普艷杰 李克艷

摘要：文章分析了云南農(nóng)村社會(huì)救助現(xiàn)狀和不足，提出應(yīng)根據(jù)地區(qū)實(shí)際需求選擇不同的基礎(chǔ)性救助方式的觀點(diǎn)，認(rèn)為云南應(yīng)構(gòu)建以農(nóng)村特困戶(hù)救助制度和五保戶(hù)供養(yǎng)制度為基礎(chǔ)性救助方式，以災(zāi)害救助和教育救助為輔助，以合作醫(yī)療、救濟(jì)性扶貧為補(bǔ)充，以加大力度推行農(nóng)村最低生活保障制度為方向的符合云南經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r的社會(huì)救助體系。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；弱勢(shì)群體；社會(huì)救助體系

云南是一個(gè)農(nóng)業(yè)省，截止2010年底有4596.6萬(wàn)人，64.8%的居民住在農(nóng)村。 其中有相當(dāng)一部分人淪為弱勢(shì)群體，只有政府的政策、制度和農(nóng)村弱勢(shì)群體的自強(qiáng)自立形成合力，才能有效解決其弱勢(shì)問(wèn)題。因此，探討針對(duì)云南農(nóng)村弱勢(shì)群體社會(huì)救助體系的構(gòu)建就顯得十分必要。

一、云南省農(nóng)村社會(huì)救助現(xiàn)狀分析

社會(huì)救助是當(dāng)社會(huì)成員由于各種原因陷于社會(huì)生活困境或無(wú)法伸張其權(quán)益時(shí)，由國(guó)家和社會(huì)按照法定的程序和準(zhǔn)則向其提供現(xiàn)金、物資或其他方面的援助與支持的一種制度安排， 目前，云南尚未形成制度化和規(guī)范化的社會(huì)救助體系。

（一）農(nóng)村最低生活保障制度

1998年,云南省在江川縣、彌勒縣開(kāi)展了建立農(nóng)村最低生活保障制度的試點(diǎn)。1999年，玉溪市1區(qū)8縣全面推開(kāi)農(nóng)村最低生活保障。 2007年，云南省人民政府發(fā)布《關(guān)于全面建立實(shí)施農(nóng)村最低生活保障通知》在全省啟動(dòng)農(nóng)村最低生活保障制度，截至2010年全省進(jìn)入最低生活保障范圍的農(nóng)村居民達(dá)360萬(wàn)人。筆者認(rèn)為，盡管由于縣鄉(xiāng)財(cái)政困難重重，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)不高，但它對(duì)解決農(nóng)村貧困人口的實(shí)際困難，穩(wěn)定農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起到了重要作用。

（二）農(nóng)村五保供養(yǎng)制度

2010年云南省省政府批準(zhǔn)實(shí)施《云南農(nóng)村五保供養(yǎng)實(shí)施辦法》，讓全省22.1萬(wàn)五保對(duì)象從中受益，省級(jí)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)由每人每月60元提高到80元。我省農(nóng)村五保對(duì)象的供養(yǎng)方式主要有五保供養(yǎng)機(jī)構(gòu)集中供養(yǎng)和居家分散供養(yǎng)兩種。 我省各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，經(jīng)濟(jì)狀況較好的昆明、玉溪等地方政府分別補(bǔ)助每人每月40至60元配套資金，其他大部分地方政府，只對(duì)五保對(duì)象發(fā)放省級(jí)財(cái)政補(bǔ)助的每人每月80元，按此標(biāo)準(zhǔn)每人每天只有3元錢(qián)，就目前的物價(jià)水平，維持基本生存都很困難。

（三）農(nóng)村醫(yī)療救助

我國(guó)農(nóng)村醫(yī)療保障制度由新農(nóng)合及農(nóng)村醫(yī)療救助共同構(gòu)成，前者面向所有農(nóng)民，具有社會(huì)保險(xiǎn)的性質(zhì)；后者面向農(nóng)村貧困人群，具有社會(huì)福利的性質(zhì)，也是政府應(yīng)履行的一項(xiàng)義務(wù)。2009年開(kāi)始，我省著重開(kāi)展住院醫(yī)療救助，逐步取消救助病種限制，按每人20元標(biāo)準(zhǔn)，全額資助全省農(nóng)村“低?！睂?duì)象、“五保”對(duì)象和25個(gè)邊境縣（市）的邊境行政村農(nóng)民參加新型農(nóng)村合作醫(yī)，確保困難群體享受農(nóng)村新型合作醫(yī)療。 但仍存在需要醫(yī)療救助的人數(shù)龐大，納入醫(yī)療救助范圍比例不高、缺乏統(tǒng)一政策要求的醫(yī)療救助計(jì)劃等情況。

