摘要：公共事業(yè)民營(yíng)化改革主張?jiān)诠卜?wù)體系中打破行政壟斷的格局，引入市場(chǎng)和社會(huì)力量，形成公共服務(wù)供給中多元競(jìng)爭(zhēng)的格局。民營(yíng)化為改善公共事業(yè)管理績(jī)效帶來(lái)希望的同時(shí)亦增加了公共服務(wù)管理的復(fù)雜性和不確定性。從實(shí)踐來(lái)看，前置的法律限制與后續(xù)法律保障的缺失構(gòu)成了我國(guó)公共事業(yè)民營(yíng)化改革的法律障礙，而來(lái)自政府官員和員工的反對(duì)以及根植于公共服務(wù)體系中的責(zé)任與控制問(wèn)題則構(gòu)成公共事業(yè)民營(yíng)化改革的現(xiàn)實(shí)阻力，公共事業(yè)民營(yíng)化改革的有序推進(jìn)有賴(lài)于法律障礙的消除和現(xiàn)實(shí)阻力的化解。

關(guān)鍵詞：公共事業(yè)；民營(yíng)化；法律障礙；現(xiàn)實(shí)阻力

中圖分類(lèi)號(hào)：D035；D912.29 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Ａ文章編號(hào)：１００３－８５４Ｘ（２０12）06－０122－０6

改革開(kāi)放30多年來(lái)，我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)獲得了長(zhǎng)足的發(fā)展與進(jìn)步，但是公共領(lǐng)域中的“計(jì)劃”思維和傳統(tǒng)意識(shí)形態(tài)的力量依然十分強(qiáng)大，政府在公共事業(yè)中的主導(dǎo)性地位依然無(wú)可撼動(dòng)，在公共事業(yè)領(lǐng)域?qū)胧袌?chǎng)機(jī)制對(duì)于政府管理者、社會(huì)公眾以及潛在的市場(chǎng)主體而言都是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。這種挑戰(zhàn)不僅源于民營(yíng)化所帶來(lái)的利益格局的重新調(diào)整，還源于民營(yíng)化對(duì)于傳統(tǒng)思維、觀念和認(rèn)識(shí)上的顛覆與重構(gòu)。盡管民營(yíng)化的支持者極力地鼓吹民營(yíng)化的種種利好，可這種美好的愿景是建立在理想化的假設(shè)之上的，市場(chǎng)力量參與公共服務(wù)供給固然為改善其績(jī)效帶來(lái)了希望，同時(shí)也增加了公共服務(wù)管理的復(fù)雜性和不確定性。因?yàn)?，“改革僅僅意味著按照某些團(tuán)體或個(gè)人提出的方向進(jìn)行改變（change），它并非必定意味著改進(jìn)（improvement）”①。民營(yíng)化猶如汪洋大海中的一艘小船，任何一個(gè)微不足道的外力都可能改變其航道，使其偏離預(yù)定的目標(biāo)，法律層面的障礙、政府官員和員工的反對(duì)以及根植于公共服務(wù)體系中的責(zé)任與控制問(wèn)題都會(huì)成為這種改變方向的外力。可見(jiàn)，民營(yíng)化面臨著多種阻力和約束條件，公共事業(yè)民營(yíng)化的改革者在追求民營(yíng)化的工具價(jià)值的同時(shí)必須對(duì)民營(yíng)化面臨的阻力和約束條件給予足夠的重視，“民營(yíng)化就像拆除炸彈，必須審慎對(duì)待，因?yàn)殄e(cuò)誤的決定會(huì)導(dǎo)致危險(xiǎn)的后果”②。

一、公共事業(yè)民營(yíng)化的法律障礙

公共事業(yè)民營(yíng)化不可避免地涉及到舊體制的打破和新體制的逐漸形成，公共事業(yè)將一改長(zhǎng)期以來(lái)作為政府附庸的角色，而以完整的、獨(dú)立的市場(chǎng)主體的面目出現(xiàn)。公共事業(yè)民營(yíng)化改革后政府與事業(yè)單位的關(guān)系將由原先的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下平等協(xié)商的關(guān)系，在公共服務(wù)的供給中政府的角色將由原先生產(chǎn)的角色轉(zhuǎn)變?yōu)榘才排c監(jiān)督的角色，這一系列變化的過(guò)程實(shí)際上是法律關(guān)系調(diào)整的過(guò)程。③ 因此，在公共事業(yè)民營(yíng)化改革中必須營(yíng)建一個(gè)良好的法律環(huán)境。缺乏有效的法律規(guī)制，公共事業(yè)民營(yíng)化改革將會(huì)失去有效的控制，民營(yíng)化的美好愿景也會(huì)因此變得飄忽不定起來(lái)。

民營(yíng)化這一新型的公共物品供給模式不僅是官僚機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)諸如管理危機(jī)、信任危機(jī)、財(cái)政危機(jī)的

* 本文系2011年國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“公共服務(wù)合同外包的風(fēng)險(xiǎn)管理研究：基于典型個(gè)案的分析”（71103101）、2011年浙江省自然科學(xué)基金項(xiàng)目“公共服務(wù)合同外包的風(fēng)險(xiǎn)管理研究：基于浙江典型案例的分析”（Y6110197）以及寧波大學(xué)重點(diǎn)學(xué)科項(xiàng)目“公共服務(wù)合同外包的風(fēng)險(xiǎn)管理研究”（XKW11019）的階段性成果。

