鄧麗禛

摘 要：近年來，青島地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展強(qiáng)勁，財政收入增長迅速，在推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化過程中，青島市級財政轉(zhuǎn)移支付制度也在不斷完善。本文通過對青島市財政歷年對下轉(zhuǎn)移支付情況進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，找出青島市財政對下轉(zhuǎn)移支付取得的成果以及仍存在的不足，并提出改善的建議。

關(guān)鍵詞：財政支出；轉(zhuǎn)移支付；基本公共服務(wù)均等化；效率

一、 青島市級財政對下轉(zhuǎn)移支付的歷史淵源

從1994年實行分稅制財政管理體制開始，我國就開始建立財政轉(zhuǎn)移支付制度。1995年，我國開始實行以公式化為基礎(chǔ)，以均等化為目標(biāo)的過渡期財政轉(zhuǎn)移支付制度。青島市在1998年制定并實施《青島市過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法》。青島市當(dāng)前對區(qū)市的轉(zhuǎn)移支付主要包括兩部分：一是財力性轉(zhuǎn)移支付；二是專項轉(zhuǎn)移支付。2010年，青島市對區(qū)市的各項轉(zhuǎn)移支付達(dá)到70.9億元，比2009年增長22.8%。其中，對五市的各項轉(zhuǎn)移支付為43.1億元，占全部轉(zhuǎn)移支付資金的60.7%，青島市所屬的其他區(qū)縣（市）未涉及一般性轉(zhuǎn)移支付。

分項目看，青島地區(qū)對所屬縣市的財政轉(zhuǎn)移支付主要經(jīng)歷了以下的完善過程：

1.原體制補(bǔ)助和稅收返還。青島市對城陽區(qū)稅收返還基數(shù)以1993年為基期年核定，即按照城陽區(qū)1993年區(qū)域內(nèi)實際收入以及稅制改革和青島市與各市、區(qū)收入劃分情況，核定凈上劃收入數(shù)額(凈上劃收入=消費稅+75%的增值稅+地方金融企業(yè)所得稅等-中央、市下劃收入)，并以此作為青島市對各市、區(qū)稅收返還基數(shù)。城陽區(qū)稅收返還基數(shù)為3076萬元，原體制上解為2092萬元，原體制補(bǔ)助為346萬元。

2.一般性轉(zhuǎn)移支付。1994年，中央本級財政收入占全國財政收入的比重從1993年的22%提高到了55.7%，分稅制取得成功。與此同時，青島市對所屬縣市的一般性轉(zhuǎn)移支付制度得到進(jìn)一步規(guī)范。青島市在1998年制定并實施《青島市過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法》。青島市當(dāng)前對區(qū)市的轉(zhuǎn)移支付主要包括兩部分：一是財力性轉(zhuǎn)移支付；二是專項轉(zhuǎn)移支付。財力性轉(zhuǎn)移支付主要包括一般性轉(zhuǎn)移支付、緩解縣鄉(xiāng)財政困難轉(zhuǎn)移支付和農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付等。一般性轉(zhuǎn)移支付方式從2001年開始僅僅對少數(shù)區(qū)縣（市）使用，如2001年對四方區(qū)的一般性轉(zhuǎn)移支付額為800萬元，已進(jìn)入基數(shù)；平度市為1206萬元，延續(xù)到2003年；萊西市為400萬元，延續(xù)到2002年。青島市所屬的其他區(qū)縣（市）未涉及一般性轉(zhuǎn)移支付。

3.調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付。2008年青島對平度、萊西、四方等區(qū)市工資改革轉(zhuǎn)移支付1.7億元。2009年青島補(bǔ)助平度市、萊西市及四方區(qū)工資1.68億元，均與上年持平。2010年，青島財政專門安排0.6億元用于落實五市村書記崗位待遇，保障農(nóng)村基層組織的正常運轉(zhuǎn)和社會穩(wěn)定。

4.農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付。農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付是我國建國以來繼土地改革、聯(lián)產(chǎn)承包之后農(nóng)村的第三次革命，是解決“三農(nóng)問題”的一項重要措施。2008年，青島地區(qū)農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付4.2億元，2009年略有下降，達(dá)4.16億元，初中下放區(qū)基數(shù)補(bǔ)助3.3億元，市級對各區(qū)市財政體制優(yōu)惠政策資金2.32億元，補(bǔ)助平度市、萊西市及四方區(qū)工資1.68億元，均與上年持平。

