楊阿莉　袁曉亮　赫玉瑋

內(nèi)容提要：改變過于分散的土地經(jīng)營模式、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營、實行產(chǎn)業(yè)化引導，已成為鄉(xiāng)村旅游升級轉(zhuǎn)型的必然趨勢。我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策促使鄉(xiāng)村旅游資源規(guī)?；唾Y本化，使鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)化發(fā)展面臨重大機遇。文章指出，為了實現(xiàn)鄉(xiāng)村旅游規(guī)?；?、規(guī)范化、特色化的產(chǎn)業(yè)化目標，必須積極探索合理的土地流轉(zhuǎn)模式，加大政府的扶持與規(guī)制，加強鄉(xiāng)村旅游用地的評價與規(guī)劃，同時要健全和完善失地農(nóng)民的社會保障體系。

關鍵詞：土地流轉(zhuǎn)；鄉(xiāng)村旅游；產(chǎn)業(yè)化；戰(zhàn)略思考

中圖分類號：F592．3文獻標識碼：A文章編號：1003-4161（2012）06-0103-04

面臨著我國城鄉(xiāng)和諧發(fā)展及農(nóng)業(yè)改造的客觀要求，鄉(xiāng)村旅游作為推動社會主義新農(nóng)村建設的有效途徑正日益受到政府的關注和重視。鄉(xiāng)村旅游是農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)相融合的綜合性產(chǎn)業(yè)，其產(chǎn)生與發(fā)展的整個過程，必然與農(nóng)村土地資源有著密切的關系，而其產(chǎn)業(yè)化發(fā)展也必然涉及土地的征用和流轉(zhuǎn)。當前我國新時期的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策，對改善土地資源配置效率、提高土地的經(jīng)濟效益、改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、發(fā)展現(xiàn)代休閑農(nóng)業(yè)具有十分積極的作用，也為帶動鄉(xiāng)村旅游的轉(zhuǎn)型升級和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展提供了廣闊空間。因此，鑒于土地與鄉(xiāng)村旅游的緊密關系，研究土地流轉(zhuǎn)背景下鄉(xiāng)村旅游的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展具有十分深遠的意義。

一、土地流轉(zhuǎn)與鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)化發(fā)展互為影響

（一）分散經(jīng)營的農(nóng)村土地對鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)化發(fā)展造成阻礙

鄉(xiāng)村旅游是城市反哺農(nóng)村、推動社會主義新農(nóng)村建設的重要途徑，其發(fā)展對于解決我國的“三農(nóng)”問題，尤其是改變農(nóng)村傳統(tǒng)生產(chǎn)模式、優(yōu)化鄉(xiāng)村經(jīng)濟、增加農(nóng)民收入、提高農(nóng)民生活質(zhì)量、就地轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力等方面發(fā)揮了積極作用，同時在廣大農(nóng)村地區(qū)還實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)、工業(yè)和服務業(yè)之間的交叉、嫁接和滲透，帶動了相關行業(yè)的發(fā)展。土地是農(nóng)村主導性資源，也是鄉(xiāng)村旅游開發(fā)的重要基礎，土地經(jīng)營模式與鄉(xiāng)村旅游的優(yōu)化與轉(zhuǎn)型發(fā)展之間是互為影響的。首先，我國實行了30余年的土地分散經(jīng)營的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，在促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力提高的同時，也一定程度上阻礙了農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的進程，客觀上抑制了農(nóng)村土地的適時調(diào)整和合理化的流動，使得現(xiàn)代化的經(jīng)營方式很難大面積推廣。而建立在一家一戶土地分散經(jīng)營基礎上的鄉(xiāng)村旅游，大多是農(nóng)民自愿、自發(fā)、自主經(jīng)營，在發(fā)展過程中，其弊端愈加明顯，表現(xiàn)為旅游接待能力和經(jīng)營規(guī)模較小，旅游資源和資金無法形成有效合力，鄉(xiāng)村的基礎設施和環(huán)境建設難以得到根本改善，這使鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)在增強創(chuàng)新能力、獲得互補性利益以及提高整體競爭力方面的問題更加明顯。其次，由于受土地分散情況的制約，鄉(xiāng)村旅游企業(yè)的規(guī)模普遍偏小，經(jīng)營企業(yè)數(shù)量多，開發(fā)的產(chǎn)品雷同，并且企業(yè)之間無序競爭，缺乏產(chǎn)業(yè)集中度，阻礙了鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)鏈的形成和延伸。第三，由于分散化的經(jīng)營本身缺乏必要的管理培訓，造成經(jīng)營戶的經(jīng)營理念滯后、相關業(yè)務技能和管理經(jīng)驗能力不足，跟不上市場發(fā)展的要求。同時由于整體規(guī)劃與管理的不足，造成急功近利、一哄而上、重復建設的現(xiàn)象普遍，嚴重破壞了當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境和旅游資源的可持續(xù)發(fā)展。

