張雪嬌

【摘要】流動黨員的教育管理服務是黨建工作的薄弱環(huán)節(jié)。針對流動黨員管理，中央頒布了諸多規(guī)定，但運行效果欠佳。以廣州市流動黨員的管理現(xiàn)狀與調研反饋意見為個案進行研究，對流動黨員教育管理措施實效性和存在的問題進行分析，提出推動流動黨員教育管理服務工作向規(guī)范化、科學化、制度化方向發(fā)展的建議。

【關鍵詞】流動黨員教育管理實效性實證分析

改革開放以來，中國工業(yè)化和城市化進程日益加快，人口的社會流動性隨之大大增強。部分黨員也成為流動就業(yè)人口的一員。流動黨員的出現(xiàn)，給傳統(tǒng)的黨員教育管理體制帶來挑戰(zhàn)。對此應給予正確的認識，以便有效管理流動黨員。中共中央陸續(xù)頒布了一系列加強流動黨員教育管理服務的規(guī)定。1994年1月，中共中央組織部出臺了《關于加強黨員流動中組織關系管理的暫行規(guī)定》。同年12月，下發(fā)了《關于〈流動黨員活動證〉制度的通知》。2006年6月，中共中央辦公廳印發(fā)了《關于加強和改進流動黨員管理工作的意見》（以下簡稱《意見》），明確規(guī)定了加強流動黨員管理工作的主要原則、黨組織的主要責任、對流動黨員的基本要求及改進流動黨員管理工作的基本辦法。2006年底，中央組織部再一次發(fā)出通知，要求從2007年1月起，流動黨員外出時必須持新的《流動黨員活動證》（以下簡稱《活動證》），并印發(fā)了《活動證》的修訂樣式。

這一系列關于流動黨員管理措施的施行是否達到了預期目的？實際執(zhí)行中存在哪些問題？如何對其運行效果進行評判？本文以廣州市非公有制企業(yè)流動黨員教育管理為調研個案，就以上問題進行分析。

流動黨員管理措施運行實效調查

流動黨員教育管理服務措施的頒布和推行，是中共中央加強黨的自身建設、提高黨的執(zhí)政能力的一項重要舉措。廣州市委組織部依據中央的部署和要求，加大了對流動黨員教育管理服務工作的力度。2010年2月，廣州市成立了廣州市社會組織黨工委和非公有制經濟組織黨工委，各區(qū)（縣級市）也成立了相應的工作機構。截至2010年底，廣州市共有流動黨員7131名，其中從外省或本省其他市流入的黨員5999名，從廣州市流出的黨員1132名，全部納入管理。目前，廣州市共建立非公有制經濟組織黨組織3789個，社會組織黨組織691個，凡符合建立黨組織條件的全部建立了黨組織；覆蓋全市的流動黨員教育管理服務網絡基本形成。從2003年起，廣州市開始在全市實施社區(qū)黨建工作指導員制度，每條街道配備2名黨建工作指導員。2010年，又開始在全市34個鎮(zhèn)實行黨建指導員制度。截至2011年3月，全市在聘黨建工作指導員365名；廣州市普遍建立了區(qū)（縣級市）、鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）三級流動黨員教育管理服務網絡。各黨員服務機構均有固定辦公場所，并配備了必要的辦公設備；廣州市委組織部、12個區(qū)（縣級市）黨委組織部設立了流動黨員咨詢服務專用電話（12371），該電話具備錄音、留言、語音信箱、呼叫轉移等功能，確保不漏接一個流動黨員的來電；2009年，市、區(qū)兩級均建立了黨內關愛扶助金，現(xiàn)市級黨內關愛扶助金帳戶余額達900多萬元，先后為8120名困難黨員提供各種形式的幫扶慰問；目前，海珠、荔灣、天河、白云、南沙、增城等區(qū)（縣級市）都開設了黨員信息網，方便流動黨員上網學習和交流。②

廣州在流動黨員管理方面已取得較好的成效，但通過對廣州10區(qū)、2市（縣級市）近100名非公有制企業(yè)代表進行深入座談、問卷調查、實地考察等，以廣州市流動黨員的管理現(xiàn)狀與調研反饋意見為依據，發(fā)現(xiàn)廣州市當前流動黨員教育管理服務還存在如下問題與挑戰(zhàn)：