5.“三獎一補(bǔ)”轉(zhuǎn)移支付。2005年，中央出臺了“三獎一補(bǔ)”轉(zhuǎn)移支付政策，以促進(jìn)省市政府加大對縣的轉(zhuǎn)移支付，引導(dǎo)縣鄉(xiāng)精簡機(jī)構(gòu)人員，2005年農(nóng)業(yè)稅附加取消后，青島市每年撥付萊西市村級農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付資金1889.4萬元，平均每鎮(zhèn)125.96萬元。2008年，青島市“三獎一補(bǔ)”資金0.6億元；青島市在原來“三獎一補(bǔ)”的基礎(chǔ)上將“三獎一補(bǔ)”擴(kuò)大為“五獎一補(bǔ)”，并逐年增加補(bǔ)助的數(shù)額，推動青島市所屬區(qū)市的農(nóng)村稅費改革的順利進(jìn)行。

6.專項轉(zhuǎn)移支付。縣級專項轉(zhuǎn)移支付項目多，內(nèi)容雜，金額大小不一，分別來自中央、省或市。專項設(shè)置上有基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、天然林保護(hù)工程、退耕還林還草工程、社會保障制度建設(shè)、貧困地區(qū)義務(wù)教育工程、邊境地區(qū)、革命老區(qū)經(jīng)濟(jì)社會事業(yè)發(fā)展項目等。2006 年，青島市市級財政對區(qū)（市）的一般預(yù)算轉(zhuǎn)移支付資金為 18.5 億元，占市本級地方財政一般預(yù)算支出的 23.4％。其中：財力性轉(zhuǎn)移支付 5.9 億元，專項轉(zhuǎn)移支付 12.6 億元。近年來，市本級財政每年拿出5—6個億用于對各區(qū)縣的轉(zhuǎn)移支付。

二、青島市級財政對下轉(zhuǎn)移支付的現(xiàn)狀分析

分區(qū)市看：2010年，青島市市級財政對區(qū)市的一般預(yù)算轉(zhuǎn)移支付資金為18.5億元，占市本級地方財政一般預(yù)算支出的23.4%，其中：財力性轉(zhuǎn)移支付5.9億元，專項轉(zhuǎn)移支付12.6億元。

從一般預(yù)算轉(zhuǎn)移支付可以看出，青島市財政一般預(yù)算轉(zhuǎn)移支付的絕大部分給了經(jīng)濟(jì)相對貧困的平度市和萊西市，從專項轉(zhuǎn)移支付分配情況可以看出，除即墨的相對較多以外，其他個區(qū)市的專項轉(zhuǎn)移支付基本相當(dāng)，從各區(qū)市人均轉(zhuǎn)移支付獲得情況可以看出萊西和平度兩個經(jīng)濟(jì)相對落后地區(qū)的人均轉(zhuǎn)移支付較多，從而可以看出青島市政府在緩解地區(qū)差異方面做出了較大的努力。

2010年“三農(nóng)”依然是青島市財政轉(zhuǎn)移支付的首要目標(biāo)，同時，社會保障和教育、醫(yī)療衛(wèi)生等支出也開始占據(jù)較大的比重，同時，由于這些年來青島市積極推進(jìn)舊城改造，加快推進(jìn)城區(qū)建設(shè)，2010年青島市城區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投入也占據(jù)相當(dāng)大的比重。

通過對青島地區(qū)轉(zhuǎn)移支付情況的分析可以看出，近些年來，青島市地方財政轉(zhuǎn)移支付制度注意了對地區(qū)財力差異的彌補(bǔ)，轉(zhuǎn)移支付注重向農(nóng)村傾斜，一定程度上促進(jìn)了各地區(qū)間財力的均等化。但是在分析的過程中仍然可以看到青島市地方財政轉(zhuǎn)移支付仍存在一些問題。如對市區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)給予的轉(zhuǎn)移支付額幾乎接近對“三農(nóng)”轉(zhuǎn)移支付額，同時，相對于平度、萊西等落后縣市，青島市市區(qū)也活得了較多的轉(zhuǎn)移支付，這似乎有強(qiáng)調(diào)地方既得利益的嫌疑。與此同時，在社會保障、醫(yī)療教育等轉(zhuǎn)移支付不斷增加的情況下，城鄉(xiāng)差距仍然較為明顯。