這種自發(fā)的、分散的、粗放的小農(nóng)經(jīng)營形式，對于地方政府來講，其產(chǎn)業(yè)意義不大；對地方旅游經(jīng)營者而言，要讓農(nóng)民自身在實踐中去摸索經(jīng)驗需要耗費太高的成本，容易動搖經(jīng)營者的自信。而政府引導、規(guī)模經(jīng)營、整合發(fā)展成為擴大鄉(xiāng)村旅游市場份額和提高市場競爭力的必然選擇。因此，改變過于分散的土地經(jīng)營模式，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，實行鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)化引導基礎上的分類差異管理，已經(jīng)成為鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的必然趨勢。產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的鄉(xiāng)村旅游，其基本特征是：規(guī)?；募?、合作化的組織、專業(yè)化的分工、一體化的經(jīng)營、公司化的管理，這就要求我們在發(fā)展鄉(xiāng)村旅游時，要做到各村、各鎮(zhèn)甚至各縣之間跨地區(qū)的聯(lián)動開發(fā)，彼此之間揚長避短，開發(fā)優(yōu)勢資源，充分實現(xiàn)由分散到集中、由粗放到集約、由獨立到集合的理性轉(zhuǎn)變，以促使鄉(xiāng)村旅游發(fā)展保持較強的市場競爭力和恒久的生命力。

（二）土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)使鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)化發(fā)展面臨重大機遇

土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)，是指在農(nóng)村土地所有權歸屬和農(nóng)業(yè)用地性質(zhì)不變的情況下，擁有土地承包經(jīng)營權的農(nóng)戶將土地經(jīng)營權（使用權）轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟組織的行為，其實質(zhì)就是保留承包權，轉(zhuǎn)讓使用權。我國正式從法律上確認農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的合法性，是2007年7月1日十屆全國人大常委會第二十四次會議上通過的《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》。2008年10月12日十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，從政策上明確確立了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)這一核心問題的基本原則。2011年3月發(fā)布的《中國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展十二五規(guī)劃綱要》中再次強調(diào)，要完善土地承包經(jīng)營權權能，依法保障農(nóng)民對承包土地的占有、使用、收益等權利，在依法自愿有償和加強服務基礎上完善土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)市場，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。這一系列的政策使鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)化發(fā)展必將面臨重大的歷史機遇和轉(zhuǎn)型升級。