（四）農(nóng)村特困戶(hù)扶貧救助

云南省，除玉溪市率先開(kāi)展了農(nóng)村低保工作外，大多數(shù)州市都實(shí)行定期定量和臨時(shí)救濟(jì)相結(jié)合的救助形式。2004年，云南省民政廳統(tǒng)一印制了50萬(wàn)冊(cè)《農(nóng)村特困戶(hù)救助證》下發(fā)各地，加強(qiáng)了對(duì)特困戶(hù)救濟(jì)的規(guī)范化管理。

（五）農(nóng)村災(zāi)害救助

云南省是個(gè)多災(zāi)重災(zāi)省份，2009年開(kāi)始，云南嘗試建立災(zāi)害救助應(yīng)急體系，并爭(zhēng)取在每個(gè)村居委會(huì)配備1-2名災(zāi)害信息員，建立救災(zāi)物資儲(chǔ)備庫(kù)。但由于資金籌措渠道有限，受災(zāi)范圍廣等原因，救災(zāi)能力與災(zāi)民實(shí)際需求之間存在較大落差。

（六）教育救助制度。

云南省農(nóng)村家庭經(jīng)濟(jì)困難中小學(xué)生約占學(xué)生總數(shù)的24%，約160萬(wàn)人。在農(nóng)村義務(wù)教育救助體系中，貧困生救助主要是實(shí)行“兩免一補(bǔ)”（即免費(fèi)提供國(guó)家規(guī)定科目的教科書(shū)、免收雜費(fèi)和對(duì)學(xué)生學(xué)習(xí)費(fèi)用給予補(bǔ)助），并且在省政府主導(dǎo)下，云南各地州市縣也都安排有專(zhuān)項(xiàng)資金，用于補(bǔ)助貧困學(xué)生，解決貧困學(xué)生入學(xué)問(wèn)題。

二、云南農(nóng)村社會(huì)救助體系存在的問(wèn)題

（一）缺乏規(guī)范性，未能上升到立法層面

目前，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)救助體系，隨意性強(qiáng)、缺乏規(guī)范性，很多制度未能建立起來(lái)，且主要解決的是基本生存問(wèn)題。與農(nóng)村弱勢(shì)群體主要問(wèn)題相對(duì)應(yīng)，我省的醫(yī)療救助、教育救助等還處于試點(diǎn)和探索階段，制度的權(quán)威性、穩(wěn)定性得不到保證，導(dǎo)致執(zhí)行過(guò)程中隨意性大，干群矛盾頻發(fā)。

（二）救助標(biāo)準(zhǔn)偏低，覆蓋面窄

云南地處我國(guó)西南邊陲，經(jīng)濟(jì)實(shí)力與東部、中部地區(qū)相比有較大差距，所以，相對(duì)而言社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)也存在一定差距。如：2009年全國(guó)農(nóng)村低保對(duì)象年人均816元，月人均補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)68元。而2009年，云南農(nóng)村實(shí)際低保對(duì)象年人均720元，月人均補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)60元。相比還有不小差距。此外，2009年云南農(nóng)村人均收入低于1196元的農(nóng)村貧困人口有555萬(wàn)人，而本年度低保對(duì)象為338萬(wàn)人，可見(jiàn)還有相當(dāng)一部分貧困人口未納入低保范圍。

（三）救助資金來(lái)源渠道單一，資金嚴(yán)重不足

目前，云南省的社會(huì)救助資金主要依靠各級(jí)財(cái)政撥款，少量資金來(lái)源于社會(huì)捐助，福利彩票等，資金來(lái)源渠道單一。而云南的州市、縣兩級(jí)財(cái)政絕大多數(shù)能力有限，難以滿(mǎn)足不斷增加的社會(huì)救助資金的需求。隨著社會(huì)救助項(xiàng)目的增加、社會(huì)救助范圍的擴(kuò)大、救助標(biāo)準(zhǔn)提高，資金缺口將日益增大。