一種新思維，同時(shí)也將在前所未有的程度上改變政府、公民、市場(chǎng)與社會(huì)之間的關(guān)系。民營(yíng)化作為一種新思維、新機(jī)制，無(wú)疑對(duì)傳統(tǒng)的法律制度提出了極大的挑戰(zhàn)，進(jìn)而衍生出了眾多的法律難題。法律因此成為了鉗制民營(yíng)化改革的首要因素。民營(yíng)化大師薩瓦斯（E. S. Savas）鮮明地指出了這個(gè)問(wèn)題，“在美國(guó)，各式各樣的法律壁壘阻礙了民營(yíng)化。州法律可能禁止協(xié)議投標(biāo)并確定合同的最長(zhǎng)期限，后一規(guī)定妨礙了基礎(chǔ)設(shè)施工程的長(zhǎng)期合同承包。其他州甚至有法律禁止將某些社會(huì)服務(wù)合同外包給私營(yíng)企業(yè)，禁止?fàn)I利性醫(yī)院的存在。”④ 皮埃爾·古斯蘭（Pierre Guislain）在分析社會(huì)主義國(guó)家憲法制度的基礎(chǔ)上提出，“許多社會(huì)主義國(guó)家的憲法明確規(guī)定所有的生產(chǎn)資料（包括企業(yè)）都是國(guó)家的財(cái)產(chǎn)或?qū)儆谌w人民，并且賦予國(guó)家（或公共部門(mén)）擁有和使用這些財(cái)產(chǎn)的權(quán)力……此外，部分社會(huì)主義國(guó)家的憲法中包含了諸如限制外國(guó)資本投資部分領(lǐng)域的規(guī)章，這顯然成為阻滯民營(yíng)化項(xiàng)目推行的障礙。”⑤從我國(guó)現(xiàn)行的法律狀況來(lái)看，公共事業(yè)民營(yíng)化改革遇到了一種雙重法律障礙——前置的法律限制與后續(xù)法律保障的缺失，前置的法律限制突出地表現(xiàn)為現(xiàn)行憲法、法律和法規(guī)等對(duì)于公營(yíng)經(jīng)濟(jì)的保護(hù)和對(duì)于私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的限制、排斥和歧視，后續(xù)的法律缺失則突出地表現(xiàn)為現(xiàn)行法律、法規(guī)對(duì)于民營(yíng)化后的相關(guān)事宜規(guī)制的不到位。這種雙重的法律障礙鮮明地折射出了中國(guó)社會(huì)體制轉(zhuǎn)軌過(guò)程中“破舊立新”的時(shí)代痕跡。

（一）前置的法律限制

從法律條文上看，現(xiàn)有法律對(duì)于民營(yíng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入公共事業(yè)領(lǐng)域的限制或禁止，既有來(lái)自憲法和法律的規(guī)定，也有來(lái)自行政法規(guī)和部委規(guī)章的規(guī)定，地方性法規(guī)和地方規(guī)章也作了為數(shù)不少的各種規(guī)定。例如，現(xiàn)行憲法第七條規(guī)定：“國(guó)有經(jīng)濟(jì)，即社會(huì)主義全民所有制經(jīng)濟(jì)，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)力量，國(guó)家保障國(guó)有經(jīng)濟(jì)的鞏固和發(fā)展”。第八條第三款規(guī)定：“國(guó)家保護(hù)城鄉(xiāng)集體經(jīng)濟(jì)組織的合法權(quán)利和利益，鼓勵(lì)、指導(dǎo)和幫助集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展”。第十一條則規(guī)定：“在法律規(guī)定范圍內(nèi)的個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)等非公有制經(jīng)濟(jì)，是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分”。“國(guó)家保護(hù)個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的合法權(quán)利和利益。國(guó)家對(duì)個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)實(shí)行引導(dǎo)、監(jiān)督和管理”。從上述憲法條文規(guī)定的內(nèi)容和所采取的方法可以看出，憲法對(duì)于國(guó)有經(jīng)濟(jì)給予了保障性保護(hù)，對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)給予了鼓勵(lì)性保護(hù)，而對(duì)于個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)等非公有制經(jīng)濟(jì)則給予了限制性和監(jiān)督性保護(hù)。盡管憲法對(duì)各種所有制經(jīng)濟(jì)均給予法律保護(hù)，但這種法律保護(hù)并非一視同仁的保護(hù)，而是有差別、有選擇的保護(hù)，對(duì)個(gè)體經(jīng)濟(jì)和私營(yíng)經(jīng)濟(jì)而言則甚至可以說(shuō)是有歧視性的保護(hù)?？梢?jiàn)，憲法沒(méi)有給予民營(yíng)企業(yè)平等的保護(hù)權(quán)和公平的競(jìng)爭(zhēng)權(quán)。正如國(guó)內(nèi)有的學(xué)者所指出的那樣：“公共行政民營(yíng)化在我國(guó)憲法上暫時(shí)找到直接肯定的依據(jù)可能很難，但同時(shí)反向的抽象排除規(guī)定也很難找到。在公共行政民營(yíng)化的法律依據(jù)上，我國(guó)雖然沒(méi)有明顯的禁止性規(guī)定，同時(shí)也很難找到規(guī)范運(yùn)行的法律規(guī)定?！雹?/p>

（二）后續(xù)法律保障的缺失

如果說(shuō)前置的法律限制對(duì)于公共事業(yè)民營(yíng)化的影響主要表現(xiàn)在社會(huì)資本進(jìn)入公共事業(yè)領(lǐng)域的準(zhǔn)入門(mén)檻上的話，那么后續(xù)的法律缺失則直接影響到公共事業(yè)民營(yíng)化的操作與實(shí)踐層面。