流動黨員群體內部構成比較復雜，生存狀況差異性較大。從構成看，主要包括外出務工的農村黨員、下崗的原公有制企業(yè)黨員、軍隊退伍黨員、大中專畢業(yè)生黨員等；從年齡結構上看，青壯年占有主要比例，但其他年齡層次均有分布；從教育程度上看，具有大專及以上學歷的占一半左右；從流向上看，主要分布在服裝、餐飲、建筑、制造等行業(yè)，這也與我國各省市經濟社會發(fā)展對外來人力資源的需求狀況基本一致。

流動黨員數量較大，就業(yè)和生活穩(wěn)定性較差。由于就業(yè)行業(yè)受市場波動影響大及現(xiàn)代用工體制靈活性強等因素的影響，除少數在民營科技企業(yè)、律師事務所、會計師事務所等單位就職的收入相對較高，生活較穩(wěn)定的流動黨員外，大部分流動黨員無固定工作崗位和固定職業(yè)，收入水平低，生活缺乏穩(wěn)定性。

流動黨員參與黨組織活動的動力缺失，對黨組織認同度較低。流動黨員在實際工作中經常遭遇解聘、下崗等風險。在激烈的就業(yè)競爭壓力下，趨利性的特點削減了非公有制企業(yè)黨員內在的政治訴求，雇員的身份成了首選。在自身生存的經濟問題尚未完全解決的情況下，他們缺乏參加黨組織正常活動的政治熱情和政治意識，黨員“群眾化”趨勢日益明顯。調查中，僅有57.1%的黨員愿意亮明身份，44.6%的受訪者不愿意轉入組織關系，有24.6%的黨員認為“參不參加組織活動對工作沒影響”。

影響流動黨員教育管理服務措施有效施行的原因分析

政策的可操作性不強。第一，現(xiàn)實針對性不強，特別表現(xiàn)在流動黨員的數量統(tǒng)計和去向掌握方面。從流動黨員的分類來看，主要有四類：一是“自由黨員”，部分黨員外出時沒有在所在黨組織申請登記，黨組織無法與其取得聯(lián)系；二是“口袋黨員”，部分黨員把轉出的組織關系放在自己口袋里，沒有轉入流入地黨組織；三是“地下黨員”，部分黨員心存顧忌，脫離原單位流動到新單位后，故意隱瞞黨員身份；四是“掛名黨員”，部分黨員原所在黨組織因企業(yè)倒閉、轉制等原因名存實亡，組織關系又沒能轉入新單位。《意見》對流動黨員身份的隱含性和變動性基本沒有涉及。而實際操作中，流動黨員數量的統(tǒng)計和去向的掌握卻是一個非常棘手的問題，但卻是加強流動黨員教育管理的前提。第二，流出地與流入地工作難配合。由于缺乏相關的程序性規(guī)定，經常出現(xiàn)流出地黨組織沒有發(fā)放《活動證》，流入地不愿接收，流出地與流入地缺乏聯(lián)系甚至不聯(lián)系的情況。第三，貫徹執(zhí)行力度不夠，影響了《意見》的權威性。《意見》忽視了目前流動黨員流動的數量越來越多、范圍越來越廣、時間越來越長的事實，簡單地硬性規(guī)定“流動黨員原則上按月交納黨費，因外出地點變動頻繁等原因按月交納有困難的，可以按季交納”。對于不能按時足額交納黨費的黨員如何處理，缺乏明確具體的規(guī)定，影響了《意見》執(zhí)行力。第四，對一些問題的規(guī)定不夠細致、全面。如《意見》簡化了《活動證》發(fā)放手續(xù)，但忽視了流動黨員組織關系接轉手續(xù)的繁瑣化。目前，一些流動黨員在不同的省際間流動，轉接黨組織關系手續(xù)復雜，并且只有縣級以上黨委組織部門才能在全國范圍內接轉組織關系，即便是臨時組織關系，也必須經過鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委或城市街道黨（工）委，費時、費力、費錢，致使很多流動黨員寧愿把組織關系留在流出地。調查顯示，21.1%的黨員認為“轉接組織關系太繁瑣”。