一方面，土地流轉(zhuǎn)促使鄉(xiāng)村旅游資源規(guī)?；c資本化。土地只有像資金、勞動力、技術一樣流動，才能充分發(fā)揮其活力、潛力，才能更優(yōu)化配置、有效利用，產(chǎn)生更大的經(jīng)濟社會效益。十七屆三中全會關于農(nóng)村土地制度的改革，使土地資本化成為可能，為鄉(xiāng)村旅游資源資本化打開了一扇合法之窗。首先，土地使用權的轉(zhuǎn)讓，便于把農(nóng)家樂、休閑農(nóng)莊之類的小規(guī)模經(jīng)營者組建成莊園或集團，從而克服鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營的小、散、亂弊端。其次，土地流轉(zhuǎn)有利于商業(yè)資本進入農(nóng)村，促進特色農(nóng)業(yè)和科技農(nóng)業(yè)休閑農(nóng)業(yè)的發(fā)展，從而拓展了鄉(xiāng)村旅游的空間范圍和活動內(nèi)容，提升了鄉(xiāng)村旅游的檔次，增加農(nóng)業(yè)經(jīng)濟總量。農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，使土地承包經(jīng)營權資本及鄉(xiāng)村旅游資源都可轉(zhuǎn)化為可聚集、可流轉(zhuǎn)、可抵押的資本。農(nóng)民能夠分享鄉(xiāng)村旅游開發(fā)成果的主要途徑就是土地的資本化。而旅游資源的資本化，對投資界會產(chǎn)生極大的吸引力，可以更好地促進鄉(xiāng)村旅游從“資源”向“資產(chǎn)”的轉(zhuǎn)變，使其成為具有更明確、更量化、更具有市場價值和贏利結構的良性資產(chǎn)，為國內(nèi)旅游產(chǎn)業(yè)資本、房地產(chǎn)業(yè)資本、工業(yè)資本、國際資本等進入我國農(nóng)村奠定了基礎。

另一方面，土地流轉(zhuǎn)促進了鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型與升級。鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，與其他任何產(chǎn)業(yè)一樣、需要規(guī)模化、集約化開發(fā)來提高其生產(chǎn)力，形成經(jīng)濟、社會的規(guī)模效益。鄉(xiāng)村旅游的規(guī)?；l(fā)展，必然涉及對農(nóng)戶分散的-土地資源的整合和集中經(jīng)營問題，這與我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略中提出的“三個集中”的目標是相互關聯(lián)相互一致的：工業(yè)向集中發(fā)展區(qū)集中，可以加快新型工業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)基地的形成，而這些園區(qū)與基地本身就是鄉(xiāng)村旅游的重要組成部分；農(nóng)業(yè)向城鎮(zhèn)集中，為土地規(guī)?；?jīng)營奠定了基礎，也有利于鄉(xiāng)村旅游設施和配套設施的建設和完善；土地向規(guī)模經(jīng)營集中，更是解決了鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)進程中農(nóng)村土地使用的分散性和鄉(xiāng)村旅游規(guī)模發(fā)展之間的矛盾。因此，土地流轉(zhuǎn)可以有力地促進鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)化的實施，并且成為了鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的必然要求和必由之路。

．二、鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)化發(fā)展中土地流轉(zhuǎn)的模式選擇

（一）土地互換或置換式鄉(xiāng)村旅游開發(fā)模式

土地互換式是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的農(nóng)戶為方便耕種和各自需要，通過集體出面協(xié)商或農(nóng)戶自愿協(xié)商的辦法，將農(nóng)戶經(jīng)營的地塊相互交換經(jīng)營權，此種形式多出現(xiàn)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地，是實現(xiàn)土地集中連片最為原始的方式。土地置換是指在占補平衡的原則下，發(fā)包方（既農(nóng)村集體）以置換的方式，將農(nóng)民部分或全部承包地塊相互調(diào)換經(jīng)營，以重新配置面積相當?shù)母鼗蛘?。土地被互換或置換后，可以使農(nóng)民的居住環(huán)境與配套設施得到改觀，集中起來的農(nóng)民以聚居村落開展旅游接待，發(fā)展餐飲、娛樂以及旅游商店等，使鄉(xiāng)村旅游得到規(guī)?；l(fā)展。例如，河南商丘市虞城縣在堅持“保留原有分地人口不變原則，保留原有耕地面積不變原則”的兩不變原則下，提出了“小塊并大塊、多塊變。一塊”土地流轉(zhuǎn)新模式，截至2010年9月，虞城作為試點縣已發(fā)展土地流轉(zhuǎn)面積在1000畝以上的經(jīng)營大戶7戶、500畝以上的經(jīng)營大戶19戶、100畝以上的經(jīng)營大戶71戶，整合、優(yōu)化了土地的潛力，為農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化、集約化和機械化經(jīng)營提供了堅實的基礎，有效地破解了加快推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的“瓶頸”，為特色鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)化發(fā)展奠定了基礎。