公共事業(yè)民營(yíng)化改革必然會(huì)涉及到諸如產(chǎn)權(quán)制度、投融資體制、人事制度、財(cái)務(wù)制度、稅收制度、債務(wù)流轉(zhuǎn)、社會(huì)資本退出機(jī)制、政府監(jiān)管模式等一系列相關(guān)制度的變遷與調(diào)整，需要政府事先制定一整套的法律制度加以規(guī)范，那種單一的、零星式的規(guī)制方式的效果往往是難以令人滿意的。⑦ 譬如說(shuō)，目前相關(guān)法律對(duì)公共事業(yè)招標(biāo)方式和拍賣(mài)方式的程序設(shè)計(jì)、公共事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)合同的內(nèi)容和補(bǔ)貼方式、經(jīng)營(yíng)權(quán)期滿后的移交辦法、行政監(jiān)管的法律依據(jù)、服務(wù)定價(jià)的原則和方式、監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職權(quán)劃分、對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的再監(jiān)督等方面的規(guī)范，要么是過(guò)于原則和宏觀，缺乏可操作性，要么就是基本尚處于空白狀態(tài)，此種狀況對(duì)于公共事業(yè)民營(yíng)化改革的推進(jìn)是十分不利的。由于至今尚沒(méi)有關(guān)于公共事業(yè)實(shí)施產(chǎn)權(quán)制度改革的規(guī)范性文件，公共事業(yè)民營(yíng)化改革后只能參照公司法等企業(yè)規(guī)范性文件，但是公共事業(yè)與企業(yè)在性質(zhì)、功能、服務(wù)模式、服務(wù)的特殊性等諸多方面存在著較為明顯的差異，這在法律環(huán)境上一定程度地影響到了民營(yíng)化后的經(jīng)營(yíng)管理和健康運(yùn)行。

公共事業(yè)民營(yíng)化盡管從形式上表現(xiàn)為社會(huì)資本進(jìn)入公共事業(yè)領(lǐng)域，但社會(huì)資本介入公共事業(yè)領(lǐng)域僅僅是改革的邏輯起點(diǎn)而已，民營(yíng)化能否奏效更多地取決于后續(xù)的制度安排，而后續(xù)法律的缺失無(wú)疑增加了這種行為的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)。在當(dāng)前的法律環(huán)境下，社會(huì)資本大規(guī)模進(jìn)入公共事業(yè)不僅顯得困難重重，甚至是前途未卜，社會(huì)資本采取謹(jǐn)慎的態(tài)度，有限度地參與公共事業(yè)民營(yíng)化改革不失為一種更為理性的選擇和明智的策略。有鑒于此，加快公共事業(yè)民營(yíng)化法律法規(guī)建設(shè)步伐，降低民間資本準(zhǔn)入公共事業(yè)領(lǐng)域的門(mén)檻，完善公共事業(yè)民營(yíng)化操作中的立法規(guī)定，成為推進(jìn)公共事業(yè)民營(yíng)化改革的當(dāng)務(wù)之急。

二、公共事業(yè)民營(yíng)化的現(xiàn)實(shí)阻力

如果說(shuō)法律層面的障礙是公共事業(yè)民營(yíng)化過(guò)程中必須面對(duì)的剛性障礙的話，那么操作層面上的障礙則是民營(yíng)化改革中改革者必須面對(duì)的柔性障礙。市場(chǎng)力量與社會(huì)力量參與公共事業(yè)不僅僅意味著公共事業(yè)在所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)方面的變化，對(duì)公共事業(yè)領(lǐng)域的政府官員和員工的切身利益都將造成深遠(yuǎn)的影響。此外，公共事業(yè)民營(yíng)化改革還將引發(fā)責(zé)任與控制方面的問(wèn)題，這是一個(gè)非常棘手但必須加以慎重對(duì)待的問(wèn)題。

（一）政府官員的反對(duì)

如果把民營(yíng)化視為制度變遷的話，政府官員顯然是這一強(qiáng)制性制度變遷的主導(dǎo)者，政府官員的態(tài)度在相當(dāng)程度上決定了變遷的路徑、方向與結(jié)果。民營(yíng)化改革不可避免地會(huì)涉及到公共事業(yè)領(lǐng)域內(nèi)利益格局的重新調(diào)整與再分配，這些利益包括權(quán)力、地位、身份、經(jīng)濟(jì)利益及相關(guān)的社會(huì)權(quán)利，對(duì)于政府官員而言，這種利益上的沖擊是顯而易見(jiàn)的。在公共事業(yè)民營(yíng)化政策的視閾中，政府官員扮演著雙重角色——既是改革的推動(dòng)者又是改革的潛在對(duì)象，正是這種雙重角色決定了政府官員在改革過(guò)程中的矛盾心理——既支持又反對(duì)。為厘清公共事業(yè)民營(yíng)化改革中政府官員對(duì)于改革的態(tài)度，我們把政府官員分為三種類(lèi)型即政治家、倡導(dǎo)者和保守者，并對(duì)其價(jià)值結(jié)構(gòu)和行為選擇作一具體分析⑧。