（四）社會(huì)救助的管理和實(shí)施缺乏統(tǒng)籌

目前，各項(xiàng)社會(huì)救助制度的管理和實(shí)施缺乏統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)。主要表現(xiàn)在：一是不同的單位或部門(mén)負(fù)責(zé)不同的社會(huì)救助制度的管理和實(shí)施，缺乏統(tǒng)一性。如，災(zāi)害救助、最低生活保障、流浪乞討人員救助、農(nóng)村困難救助等制度分屬于民政廳的不同部門(mén)管理。二是社會(huì)救助缺乏聯(lián)動(dòng)機(jī)制，可能出現(xiàn)重復(fù)救助以及難以滿(mǎn)足救助對(duì)象的各種救助需求，導(dǎo)致資源的浪費(fèi)與不足并存。

三、云南農(nóng)村弱勢(shì)群體社會(huì)救助體系建構(gòu)的模式選擇

從功能上來(lái)說(shuō)，社會(huì)救助應(yīng)具備保障救助對(duì)象基本生活和幫助救助對(duì)象提高自主脫貧能力的雙重功能。從對(duì)象上而言，當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村的社會(huì)救助對(duì)象尚未明確化，筆者認(rèn)為應(yīng)確定為農(nóng)村弱勢(shì)群體。從救助模式來(lái)看，現(xiàn)階段，政府與民間共同供給的福利多元模式是提高對(duì)農(nóng)村弱勢(shì)群體救助效率、救助質(zhì)量的基本模式。但社會(huì)救助體系中，不同救助方式執(zhí)行不同的功能，應(yīng)從地區(qū)實(shí)際狀況出發(fā)，確定不同的基礎(chǔ)性救助方式，因?yàn)榛A(chǔ)性救助方式的差異，決定了各省、市、自治區(qū)社會(huì)救助體系在組合、構(gòu)成、運(yùn)行過(guò)程中的區(qū)別，與地區(qū)發(fā)展水平相適應(yīng)的基礎(chǔ)性救助方式有助于社會(huì)救助體系執(zhí)行效率發(fā)揮。所以應(yīng)根據(jù)我國(guó)各地經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r不均衡以及農(nóng)村弱勢(shì)群體成因的不同選擇不同的農(nóng)村社會(huì)救助模式。具體到云南，筆者認(rèn)為現(xiàn)階段應(yīng)在堅(jiān)持政府主導(dǎo)，民政部門(mén)主管的前提下，動(dòng)員社會(huì)力量參與，將云南農(nóng)村弱勢(shì)群體的需求與不同社會(huì)救助方式相匹配，構(gòu)建以農(nóng)村特困戶(hù)救助制度和五保戶(hù)供養(yǎng)制度為基礎(chǔ)性救助方式，以災(zāi)害救助和教育救助為輔助，以合作醫(yī)療、救濟(jì)性扶貧為補(bǔ)充，以逐步加大力度推行農(nóng)村最低生活保障制度為方向的符合云南經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r的社會(huì)救助體系。

（一）資金籌措與管理方式

救助資金的籌措效果直接決定著社會(huì)救助體系的覆蓋面，而資金的營(yíng)運(yùn)和人員的管理，則影響著社會(huì)救助體系整體功能的發(fā)揮。所以，應(yīng)堅(jiān)持政府主導(dǎo)、民間慈善團(tuán)體、社會(huì)互助力量相結(jié)合的多元資金籌措與管理方式。

1.資金籌措

一是通過(guò)立法，建立社會(huì)救助資金按照各級(jí)財(cái)政增長(zhǎng)幅度相應(yīng)增長(zhǎng)的機(jī)制，確保社會(huì)救助資金隨著云南省經(jīng)濟(jì)發(fā)展和各地方財(cái)力的增長(zhǎng)。

二是拓寬救助資金籌集渠道。如：福利彩票公益金每年應(yīng)安排一定比例用于社會(huì)救助，根據(jù)被征地農(nóng)民納入低保的實(shí)際，各級(jí)政府要將土地收益中的一定比例用于被征地農(nóng)民的最低生活保障、醫(yī)療救助等方面的支出。

三是廣泛動(dòng)員社會(huì)力量參與。對(duì)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)來(lái)說(shuō)，政府應(yīng)鼓勵(lì)社會(huì)互助，廣泛發(fā)動(dòng)社會(huì)力量，通過(guò)優(yōu)惠政策鼓勵(lì)機(jī)構(gòu)和個(gè)人積極參與社會(huì)救助的募捐活動(dòng)。比如，以企事業(yè)單位、個(gè)人捐贈(zèng)資金為主興辦的五保供養(yǎng)機(jī)構(gòu)，可以用其單位名稱(chēng)或者個(gè)人姓名冠名等。