（二）土地租賃式鄉(xiāng)村旅游開發(fā)模式

土地租賃主要包括出租或反租倒包兩種形式。出租是指土地承包經(jīng)營權人將自己承包期內(nèi)的土地在一定期限內(nèi)部分或全部租賃給本村或外村種植大戶或龍頭企業(yè)等從事生產(chǎn)經(jīng)營，業(yè)主一次性或分期付給農(nóng)戶一定租金。反租倒包是指以鄉(xiāng)村組織的名義將土地承包經(jīng)營權人承包期內(nèi)的部分或全部土地以一定的租金、期限統(tǒng)一承租，進行整合、規(guī)劃，經(jīng)調(diào)整、改造、建設配套，再反包給本村或村外個體、經(jīng)營大戶發(fā)展農(nóng)業(yè)或參與鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營。例如，成都市郫縣新民場鎮(zhèn)凌云村從2008年開始進行大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)和土地整理，先由村集體與農(nóng)戶簽訂土地租用協(xié)議，再由村集體與企業(yè)簽訂土地流轉(zhuǎn)協(xié)議。新增耕地599．5畝，將騰出的135畝建設用地用于發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，按照基地+合作社+社員的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營模式，將基地、農(nóng)民和企業(yè)捆綁在一起，形成較為緊密的利益共同體，并以凌云村為中心向周邊輻射，建成了4500畝集生產(chǎn)、展銷、觀光、休閑為一體的“西部花鄉(xiāng)”綜合性產(chǎn)業(yè)基地。賦有寧夏“甘草之鄉(xiāng)”美譽的鹽池縣青山鄉(xiāng)通過整體出租或股份合作的方式流轉(zhuǎn)2000畝休閑農(nóng)莊，進行“農(nóng)家樂?！鄙鷳B(tài)旅游開發(fā)、“夕陽紅”清新莊園建設，形成特色規(guī)?；a(chǎn)。在該種模式下，衍生出一種新型的比農(nóng)家樂、觀光農(nóng)業(yè)更為深入的鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營模式，即“市民農(nóng)園”模式?！笆忻褶r(nóng)園”模式是指在典型特色村鎮(zhèn)中，將農(nóng)民多余的良田、果園等土地通過出租或?qū)ν獍l(fā)包的方式流轉(zhuǎn)給種植大戶或旅游開發(fā)公司，在實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；\作的同時，建成農(nóng)業(yè)生態(tài)旅游觀光基地?；匾部梢詫⑼恋爻鲎饨o游客，由游客自行種植或委托當?shù)剞r(nóng)民種植，收獲的農(nóng)作物由游客支配，也可以由合作社代賣。這種模式不僅解決了農(nóng)民的收入問題，同時也解決了對“三農(nóng)”有感情的市民休閑問題，使旅游者體驗返璞歸真的樂趣，通過收獲勞動成果獲取一定的知識，滿足其寓教于樂的需求，形成一種城鄉(xiāng)互動的良好局面。

（三）土地股份合作制鄉(xiāng)村旅游開發(fā)模式

土地股份合作制模式是指在鄉(xiāng)村旅游開發(fā)中，農(nóng)民以承包的土地入股為核心，參與鄉(xiāng)村旅游開發(fā)及多種形式的旅游服務。這種模式是當今市場經(jīng)濟條件下土地有效流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的重要方式方法，市場化程度較高。在利益分配方面，遵循“風險共擔、利益共享、多投入多得”的原則，實行按股分紅、按勞分配、按投入生產(chǎn)要素（包括土地、資金、勞動力等方式）分配相結合的方式分享鄉(xiāng)村旅游開發(fā)的成果，如景區(qū)門票的分紅等。最終使農(nóng)民與經(jīng)營者形成“利益共同體”，形成旅游開發(fā)與農(nóng)民致富和諧共生的景象。2006年，青海省湟中縣攔隆口鎮(zhèn)扎什營村村民集體將200多畝土地承包給某家公司，實行土地入股的生產(chǎn)經(jīng)營模式，開辦了以種植、賞花、觀光、休閑、采摘等為一體的油桃基地，經(jīng)過四年的發(fā)展，油桃基地不僅有了可觀的經(jīng)濟收入，同時也解決了當?shù)貛讉€村村民的就業(yè)問題。