政治家是高層政府官員，通常情況下他們忠于整體的社會(huì)，渴望得到權(quán)力與聲望，在一定的范圍內(nèi)是利他的，因?yàn)樗麄冃е宜麄兯吹降摹耙话愀＠?。這些高層政府官員對(duì)于公共事業(yè)民營(yíng)化改革大多數(shù)持支持的態(tài)度，普遍贊同在公共事業(yè)經(jīng)營(yíng)管理中部分引入市場(chǎng)力量和社會(huì)力量，以期改善公共服務(wù)的供給效率并降低政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，但是這種支持通常是以能夠提高政治家的聲望或贏得晉升的政治資本以獲取更多的權(quán)力作為前提條件的。正如美國(guó)學(xué)者安東尼·唐斯所言：“由于每個(gè)權(quán)力攀登者都尋求權(quán)力、收入以及聲望的最大化，它總是渴望更多地?fù)碛羞@些利益”⑨。因此，對(duì)于公共事業(yè)民營(yíng)化改革中的政治家而言，理想的民營(yíng)化前景和良好的社會(huì)評(píng)價(jià)往往是他們所期待的，這種情形不僅符合了他們所追求和效忠的“一般福利”，同時(shí)也能增進(jìn)他們的個(gè)體福利。甚至只要政治家提出在公共事業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行改革就足以為其贏得聲望，因?yàn)椤霸谀撤N意義上，‘改革一詞本身就具有積極的含義，以至于僅僅承諾要進(jìn)行改革，在政治上就足以激勵(lì)變化的發(fā)生?！雹?所以，對(duì)于政治家而言，改革本身的重要性有時(shí)會(huì)超越改革的結(jié)果，因?yàn)閮H僅承諾推行改革似乎就已經(jīng)能夠?yàn)槠溱A得政治支持，至少表明了對(duì)公共服務(wù)供給現(xiàn)狀的不滿以及追求高效公共服務(wù)的決心。當(dāng)然，我們并非否定民營(yíng)化結(jié)果的重要性，因?yàn)橐坏┕彩聵I(yè)民營(yíng)化改革無(wú)法達(dá)成預(yù)期的目標(biāo)，政治家往往就將面臨著責(zé)任危機(jī)，所以政治家期望民營(yíng)化能夠在適宜和適度的條件下推行，以確保改革能夠在可控制的范圍內(nèi)，因而對(duì)于公共事業(yè)民營(yíng)化改革中的合同承包、租賃、特許經(jīng)營(yíng)、股份合作等模式較為支持，而對(duì)于涉及控制權(quán)轉(zhuǎn)移的產(chǎn)權(quán)改革如某項(xiàng)事業(yè)的整體轉(zhuǎn)讓?zhuān)ㄍ耆鍪郏┠Ｊ絼t顯得異常地謹(jǐn)慎，甚至是旗幟鮮明地表示反對(duì)。

政府官員中的倡導(dǎo)者是公共事業(yè)民營(yíng)化改革的重要推動(dòng)力量，這一群體效忠于一套寬泛的公共職責(zé)或更寬泛的公共組織，追求權(quán)力，因?yàn)樗麄冊(cè)噲D對(duì)公共事業(yè)民營(yíng)化改革政策形成重要的影響。當(dāng)然，他們支持公共事業(yè)民營(yíng)化改革不僅僅是為了對(duì)政策本身形成影響，還因?yàn)楣彩聵I(yè)民營(yíng)化改革政策能夠帶給他們利好。誠(chéng)如戈登·圖洛克（Gordon Tullock）所指出的那樣：許多官僚組織的職位對(duì)其在位者產(chǎn)生了巨大的壓力，促使他們變成政策的倡導(dǎo)者，從而提高與他們職位相關(guān)的的權(quán)力、收入和聲望。{11} 民營(yíng)化政策倡導(dǎo)者普遍認(rèn)為民營(yíng)化改革為改善公共事業(yè)經(jīng)營(yíng)管理狀況、提高公共服務(wù)供給效率帶來(lái)了希望，并試圖在這一美好愿景的達(dá)成過(guò)程中形成自己的積極影響，從而體現(xiàn)自身的價(jià)值。公共精神在民營(yíng)化政策倡導(dǎo)者的身上得到了充分的展現(xiàn)，他們中的許多人都強(qiáng)烈地期待為公共利益服務(wù)，然而，一旦改革涉及到他們自身的行為或利益時(shí)，他們對(duì)公共利益的強(qiáng)調(diào)就開(kāi)始顯得不夠。{12} 所以，在公共事業(yè)民營(yíng)化改革中，政策倡導(dǎo)者的支持態(tài)度不是一成不變的，他們的支持態(tài)度往往是建立在民營(yíng)化改革能夠給其帶來(lái)利好的基礎(chǔ)上的，當(dāng)民營(yíng)化改革對(duì)他們的既定權(quán)力、地位、收入和影響力形成潛在或現(xiàn)實(shí)的威脅時(shí)，支持的態(tài)度將可能轉(zhuǎn)變?yōu)榉磳?duì)的態(tài)度，原先的政策倡導(dǎo)者將有可能轉(zhuǎn)變?yōu)檎叩姆磳?duì)者。