2.管理方式

一是統(tǒng)合各項(xiàng)社會(huì)救助項(xiàng)目的管理。比如：云南省已成立城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系領(lǐng)導(dǎo)小組，應(yīng)該建立各成員單位之間的信息共享機(jī)制，通報(bào)社會(huì)救助的實(shí)施情況，同時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)督促各執(zhí)行單位相互配合做好社會(huì)救助工作。

二是配備專(zhuān)業(yè)工作人員，撥付合理的工作經(jīng)費(fèi)。社會(huì)救助工作是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程，省、市、縣、鄉(xiāng)、村委會(huì)五級(jí)都必須有足夠的專(zhuān)職工作人員，完成調(diào)查、審核救助對(duì)象、發(fā)放救助資金等工作。所以應(yīng)增加從事專(zhuān)職社會(huì)救助工作人員的編制，吸收更多受過(guò)社會(huì)保障、社會(huì)工作等專(zhuān)業(yè)訓(xùn)練的工作者加入救助工作隊(duì)伍。

（二）確定救助對(duì)象的方式

將農(nóng)村社會(huì)救助范圍由只對(duì)絕對(duì)貧困人口的救助擴(kuò)大到弱勢(shì)群體的救助，根據(jù)成為弱勢(shì)群體的原因，對(duì)其進(jìn)行合理分類(lèi)，以需求為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行差別救助。如對(duì)于生理性弱勢(shì)群體進(jìn)行完全救濟(jì)，作為五保戶(hù)供養(yǎng)，或者發(fā)放養(yǎng)老金；對(duì)于自然性弱勢(shì)群體由國(guó)家和地方政府進(jìn)行臨時(shí)、分散救助的同時(shí)，進(jìn)行生產(chǎn)扶助，培養(yǎng)其自我發(fā)展能力；對(duì)于制度性弱勢(shì)群體，國(guó)家和政府應(yīng)發(fā)放最低生活保障金，并對(duì)其進(jìn)行相關(guān)職業(yè)技能培訓(xùn)，同時(shí)在政策上作出傾斜，為其自我發(fā)展?fàn)I造良好的政策環(huán)境。

（三）確立農(nóng)村特困戶(hù)救濟(jì)和五保戶(hù)供養(yǎng)制度的基礎(chǔ)性地位

云南農(nóng)村弱勢(shì)群體規(guī)模大，但地方財(cái)政狀況緊張，決定了現(xiàn)階段云南像東部6省市一樣實(shí)施農(nóng)村最低生活保障制度為基礎(chǔ)性方式的救助體系時(shí)機(jī)尚未成熟，所以應(yīng)該選擇特困戶(hù)救濟(jì)和五保戶(hù)供養(yǎng)制度為基礎(chǔ)性救助方式。

農(nóng)村特困戶(hù)救濟(jì)制度定期定量救濟(jì)的特征決定了其資金來(lái)源不局限于地方財(cái)政預(yù)算，將其作為基礎(chǔ)性救助方式符合現(xiàn)階段云南經(jīng)濟(jì)—社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r。

當(dāng)前五保戶(hù)的生活水平普遍較低，農(nóng)村五保供養(yǎng)制度有待進(jìn)一步完善。首先，落實(shí)供養(yǎng)資金，將五保供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)列入當(dāng)?shù)刎?cái)政預(yù)算，建立五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展與當(dāng)?shù)卮迕衿骄钏降奶岣叨m時(shí)調(diào)整的自然增長(zhǎng)機(jī)制。其次，提升農(nóng)村五保戶(hù)的集中供養(yǎng)率。采取國(guó)家安排專(zhuān)項(xiàng)資金建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院，以及引導(dǎo)、鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦或資助農(nóng)村敬老院建設(shè)。