政策執(zhí)行主體存在的問題。第一，思想上重視不夠，工作的主動性不強。一些黨組織沒有充分認識加強流動黨員教育管理的必要性、緊迫性，出現(xiàn)認識偏差：一是“無用論”，管與不管不影響大局；二是“畏難論”，認為流動黨員情況復雜、不好管，管理不主動；三是“無關論”，有的流出地黨組織認為外出黨員不必管；四是“無需論”，有的流入地黨組織覺得外來黨員不是自家人，不需要管。以上各種狀況，導致黨組織難以掌握流動黨員的最新情況。第二，管理部門多頭，管理缺位現(xiàn)象明顯。目前我國還沒有構建統(tǒng)一有序的流動黨員管理機制。特別是流動黨員較集中的非公有制企業(yè)黨組織，隸屬關系不規(guī)范，有的歸機關工委或組織部門管，有的歸街道黨委管，有的歸工商聯(lián)等部門中的黨組織管理，有的業(yè)務上按條條（行業(yè)）、黨建上按塊塊（社區(qū)）。管理部門分散，職責不明，都管，又都不管，重管或漏管現(xiàn)象時常發(fā)生。黨員找組織難，組織找黨員難，對黨員的教育管理更是難上加難。第三，教育管理方式單一，缺乏針對性。傳統(tǒng)的黨員管理工作對行政組織的依賴性很大，側重于靜態(tài)管理，具有固定性、集中性等特點。而流動黨員遠離行政組織，具有流動性、松散性和廣泛性等特點。靜態(tài)的屬地管理滯后于動態(tài)黨員教育管理的實際，加之操作的簡單化和固定化，進一步弱化了黨組織對流動黨員的吸引力和號召力。40.9%的被訪者表示不愿意參加活動的主要原因是“活動形式單一”。第四，“兩新”組織在黨建方面存在不足。一些新興的經濟組織和社會組織，黨組織覆蓋面窄，甚至出現(xiàn)了教育管理流動黨員的盲點。經常出現(xiàn)流動黨員的勞動報酬權、黨員權利得不到切實保障；專項培訓經費落實不到位，培訓力度欠缺，流動黨員綜合素質和就業(yè)技能得不到明顯提高；流動黨員服務體系不健全，專門服務機構作用發(fā)揮不明顯，不能為流動黨員解除后顧之憂，流動黨員缺乏歸屬感等問題。

提高黨員教育管理服務實效的建議

完善管理機制，理順管理關系。第一，樹立大黨建觀念。建立一個全國統(tǒng)一的流動黨員教育管理服務機構，各省市、縣區(qū)增設相應的職能部門，加強協(xié)調流出地與流入地黨組織及行業(yè)、社區(qū)黨組織之間的關系，使黨員無論流動到哪里，都流不出黨組織的視野。對拒不接收流入黨員的黨組織，由上級黨組織對其進行通報批評，并協(xié)助其搞好接收工作，確保黨員“流動不流失”。第二，簡化組織關系接轉程序。在嚴格黨紀的前提下，下放接轉組織關系的權限，使基層黨委有權接轉組織關系。同時，也要區(qū)別對待，遷移組織關系應以自愿為主，不愿轉組織關系的，可憑《活動證》到流入地黨組織參加正常的組織生活，為流動黨員的動態(tài)管理提供方便。第三，健全管理網絡，解決黨員找組織難的問題。一是建立流出地與流入地的“互訪制度”，通過書信、電話和互訪等形式，實現(xiàn)流出地與流入地黨組織工作對接的雙向管理；二是著力創(chuàng)建“一家一站一中心”黨內服務三級網絡，社區(qū)建流動黨員之家、街道設流動黨員登記站、縣（市、區(qū)）設流動黨員管理服務中心，并設有專職人員進行管理；三是擴大黨組織覆蓋面，在流動黨員相對集中的社區(qū)，建立社區(qū)黨組織，對處于流動狀態(tài)的黨員實施統(tǒng)一管理。第四，普及使用智能《活動證》。制作一種具有電腦識別功能的IC智能型《活動證》，并組建網絡信息系統(tǒng)，存儲黨員個人信息，實行黨員網上年度注冊管理制度，一年不注冊者，作自行脫黨處理，避免“隱形黨員”的出現(xiàn)，實現(xiàn)流動黨員管理現(xiàn)代化。第五，建立激勵、關愛機制，解決組織找黨員難的問題。一是設立“扶助基金”，對喪失勞動能力及有特殊困難的流動黨員給予一定的救濟，幫助他們解決生活中遇到的難題；二是設立“獎勵基金”，用于獎勵和表彰在各行業(yè)做出突出貢獻的流動黨員，充分發(fā)揮優(yōu)秀黨員的示范效應；三是以“民情直通車”等活動為載體，拓寬反饋情況渠道，協(xié)助轄區(qū)內流動黨員辦理流動人口計劃生育證、暫住證等事宜，為流動黨員排憂解難。