保守者是公共事業(yè)民營(yíng)化改革遇到的重要制約力量，這一群體幾乎只考慮便利和安全，渴望保留已經(jīng)得到的權(quán)力、收入和聲望的數(shù)量，而不是它們的最大化。保守者的這種價(jià)值結(jié)構(gòu)與行為選擇邏輯使得他們抵觸甚至敵視民營(yíng)化改革，認(rèn)為公共事業(yè)民營(yíng)化改革將給他們帶來(lái)無(wú)可彌補(bǔ)的損失。公共事業(yè)民營(yíng)化形式上表現(xiàn)為服務(wù)供給模式的一種轉(zhuǎn)變，但是對(duì)于政府而言，實(shí)則為治理模式的轉(zhuǎn)變。這種治理模式的轉(zhuǎn)變集中地體現(xiàn)為政府對(duì)于公共服務(wù)的投入機(jī)制與監(jiān)管機(jī)制的變化，公共事業(yè)民營(yíng)化改革后政府單一的投入機(jī)制轉(zhuǎn)變?yōu)榱硕嘣耐度霗C(jī)制，政府的直接監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變?yōu)榱碎g接監(jiān)管的模式。同時(shí)，民營(yíng)化后公共事業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理模式將發(fā)生重大的轉(zhuǎn)變，市場(chǎng)化導(dǎo)向的經(jīng)營(yíng)模式將取代傳統(tǒng)行政主導(dǎo)下的經(jīng)營(yíng)模式，民營(yíng)化后經(jīng)營(yíng)管理者對(duì)于政府機(jī)構(gòu)、政府官員的態(tài)度將隨之而發(fā)生顯著的轉(zhuǎn)變，官僚機(jī)構(gòu)的滿意將不再是首要的，顧客（公民）的滿意成為民營(yíng)化后經(jīng)營(yíng)管理者首要和優(yōu)先考慮的問(wèn)題。上述變化帶給相關(guān)政府官員的影響是巨大的：民營(yíng)化強(qiáng)調(diào)在公共服務(wù)供給中更少地依賴(lài)于政府而更多地依賴(lài)于市場(chǎng)，也意味著公共事業(yè)管理機(jī)構(gòu)要進(jìn)行相應(yīng)的變革以適應(yīng)民營(yíng)化后的新局面?？梢?jiàn)，民營(yíng)化后管理機(jī)構(gòu)的精簡(jiǎn)、改革與重組將成為一種必然的選擇。機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)則意味著要撤銷(xiāo)、合并部分機(jī)構(gòu)和崗位，減少部分行政人員或者引起機(jī)構(gòu)職位級(jí)別的變動(dòng)，對(duì)某些政府官員而言“就意味著完全失去或部分失去原先的權(quán)力和地位”{13}。如果失利者得不到新的補(bǔ)償，必然會(huì)激起不滿、抱怨，更有甚者會(huì)行動(dòng)起來(lái)以形成集體抵制。同時(shí)，民營(yíng)化改革意味著對(duì)原有組織歷史和現(xiàn)狀的某些否定，進(jìn)而引起成員對(duì)組織情感的否定，結(jié)果造成了部分政府官員的心理失衡，而民營(yíng)化后經(jīng)營(yíng)者對(duì)于政府管理機(jī)構(gòu)態(tài)度的轉(zhuǎn)變更是加劇了這種心理失衡。對(duì)于渴望保留已經(jīng)得到的權(quán)力、收入和聲望的保守者而言，民營(yíng)化所帶來(lái)的權(quán)力、利益和心理方面的變化是他們所不能接受的，面對(duì)公共事業(yè)民營(yíng)化改革，他們強(qiáng)烈反對(duì)使目前擁有的權(quán)力、收入和聲望受損的變革，同時(shí)卻沒(méi)有獲得更多的這種“物品”的強(qiáng)烈愿望{14}，維持現(xiàn)狀并排斥改革成為了保守者們一致的反應(yīng)與選擇。

（二）員工的反對(duì)

公共事業(yè)民營(yíng)化改革的最大障礙恐怕就是來(lái)自員工的反對(duì)。面對(duì)民營(yíng)化改革，許多員工擔(dān)心會(huì)失去崗位、工資降低、福利減少、工作環(huán)境發(fā)生變化、工作負(fù)荷增加以及新的工作崗位、新的上司、新的同事等一系列問(wèn)題，種種擔(dān)心導(dǎo)致員工對(duì)于民營(yíng)化改革持近乎本能的反對(duì)態(tài)度。誠(chéng)如薩瓦斯所指出的那樣：“一些人相信政府在道義上優(yōu)于私人部門(mén)，他們對(duì)民營(yíng)化的擔(dān)心出自于本能。其他人則信奉一種失敗的經(jīng)濟(jì)哲學(xué)，繼續(xù)鐘情于行將熄滅的烏托邦火炬，盡管烏托邦體制已經(jīng)全面崩潰。某些人本能地痛恨民營(yíng)化，并對(duì)私人部門(mén)持永久懷疑態(tài)度。帶著對(duì)市場(chǎng)和資本主義的天然憎恨，他們煽動(dòng)對(duì)成功企業(yè)家的敵對(duì)情緒，把市場(chǎng)力量視為一種必須克服的罪惡。”{15} 普通員工的反對(duì)成為公共事業(yè)民營(yíng)化改革中必須直面的重大阻力。