（四）建立有效的災(zāi)害救助機(jī)制

對(duì)于農(nóng)村自然災(zāi)害補(bǔ)償，應(yīng)建立起政府救濟(jì)為主，災(zāi)害保險(xiǎn)和社會(huì)捐助為輔的風(fēng)險(xiǎn)分散和控制機(jī)制。一方面降低災(zāi)民損失，另外也可以減少?lài)?guó)家財(cái)政壓力。云南屬于自然災(zāi)害較為嚴(yán)重的地區(qū)之一，政府在財(cái)政預(yù)算中預(yù)留自然災(zāi)害救濟(jì)款的同時(shí)要幫助農(nóng)民增強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)和農(nóng)業(yè)防疫能力；宣傳農(nóng)業(yè)災(zāi)害保險(xiǎn)相關(guān)知識(shí)；充分發(fā)揮各類(lèi)農(nóng)業(yè)科技院校的作用，建立培訓(xùn)基地，把先進(jìn)實(shí)用的農(nóng)業(yè)科技送到農(nóng)村基層工作者手中，使其真正發(fā)揮“新農(nóng)村指導(dǎo)員”的功能，指導(dǎo)農(nóng)民科學(xué)應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害，減少災(zāi)后損失。

（五）進(jìn)一步建立和完善農(nóng)村醫(yī)療救助制度

疾病是貧困戶(hù)長(zhǎng)期致貧和難以脫貧的重點(diǎn)。衛(wèi)生部資料顯示，20—30%的貧困農(nóng)戶(hù)受到嚴(yán)重疾病摧殘，其中半數(shù)貧困農(nóng)民被疾病折磨得一貧如洗，很多兒童死于營(yíng)養(yǎng)不良。

要根據(jù)云南農(nóng)村醫(yī)療保障的實(shí)際情況，逐步完善農(nóng)村衛(wèi)生醫(yī)療體系，建立多層次的農(nóng)村醫(yī)療保障制度，尤其是不斷探索新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，建立農(nóng)民大病自助和政府救助相結(jié)合的有效機(jī)制，減少農(nóng)村因病致貧和返貧的人數(shù)。與此同時(shí)，還應(yīng)制定對(duì)農(nóng)村弱勢(shì)群體參加醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)用的減免政策，探尋將特殊病種納入醫(yī)療救助范疇的有效方式。

（六）探索推行農(nóng)村最低生活保障制度的方向

根據(jù)云南省各地區(qū)實(shí)際情況，制定不同的農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)；規(guī)范資金籌集渠道，建立資金保障機(jī)制，中央政府加大包括財(cái)力等各方面的支持力度，各級(jí)政府努力承擔(dān)應(yīng)盡的責(zé)任和負(fù)擔(dān)。省級(jí)財(cái)政應(yīng)提高農(nóng)村低保專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助資金比例，主要投向區(qū)域內(nèi)財(cái)政困難的縣、鄉(xiāng)；規(guī)范低保操作程序，加強(qiáng)資金籌措和監(jiān)管，制定符合農(nóng)村實(shí)際的，低保家庭收入核算方式；嚴(yán)格農(nóng)村低保資金監(jiān)管，防止截留、挪用、貪污農(nóng)村低保資金；建立廣大農(nóng)村群眾參與農(nóng)村低保制度的制定和實(shí)施機(jī)制，以保證低保制度落到實(shí)處；積極探索將失地農(nóng)民納入農(nóng)村社會(huì)保障的可行性路徑。

救助農(nóng)村弱勢(shì)群體是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的必然要求，社會(huì)救助制度作為公共產(chǎn)品，在其發(fā)展完善的進(jìn)程中，政府是責(zé)任主體，應(yīng)當(dāng)起到主導(dǎo)作用，同時(shí)要發(fā)揮民間組織的作用，引導(dǎo)和激勵(lì)民間組織在政府缺位的環(huán)節(jié)發(fā)揮力量。同時(shí)要明確，改變?cè)颇限r(nóng)村弱勢(shì)群體的貧困狀況，需要政府、社會(huì)力量和弱勢(shì)群體自身形成合力，走救濟(jì)和扶貧相結(jié)合的道路。

課題：云南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題——云南農(nóng)村弱勢(shì)群體權(quán)利保護(hù)與社會(huì)救助體系建立研究。項(xiàng)目負(fù)責(zé)人：李克艷。

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（作者簡(jiǎn)介：普艷杰（1983.10-），女，彝族，云南人，碩士，助教，曲靖師范學(xué)院政法學(xué)院，研究方向：社區(qū)社會(huì)工作；李克艷（1975.7-），女，云南人，碩士，副教授，曲靖師范學(xué)院政法學(xué)院，研究方向：訴訟法學(xué)。）