（四）依托農(nóng)民專業(yè)合作組織開發(fā)鄉(xiāng)村旅游的模式

該模式下的鄉(xiāng)村旅游是指以農(nóng)戶為主組建經(jīng)營聯(lián)合體，把原來松散的個體聚攏在一起，通過引進先進技術和先進管理理念，實施“統(tǒng)一標準、統(tǒng)一價格、統(tǒng)一接待、統(tǒng)一宣傳、統(tǒng)一分配”，合理進行土地流轉(zhuǎn)，形成諸如“合作社+基地+農(nóng)戶”等模式開發(fā)鄉(xiāng)村旅游。合作社通過統(tǒng)一規(guī)劃整理土地，統(tǒng)一配套旅游設施等，不僅提高了土地利用率，降低了生產(chǎn)成本，而且還提高了農(nóng)村生產(chǎn)資源的附加值，在現(xiàn)有存量的基礎上提升了資源的旅游價值。2007年6月，山東省青州市旅游局和王墳鎮(zhèn)發(fā)起成立了我國第一家在工商部門取得營業(yè)執(zhí)照的“青州清風寨山楂發(fā)展專業(yè)合作社”。該社融合了旅游觀光、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、銷售和加工等多項功能，并對當?shù)亍稗r(nóng)家樂”實現(xiàn)統(tǒng)一管理和整體營銷。甘肅永靖縣多年來致力于發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作組織，截至2011年，該縣建立各類農(nóng)民專業(yè)合作組織達55戶，帶動農(nóng)戶1．3萬余戶，其中劉家峽鎮(zhèn)羅川村委會統(tǒng)一規(guī)劃和開發(fā)，統(tǒng)一建設高效節(jié)能日光溫室，并配套建設水、電、路等基礎設施，再用“反租倒包”的辦法承包給農(nóng)戶，發(fā)展特色種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)和觀光旅游產(chǎn)業(yè)，使農(nóng)民收益大為提高。寧夏石嘴山市惠農(nóng)區(qū)區(qū)域經(jīng)濟特色鮮明，現(xiàn)已涌現(xiàn)出了許多專業(yè)化程度較高的“特色之鄉(xiāng)”。如燕子墩鄉(xiāng)于2001年成立的枸杞合作社，目前共吸納農(nóng)戶1350戶，建成有2．53萬畝的生態(tài)枸杞觀光園，吸引各地游客前來休閑觀光采摘品嘗，使全鄉(xiāng)的鄉(xiāng)村旅游業(yè)得到快速發(fā)展。

三、土地流轉(zhuǎn)政策下鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的戰(zhàn)略性思考

（一）加大政府的扶持與規(guī)制

鄉(xiāng)村旅游要實現(xiàn)規(guī)?；?、規(guī)范化、特色化的產(chǎn)業(yè)目標，就必須堅持政府的扶持與規(guī)制。土地流轉(zhuǎn)背景下的鄉(xiāng)村旅游發(fā)展，政府要堅持“統(tǒng)籌安排”、“有限干預”、“均衡利益”的原則，從資金的投入、鄉(xiāng)村旅游地方標準的建立、基礎設施的建設到從業(yè)者的培訓等諸方面進行支持、主導、促進和監(jiān)督，充分發(fā)揮組織、協(xié)調(diào)、服務的職能作用。要向農(nóng)民詳細宣傳土地流轉(zhuǎn)相關政策，尊重農(nóng)民意愿與話語權，賦予農(nóng)民更多的自由選擇空間，創(chuàng)建合理機制引導土地流轉(zhuǎn)，促進土地流轉(zhuǎn)市場健康發(fā)展。對符合開發(fā)條件的鄉(xiāng)村旅游用地通過政策引導、社區(qū)宣傳、市場規(guī)范、資金支持等手段，引導土地流轉(zhuǎn)的正態(tài)發(fā)展。同時重點扶持流轉(zhuǎn)市場和土地仲裁等硬件建設和建章立制、人員培訓等環(huán)節(jié)，扶持農(nóng)民更好地完善鄉(xiāng)村旅游接待設施，搭建良好的信息交流平臺，從而改進服務質(zhì)量，促進鄉(xiāng)村旅游可持續(xù)發(fā)展。