員工作為公共事業(yè)民營(yíng)化改革的直接對(duì)象，對(duì)于民營(yíng)化的感受是深切而又直觀的，他們對(duì)于民營(yíng)化改革的感受和擔(dān)心遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了局外人的想象。許多公共事業(yè)領(lǐng)域的員工毫無(wú)掩飾地表達(dá)了對(duì)民營(yíng)化改革可能導(dǎo)致的失業(yè)問(wèn)題的擔(dān)心，在他們看來(lái)，公共事業(yè)民營(yíng)化改革意味著對(duì)現(xiàn)行經(jīng)營(yíng)管理體制的不滿，意味著要提高經(jīng)營(yíng)管理的效率，而效率的提升意味著可以用更少的人從事同量的工作，這也就意味著有人將成為“多余”的人。事實(shí)上，民營(yíng)化改革確實(shí)如部分員工所擔(dān)心的那樣造成了從業(yè)人員的失業(yè)，轟轟烈烈的江蘇宿遷醫(yī)療改革就造成數(shù)千名醫(yī)院?jiǎn)T工的下崗。一項(xiàng)針對(duì)英國(guó)民營(yíng)化改革的研究表明：隨著企業(yè)盈利目標(biāo)導(dǎo)向的強(qiáng)化，民營(yíng)化將帶來(lái)大規(guī)模的裁員。14個(gè)大型國(guó)有企業(yè)平均超員1/3，因而民營(yíng)化后裁掉了1/4的雇員。除了那些因放松管制和自由化導(dǎo)致市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力下降的企業(yè)之外，留下的工人成功地維持了與其他可比團(tuán)體相近的工薪水平。{16} 無(wú)獨(dú)有偶，薩瓦斯在剖析了美國(guó)許多民營(yíng)化案例后指出：國(guó)有企業(yè)民營(yíng)化改革往往都會(huì)造成變相的失業(yè)，這種局面顯然不是員工們所期待的。國(guó)有企業(yè)的雇員反對(duì)去國(guó)有化（denationalizaiton）就像政治家愛(ài)慕選票一樣自然，這已經(jīng)成為了一條普遍的規(guī)則。{17}

公共事業(yè)轉(zhuǎn)換為民營(yíng)機(jī)構(gòu)后往往意味著對(duì)公共雇員的需求不再那么大，這種結(jié)果不僅會(huì)招致員工的反對(duì)，往往也為工會(huì)所不能接受，即便是員工能夠從公共服務(wù)生產(chǎn)率的提高中獲益，工會(huì)也會(huì)表示反對(duì)，盡管反對(duì)的理由實(shí)在是顯得有些過(guò)于牽強(qiáng)。公共事業(yè)民營(yíng)化改革通常給參加工會(huì)的工人帶來(lái)好處但卻給工會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人帶來(lái)不利。工人們可以由私人承包商提供有保障的工作，可以加入一個(gè)新的工會(huì)，并且在工資和提升機(jī)會(huì)方面變得更好。但在勞工領(lǐng)導(dǎo)人眼中，民營(yíng)化意味著失去會(huì)員和會(huì)費(fèi)。所以，“公有企業(yè)的員工和他們的工會(huì)毫不保留地表達(dá)了他們對(duì)于民營(yíng)化的反對(duì)意見(jiàn)，甚至提出許多冠冕堂皇的理由證明民營(yíng)化對(duì)于公共利益的危害，試圖把自己的利益隱藏在顧客利益的名義下”{18}，從而達(dá)到拖延或阻礙民營(yíng)化改革的目的。

裁員問(wèn)題是公共事業(yè)民營(yíng)化改革中非常棘手的難題，但裁員問(wèn)題僅僅是員工反對(duì)民營(yíng)化的開(kāi)始。公共事業(yè)民營(yíng)化戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)往往需要訴諸一系列的戰(zhàn)術(shù)變革，諸如改進(jìn)服務(wù)作風(fēng)、優(yōu)化服務(wù)流程、強(qiáng)化服務(wù)質(zhì)量、拉大收入差距、實(shí)行績(jī)效工資、增加勞動(dòng)強(qiáng)度等，這些變革無(wú)疑會(huì)給民營(yíng)化后的員工帶來(lái)極大的壓力。盡管民營(yíng)化并不意味著員工收入狀況的惡化，許多公共事業(yè)民營(yíng)化后員工的收入水平得到了不同程度的提高，但是不同崗位之間收入差距的拉大所引發(fā)的不滿往往超出了個(gè)體收入增加所帶來(lái)的滿足感，改革的公平性因此會(huì)受到質(zhì)疑。這種不滿的情緒可能因?yàn)槟撤N極端狀況的出現(xiàn)而升級(jí)為仇恨，“強(qiáng)烈的仇恨也可以因?yàn)楣膊块T(mén)內(nèi)部差別的拉大而出現(xiàn)——例如，如果基層員工發(fā)現(xiàn)自己的工資減少，而他們的上司卻得到了和私營(yíng)部門(mén)相似的工資，而且還有可觀的業(yè)績(jī)獎(jiǎng)金，仇恨情緒就會(huì)出現(xiàn)?！眥19} 可見(jiàn)，公共事業(yè)民營(yíng)化改革會(huì)導(dǎo)致員工的心態(tài)發(fā)生重大改變，收入差距的拉大、工作強(qiáng)度的增加、發(fā)展前景的不確定、員工身份的轉(zhuǎn)化等都是引發(fā)員工不滿的導(dǎo)火索，尤其是員工身份的轉(zhuǎn)化將對(duì)民營(yíng)化改革形成重大的考驗(yàn)，畢竟公共雇員的身份所象征的穩(wěn)定、地位、保障等優(yōu)越性是民營(yíng)部門(mén)所無(wú)法比擬的，加之“由于長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)公共雇員的父愛(ài)主義和庇護(hù)政策已經(jīng)植根于文化中”，使得致力于公共事業(yè)民營(yíng)化的改革者屢屢受挫，員工的態(tài)度成為左右民營(yíng)化進(jìn)程和成效的一大重要因素。2011年在浙江余杭和江蘇宿遷等地出現(xiàn)的政府回購(gòu)民營(yíng)醫(yī)院的做法從實(shí)踐層面印證了這一事實(shí)。