三、完善青島市級財政對下轉(zhuǎn)移支付的建議

針對青島市轉(zhuǎn)移支付目前仍存在不足，本文提出以下幾條改進(jìn)的建議：

1.加強(qiáng)財源建設(shè)，積極發(fā)展財力。要實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化 ，最根本的途徑是發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，在推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的進(jìn)程中，青島市財政面臨越來越大的壓力，進(jìn)而影響到下級財政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)范。因此，要實現(xiàn)青島市城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，最根本的還是要發(fā)展經(jīng)濟(jì)，增加財政收入。

2.采取基本均衡撥款方式。其范圍主要是經(jīng)常性項目，用于保證各縣區(qū)現(xiàn)有公共服務(wù)都能夠達(dá)到的最低標(biāo)準(zhǔn)。均衡范圍只包括那些最基本、最必要的公共服務(wù)項目，如公用經(jīng)費開支、義務(wù)教育、衛(wèi)生保健等。目前，應(yīng)主要解決所屬五個縣（市）的保工資、保穩(wěn)定、保吃飯問題以及五個縣（市）的農(nóng)業(yè)、水利建設(shè)等問題。彌補(bǔ)財力缺口，應(yīng)主要通過基本均衡撥款方式實現(xiàn)。

3.運用發(fā)展性均衡撥款方式。其范圍主要是建設(shè)性支出，用于增加發(fā)展中地區(qū)公共服務(wù)的設(shè)施，擴(kuò)大落后地區(qū)的公共服務(wù)的范圍，提高其公共服務(wù)的能力。發(fā)展性均衡撥款應(yīng)重點考慮城市建設(shè)、區(qū)位特征、經(jīng)濟(jì)增長速度、財政收入經(jīng)濟(jì)增長等因素。對于青島市所屬的城陽區(qū)、黃島區(qū)、四方區(qū)面臨的建設(shè)問題，可以用發(fā)展性均衡撥款方式予以考慮。在確定發(fā)展性撥款需求時，必然受到可用財政資源的限制。在青島市本級財力有限的情況下，應(yīng)首先設(shè)定實現(xiàn)均等化的年限目標(biāo)，再確定不同階段的基本標(biāo)準(zhǔn)。其次，是確定標(biāo)準(zhǔn)支出的同時建立健全獎懲制度，當(dāng)一地標(biāo)準(zhǔn)收入大于標(biāo)準(zhǔn)支出卻不愿上解收支差額時，上級政府要用減少優(yōu)惠政策等經(jīng)濟(jì)手段予以處罰。

4.專項撥款仍然作為轉(zhuǎn)移支付制度中的一個重要組成部分。科學(xué)界定專項轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)，控制準(zhǔn)入條件和規(guī)模。首先要科學(xué)界定專項轉(zhuǎn)移支付的標(biāo)準(zhǔn)，即要明確列入專項轉(zhuǎn)移支付的條件。通常情況下，列入范圍的應(yīng)是具有外異性、突發(fā)性、特殊項、費固定性等特征的項目。如針對平度、萊西等落后地區(qū)的脫貧救濟(jì)，種糧獎勵等。其次要控制專項轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模。再次，列入專項轉(zhuǎn)移支付的項目要經(jīng)過科學(xué)論證和一定的審批程序。另外，建立轉(zhuǎn)移支付效果的考核指標(biāo)體系以及監(jiān)督評價制度。目前，青島市的補(bǔ)助資金多為無償使用。今后，市財政要對收入管理和支出管理同時抓，對資金是否做到專款專用加以嚴(yán)格考核，努力做到全面及時、準(zhǔn)確掌握。制訂對違反規(guī)定的地方政府的懲戒措施，努力提高轉(zhuǎn)移支付的效率。

5.轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)以政府的文件形式固定下來。鑒于青島市是一個副省級城市，不具有立法權(quán)，政府轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)以政府文件形式固定下來，而且一定至少3至5年，以保證制度的連續(xù)性和穩(wěn)定性。（作者單位：中國海洋大學(xué)，青島，266100）

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