（三）加強鄉(xiāng)村旅游用地的規(guī)劃與評價

鄉(xiāng)村旅游在其開發(fā)過程中必須遵循“合理開發(fā)、珍惜每寸土地”的原則，不斷加強旅游用地規(guī)劃與評價。在具體旅游用地規(guī)劃的操作過程中，各級地方政府應統(tǒng)籌規(guī)劃，結合地區(qū)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的實際，對鄉(xiāng)村旅游開發(fā)地進行嚴格科學篩選，應本著不丟棄固有的地方民族風情、生活習俗、田園風貌的原則來合理規(guī)劃。同時加強對“四荒”（即荒山、荒丘、荒溝、荒灘）的整治，保護當?shù)靥赜械娜司迎h(huán)境、自然風光，保持其原真性，如通過適當?shù)耐恋亓鬓D(zhuǎn)模式建立少數(shù)民族民俗風情村寨等。并科學地、前瞻性地結合旅游用地自身特點，確立一定時期內(nèi)旅游用地開發(fā)利用的方向，對旅游用地進行時空上的優(yōu)化組合，并制定詳細的管理制度，以確保鄉(xiāng)村旅游順利開發(fā)、持續(xù)經(jīng)營。

（三）積極探索合理的土地流轉(zhuǎn)模式

土地流轉(zhuǎn)政策下的鄉(xiāng)村旅游開發(fā)，政府、企業(yè)、農(nóng)民及合作組織等各類主體形成了一定的利益關系，但由于各類模式自身特點及限制因素，在利益分配機制等方面各有偏重，對鄉(xiāng)村旅游土地使用性質(zhì)保障上的效用也會有所差異。因此，為解決鄉(xiāng)村旅游建設與農(nóng)民爭地的矛盾，合理地保障農(nóng)民的權益，應根據(jù)鄉(xiāng)村各自特點，因時因地探索出適合當?shù)貙嶋H情況的土地流轉(zhuǎn)模式，在保證耕地總面積不變的前提下，實現(xiàn)農(nóng)民居住環(huán)境與配套設施的改善，集中起的民居可作為聚居村落開展旅游接待，發(fā)展具有鄉(xiāng)村民族特色的餐飲、娛樂、旅游購物等行業(yè)。土地流轉(zhuǎn)可以在采取委托流轉(zhuǎn)、互換等方法的同時，允許農(nóng)民以土地入股，實行保底分紅，這樣有利于更好地維護農(nóng)民利益，并以價格杠桿推進土地向園區(qū)集中?？傊?，在“新農(nóng)村、新旅游”思路的引領下，要采取多種土地流轉(zhuǎn)形式和合作開發(fā)模式，不斷促進鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化，極大地推動城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。