（三）責(zé)任與控制問(wèn)題

政府在公共服務(wù)中擔(dān)負(fù)著義不容辭的責(zé)任，但是政府在公共服務(wù)中的責(zé)任并不意味著所有的服務(wù)需求都具有公共性特征，政府對(duì)所有的服務(wù)需求都具有義不容辭的責(zé)任。譬如說(shuō)，醫(yī)療服務(wù)需求所具有的鮮明的層次性、復(fù)雜性和不確定性決定了只有當(dāng)醫(yī)療服務(wù)需求呈現(xiàn)出公共品或準(zhǔn)公共品特征時(shí)，才談得上政府對(duì)于此種醫(yī)療服務(wù)需求的公共責(zé)任。{20} 這意味著并非所有的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)都是公益性的，是否具有公益性關(guān)鍵看醫(yī)療服務(wù)的性質(zhì)和特征，那些提供基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的醫(yī)療機(jī)構(gòu)是公益性的，政府理應(yīng)擔(dān)負(fù)滿足基本醫(yī)療服務(wù)需求的公共責(zé)任，而那些提供個(gè)性化、特殊性醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的機(jī)構(gòu)顯然不屬于公益性范疇，這部分服務(wù)需求完全可以通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制予以滿足。{21} 以感冒為例，流行性感冒的預(yù)防和診治屬于公共需求，感冒并發(fā)癥的治療屬于私人需求。如果政府認(rèn)為其有責(zé)任預(yù)防流行性感冒的發(fā)生，控制流行性感冒的蔓延和擴(kuò)散，就可將流行性感冒納入基本醫(yī)療項(xiàng)目，提供免費(fèi)或限價(jià)服務(wù)。

公共事業(yè)民營(yíng)化的成效往往有賴(lài)于公私部門(mén)合作伙伴關(guān)系的建立。但是，公共組織與私人機(jī)構(gòu)直接聯(lián)系在一起，可能使公民感到不解，即公共機(jī)構(gòu)的行為是否真正是為了“公共利益”。而且，在公共機(jī)構(gòu)內(nèi)部，很多組織影響了單一項(xiàng)目的執(zhí)行，因?yàn)閮?nèi)部組織的政治紛爭(zhēng)使明顯的單一項(xiàng)目的執(zhí)行更加復(fù)雜。此外，不斷依賴(lài)私人機(jī)構(gòu)提供公共服務(wù)，強(qiáng)化和加深了政府的離散性。{22} 可見(jiàn)，公民對(duì)私營(yíng)機(jī)構(gòu)參與公共服務(wù)所引發(fā)的責(zé)任與控制問(wèn)題表示了深深的擔(dān)憂。同時(shí)，有學(xué)者認(rèn)為：“簡(jiǎn)單地將公共責(zé)任與私人責(zé)任相互交換并不能解決問(wèn)題，即使有明晰的合同安排或完全實(shí)行民營(yíng)化，政府仍然負(fù)有責(zé)任。政府可以推說(shuō)承包商或承包機(jī)構(gòu)負(fù)有職責(zé)，從而掩蓋自己的責(zé)任，但公眾不可能接受這種說(shuō)法。當(dāng)所簽訂的合同發(fā)生沖突，或承包商無(wú)法提供服務(wù)時(shí)——這種情況是經(jīng)常發(fā)生的——政府將對(duì)此負(fù)有責(zé)任?！眥23} 公共事業(yè)民營(yíng)化是政府為追求更經(jīng)濟(jì)有效的目標(biāo)而作出的選擇，雖然短期看經(jīng)濟(jì)上有所節(jié)約，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看來(lái)，這種做法可能造成降低政府效率的后果。隨著政府喪失對(duì)公共職能的控制，它可能喪失有效指導(dǎo)社會(huì)的能力，也可能喪失“政府”一詞的字根的本質(zhì)含義{24}。短期的效率是有限的，因?yàn)樗饺颂峁┓?wù)也將出現(xiàn)公共服務(wù)提供的很多壟斷特征，有效的解決將以長(zhǎng)遠(yuǎn)的疏遠(yuǎn)和無(wú)效為代價(jià)。政府在某些公共領(lǐng)域的退卻引發(fā)了人們對(duì)于民營(yíng)機(jī)構(gòu)控制以及政府責(zé)任問(wèn)題的擔(dān)心，那些持反對(duì)意見(jiàn)的官員和民眾更是如此。蓋伊·彼得斯（B. Guy Peters）認(rèn)為，民營(yíng)化使政府喪失了僅僅通過(guò)權(quán)威來(lái)統(tǒng)治的能力，而不得不采用更加昂貴的機(jī)制來(lái)進(jìn)行干涉。{25} 可見(jiàn)，公共事業(yè)民營(yíng)化改革不可避免地會(huì)引發(fā)責(zé)任與控制危機(jī)。

