與、監(jiān)督海洋生態(tài)保護(hù)，通過海洋生態(tài)系統(tǒng)管理諸法律制度的建設(shè)，發(fā)揮法的利益調(diào)整功能、指引功能和保障功能，對海洋生態(tài)系統(tǒng)予以綜合管理、全面保護(hù)。

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2012-07-12

中國海洋發(fā)展研究中心青年項(xiàng)目“海上溢油應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制研究”（編號：AOCQN2012）

梅宏（1973-），男，副教授，博士，主要從事環(huán)境法學(xué)、國際法學(xué)方面的研究，Email：maritime007@163.com.

2095-3046（2012）04-0067-06