（四）確立合理的利益分配機制

土地流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)民由于在很大程度上無法預知土地的增值效益，同時對相關土地法律和政策等缺少認知，加之缺少話語權，所以在土地流轉(zhuǎn)的實踐領域里難免會產(chǎn)生利益分配的不均衡不公正問題。農(nóng)戶是農(nóng)村土地承包和流轉(zhuǎn)的主體，因此，遵循“效率優(yōu)先，兼顧公平”的原則，因地制宜地確定能夠充分保障多方利益、尤其是農(nóng)民利益的利益分配機制是實現(xiàn)土地順利流轉(zhuǎn)的關鍵。例如，讓土地流轉(zhuǎn)后的失地村民以股東身份參與旅游利益分配。在旅游開發(fā)時，將旅游區(qū)的旅游資源產(chǎn)權界定清楚后轉(zhuǎn)化成股本，收益可以實施按股分紅與按勞分紅相結合，進行股份合作制經(jīng)營，國家、集體和個人可在旅游開發(fā)中按照自己的股份獲得相應的股息和紅利等等。土地流轉(zhuǎn)制度下，利益分配機制的核心應是始終把尊重農(nóng)民意愿、維護農(nóng)民的根本利益作為土地流轉(zhuǎn)的出發(fā)點，以此保障農(nóng)村土地權益，維護農(nóng)村社會穩(wěn)定。

（五）健全和完善景區(qū)失地農(nóng)民的社會保障體系

鄉(xiāng)村旅游在發(fā)展過程中，由于政府和農(nóng)戶都有自身的利益訴求，如果政府過度追求自身利益或者過于放任，都可能會對農(nóng)民的利益和當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展帶來不利影響。所以，平衡好政府和農(nóng)民各自的利益極其重要。在以往的旅游開發(fā)中，無論是政府主導還是企業(yè)主導的開發(fā)模式，往往是一次補償征收農(nóng)民的土地，但征收補償標準偏低，加之農(nóng)村社會保障體系不完善，這使得失地農(nóng)民的就業(yè)、養(yǎng)老等問題比較突出。因此，健全社會保障體系，為景區(qū)失地農(nóng)民建立一個可持續(xù)生活的保障，是解決景區(qū)農(nóng)民問題的基礎。而較為有效的措施，首先是把景區(qū)失地農(nóng)民納入社會保障體系，要根據(jù)農(nóng)村實際和財力狀況，加大對農(nóng)村社會保障的投入力度，進一步建立和完善農(nóng)村最低生活保障、社會救濟、農(nóng)村合作醫(yī)療、養(yǎng)老保險、子女教育、就業(yè)安置等制度，特別要加快解決60歲以上及已經(jīng)喪失勞動能力農(nóng)民的社會保障問題，從而使農(nóng)民擺脫對土地的依賴，從根本上促進土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)。其次，要特別強調(diào)和堅持農(nóng)村社區(qū)居民參與旅游開發(fā)，引導農(nóng)民主動參與到餐飲娛樂、物流配送、旅游服務、產(chǎn)品推介等旅游經(jīng)營中來，充分參與分享土地的增值收益。在新形勢下，還應加強對鄉(xiāng)村旅游地農(nóng)民的旅游產(chǎn)業(yè)教育，特別是法律意識、資本意識教育，使其具有維護權益的意識，提高農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)的能力及鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營意識，使農(nóng)民失地不失業(yè)、失地不失利、失地不失權。第三，還要充分發(fā)揮合作社的功能和作用，把廣大農(nóng)民組織起來，改變分散經(jīng)營農(nóng)戶的市場弱勢地位，引導和帶領農(nóng)民和社區(qū)合作組織的有效參與，并擁有一定的決策權和控制力，使鄉(xiāng)村旅游的收益能夠得到均衡分配，確保全體成員共同受益，真正達到發(fā)展鄉(xiāng)村旅游促進鄉(xiāng)村地區(qū)整體發(fā)展的目的。

基金項目：國家社科基金項目（09BJY086）、甘肅省高校研究生導師基金項目（1001—24）、西北師大知識與科技創(chuàng)新工程骨干項目（NWNU一KJCXGC—SK0303—26）、2009年甘肅省哲學社會科學規(guī)劃項目。

[作者簡介]楊阿莉《1969—》。女，甘肅慶陽人。副教授．碩士生導師。研究方向為旅游地理與旅游規(guī)劃，袁曉亮（1989—），男，安徽合肥人。碩士研究生，研究方向為旅游資源開發(fā)與管理；赫玉瑋（1988—）。男。甘肅張掖人，碩士研究生。研究方向為旅游經(jīng)濟與發(fā)展戰(zhàn)略。

責編：董積生；校對：正融