從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，責(zé)任與控制問(wèn)題一再成為了社會(huì)公眾和政府官員反對(duì)和詬病民營(yíng)化的理由，而且在公共利益的名義下，這種聲音顯得如此鏗鏘有力而又富于正義的色彩，盡管傳統(tǒng)公共服務(wù)供給模式的失敗一再提醒我們現(xiàn)有監(jiān)管體制下公共服務(wù)的供給模式并不足以為信，社會(huì)公眾對(duì)于公共服務(wù)績(jī)效的不滿是不爭(zhēng)的事實(shí)，公共服務(wù)部門(mén)正在淪為一種看似負(fù)責(zé)任實(shí)則效率低下的部門(mén)。這無(wú)疑極具諷刺意味。對(duì)此有學(xué)者指出：“無(wú)論是‘市場(chǎng)化改革的抨擊者，還是‘放棄市場(chǎng)化思路的倡導(dǎo)者，都對(duì)公立機(jī)構(gòu)抱有一種一廂情愿的看法，即認(rèn)為唯有公立機(jī)構(gòu)才能有效地承擔(dān)社會(huì)責(zé)任?！谒麄兛磥?lái)，似乎只有公立機(jī)構(gòu)才有可能承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，推進(jìn)社會(huì)公益，而民營(yíng)組織大都只關(guān)心私利。”{26} 而國(guó)際研究也表明：公共服務(wù)提供者的所有制形式與其績(jī)效表現(xiàn)（尤其是費(fèi)用高低）之間沒(méi)有明確的關(guān)系。{27} 但是，許多公眾固執(zhí)地認(rèn)為，相比私人部門(mén)的雇員尤其是為“營(yíng)利”機(jī)構(gòu)工作的員工，公共雇員的價(jià)值觀更能效忠于“公共利益”。同時(shí)，相比復(fù)雜的合同式或伙伴型的安排，公共部門(mén)的執(zhí)行最終將更為直接，即便是其他方面都相同，公共部門(mén)也易于被監(jiān)督。{28} 可見(jiàn)，民營(yíng)化所引發(fā)的責(zé)任與控制問(wèn)題無(wú)疑會(huì)給改革增加意想不到的阻力。

注釋?zhuān)?/p>

① Owen E. Hughes, Public Management and Administration: An Introduction, 2nd ed., New York: St. Martins Press, 1998, pp.12-14.

②④{15} E·S·薩瓦斯：《民營(yíng)化與公私部門(mén)的伙伴關(guān)系》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2002年版，第305、307、318頁(yè)。

③ 夏雅麗：《醫(yī)院產(chǎn)權(quán)改革法律問(wèn)題探析》，《西北大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2007年第2期。

⑤ Pierre Guislain, The Privatization Challenge: A Strategic, Legal and Institutional Analysis of International Experience, Washington D.C.: World Bank Publications, 1997, pp.34-35.

⑥ 敖雙紅：《公共行政民營(yíng)化的憲法正當(dāng)性與現(xiàn)實(shí)境遇》，《湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2008年第2期。

⑦ M. E. Beesley, Privatization, Regulation and Deregulation, London: Routledge, 1992, p.214.

⑧ 參見(jiàn)安東尼·唐斯《官僚制內(nèi)幕》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2006年版，第92-118頁(yè)。

⑨{14} 安東尼·唐斯：《官僚制內(nèi)幕》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2006年版，第98、103頁(yè)。

⑩ B·蓋伊·彼得斯：《官僚政治》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2006年版，第366頁(yè)。

{11} Gordon Tullock, The Political of Bureaucracy, Washington D.C.: Public Affairs Press, 1965, pp.38-40.

{12} Willanm Niskanen, Bureaucracy and Representative Government, Chicago: Aldine/Atherton, 1971, p.142.

{13} 張國(guó)慶：《行政管理中的組織、人事與決策》，北京大學(xué)出版社1997年版，第274頁(yè)。

{16} Jonathan Haskell and Stefan Szymanski, Privatization and the Labour Market: Facts, Theory, and Evidence, in Matthew Bishop, John Kay, and Colin Mayer eds., Prvitization and Economic Performance, Oxford: Oxford University Press, 1994, pp.336-351.

{17} E. S. Savas, Privatizaiton: the Key to Better Government, New Jersey: Chatham House Publishers, 1987, p.282.

{18} E. Steurle, Vouchers, in Lester M. Salamon ed., Handbook of Policy Instruments, New York： Oxford University Press, 2001, p.78.

{19} C. Hood, A Public Management for All Seasons?, Public Administation, 1991, 69(1), pp.3-19.

{20} 楊燕綏、岳公正、楊丹：《醫(yī)療服務(wù)治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制——走進(jìn)社會(huì)化管理型醫(yī)療》，中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社2009年版，第23-25頁(yè)。

{21} 詹國(guó)彬：《公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)民營(yíng)化改革的模式及其比較》，《公共管理學(xué)報(bào)》2009年第4期。

{22} Benny Hjern and David O. Porter, Implementation Structures: A New Unit of Administrative Analysis, Organization Studies, 1981, 2(3), pp.211-224.

{23} 歐文·休斯：《公共管理導(dǎo)論》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2002年版，第280頁(yè)。

{24} Government的字根為govern，意為統(tǒng)治，治理；控制，支配。

{25} B. Guy Peters, Public Bureaucracy and Public Policy, in Douglas E. Ashford ed., History and Context in Comparative Public Policy, Pittsburgh: University of Pittsburgh Press, 1992, p.211.

{26} 顧昕：《走向全民醫(yī)保：中國(guó)新醫(yī)改的戰(zhàn)略與戰(zhàn)術(shù)》，中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社2008年版，第55頁(yè)。

{27} 世界銀行：《2004年世界發(fā)展報(bào)告：讓服務(wù)惠及窮人》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2004年版，第151-152頁(yè)。

{28} Catoe Meyer and Mitchell Norton, Government Contract Fraud, American Criminal Law Review, 1992, 29, pp.429-484.

作者簡(jiǎn)介：詹國(guó)彬，男，1977年生，江西婺源人，管理學(xué)博士，寧波大學(xué)公共管理系講師，浙江寧波，315211。

（責(zé)任編輯劉龍伏）