豐富教育管理內容和形式，提高流動黨員素質。第一，緊密聯(lián)系實際，豐富教育內容。流動黨員走南闖北，接觸新生事物多，思想活躍，加之內部差異性大，他們需要的教育管理內容是多維度的。黨組織應根據流動黨員職業(yè)技能、業(yè)務知識需求的實際，開展針對性教育。把教育管理與企業(yè)的生產經營、企業(yè)文化建設、人的發(fā)展結合起來，開展黨建理論、專業(yè)技能、維權知識等方面的教育與培訓，使黨員的政治素質和業(yè)務能力得到提高，人生價值得以更好實現(xiàn)。第二，創(chuàng)新教育管理方式。一是解決流動黨員工作與學習的矛盾，以“上門送學、專人幫學、電話督學”等靈活的方式為流動黨員創(chuàng)設方便的學習條件；二是實施遠程教育和管理。利用現(xiàn)代網絡平臺和信息媒介平臺，建立流動黨員網站、手機信息發(fā)布平臺等，加強溝通，及時了解流動黨員情況，并提供指導和幫助。

明確領導責任，實施目標管理。第一，建立考核責任制。一是各級黨組織要把加強和改進流動黨員教育管理服務工作擺在重要位置，納入黨政干部考核和基層先進黨組織評比指標體系，建立定期通報和批評制度；二是建立領導抓聯(lián)系點制度。上級黨組織負責人要選擇1～2個基層黨組織作為聯(lián)系點，經常檢查、督促流動黨員教育管理服務工作，及時發(fā)現(xiàn)問題、解決問題。第二，嚴格執(zhí)行黨的紀律，凸顯措施剛性效力。嚴肅黨的紀律，各級黨委對在轉移和接收流動黨員組織關系等工作中不負責任、推諉扯皮的黨組織和黨員，要及時糾正和處理；對在流動黨員教育管理工作中違反黨的紀律和規(guī)定的，要給予有關責任人相應的組織處理；對不能履行黨員義務，經過多次批評教育仍不改正的流動黨員，加大清理力度，把不適合繼續(xù)留在黨內的黨員清理出黨組織。

注重整合資源，加強宏觀協(xié)調。第一，整合社會資源。流動黨員教育管理問題的解決，需要地方與地方、部門與部門、行業(yè)與行業(yè)之間密切配合，綜合協(xié)調。因此，要把勞動、工商、人事、民政、工商聯(lián)等各部門納入到流動黨員管理責任體系中來，整體聯(lián)動、齊抓共管。同時，充分利用社區(qū)或企業(yè)內現(xiàn)有的各種文化活動設施，為流動黨員活動提供場所，拓展其活動空間。第二，借助各方力量，為流動黨員活動提供經費保障。通過政府財政補一點、街道創(chuàng)收出一點、收繳黨費返一點、社會各方募一點的方式，解決黨組織活動經費問題，加快流動黨員活動場所和服務中心的建設，為流動黨員的教育管理服務提供物質保障。

當然，要真正解決流動黨員的教育管理問題，還需要在實踐中進一步探索，才能逐步走出一條社會化、開放式、服務型的新路，推動流動黨員教育管理服務工作向規(guī)范化、科學化、制度化的方向發(fā)展。

（作者為廣州大學公共管理學院副教授；本文系廣東省哲學社會科學規(guī)劃項目《非公有制企業(yè)黨建工作科學化研究》成果，項目編號：GD10CDS02）

注釋

①2010年，作者參加了廣州市工商聯(lián)組織的對廣州10區(qū)、2市（縣級市）民營企業(yè)黨組織建設情況調研。調研組共發(fā)放問卷500份，收回問卷236份，其中有效問卷177份，有效率為75%，并與約100家民營企業(yè)代表及廣州市委相關領導就民營企業(yè)黨建問題進行座談。

②數據由廣州市委組織部和廣州市工商聯(lián)聯(lián)合提供。