王海偉

摘 要：財權(quán)、財力、事權(quán)是政府財政關(guān)系的三個基本要素，而三要素只有達(dá)到匹配，才能使一級政府運轉(zhuǎn)正常。對于事權(quán)、財權(quán)、財力之間如何匹配，不同層級、不同地區(qū)的政府有不同的要求，因此，在財稅改革時要區(qū)別看待，不能一刀切。

關(guān)鍵詞：財權(quán)；財力；事權(quán)；匹配

一、什么是財權(quán)、財力、事權(quán)

“財權(quán)”質(zhì)上是指“收稅權(quán)”， 是指某級政府為滿足特定的公共產(chǎn)品和服務(wù)需要而向轄區(qū)居民征收收入的權(quán)力，包括征收和使用兩個層面，也就是某一級政府有相應(yīng)層級的稅收征收權(quán)并對其收入進(jìn)行支配使用，包括征稅權(quán)、收費權(quán)及發(fā)債權(quán)等；財力則是指包括自有財力和可支配財力在內(nèi)的可供某級政府支配的財政收入。通過稅收權(quán)獲得收入且可以隨意支配的收入是自有財力，而從其他途徑獲得且可以支配的收入是可支配財力。所謂事權(quán)，簡單說是指某級政府在公共事務(wù)和服務(wù)中應(yīng)承擔(dān)的任務(wù)和職責(zé)。

財權(quán)與財力既有區(qū)別又有聯(lián)系。政府具有財權(quán)，一般也會擁有與其相應(yīng)的財力，但擁有財力的政府卻不一定具有財權(quán)。實際中，往往是上級政府的財權(quán)大于其最終支配的財力，下級政府的財權(quán)小于其初始支配的財力，這主要是上級政府要把財力的一部分向下級政府轉(zhuǎn)移使用的原因。

二、事權(quán)與財權(quán)相匹配與事權(quán)與財力相匹配之爭

一般認(rèn)為，事權(quán)與財權(quán)這兩者是統(tǒng)一的。國家權(quán)力給予了財權(quán)保障，政權(quán)的存在是財權(quán)存在的必要條件，也是實現(xiàn)國家能為居民提供公共產(chǎn)品和服務(wù)職能的前提。

在計劃經(jīng)濟體制下“財權(quán)”實際上和財力（或財力的支配使用權(quán)）是等同的，不是指一定體制下籌集本級財政收入的能力，因為在當(dāng)時的財政體制下，地方政府可支配的財力完全是上級政府分配的結(jié)果，自身并沒有籌集本級政府財政收入的權(quán)力，財權(quán)掌控在在中央政府手中，地方政府只是被動的從中央政府那里接受分配的財政資金。

在分稅制改革以前，“財權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一”實際上是指“財力與事權(quán)的統(tǒng)一”，與現(xiàn)在流行的“財權(quán)與事權(quán)相匹配”有本質(zhì)的不同。故在此之前并無“政府間轉(zhuǎn)移支付”的概念，根源也在地方政府沒有財權(quán)。在地方無財權(quán)的條件下，當(dāng)然也就無所謂政府間轉(zhuǎn)移支付了。而在分稅制改革已實行近18年的今天再使用“財權(quán)與事權(quán)相匹配”這種表達(dá)方式就有點不妥。

1994年分稅制改革主要是通過劃分稅種重新界定中央與地方的財權(quán)，把一些全國性的以及比較重要的稅種劃分中央，而地方則只有零星的稅種收入，這種改革的結(jié)果是中央政府的財政收入占國家財政收入的比例大大提高，而在財政的支出劃分（事權(quán)劃分）上卻沒做出什么實質(zhì)性的改革。這種只重視收入不重視支出的分稅制改革雖然在一定程度上促進(jìn)了當(dāng)時我國財政體制的發(fā)展，但也留下了嚴(yán)重的后遺癥：與1994年改革之前相比，地方政府的財力被中央以及上級政府大大抽走，而事權(quán)卻未相應(yīng)做出相應(yīng)調(diào)整，這直接導(dǎo)致了基層縣、鄉(xiāng)政府的財政困難。

分稅制改革通過賦予地方政府一定的財權(quán)貌似解決了財權(quán)與事權(quán)相匹配的問題，但這只是一種理論上的假設(shè)，是對西方分權(quán)制的一種簡單抄襲，而忽視了中國的具體情況。由于中國各地區(qū)區(qū)域差異巨大，“財權(quán)與事權(quán)相匹配”與“財力與事權(quán)相匹配”對于富裕地區(qū)和落后來說其內(nèi)涵是不同的：對于東部一些富裕省份來說，用“財權(quán)與事權(quán)相匹配”的概念相對來說還是比較合適的，因為這些省份經(jīng)濟發(fā)達(dá)，可以通過體制賦予的權(quán)力來組織到相應(yīng)的財力；而對落后地區(qū)來說，由于經(jīng)濟實力薄弱，即使中央政府賦予這些地方政府一定的財權(quán)，地方政府也無法組織到與事權(quán)相匹配的財力，因為其缺乏豐厚的稅源。這時的“財權(quán)與事權(quán)相匹配”就失去了自身的意義，因為即使這樣，也會造成“財力與事權(quán)不匹配”的局面，難以維持一級政府正常運轉(zhuǎn)。而現(xiàn)實情況是落后地區(qū)財力的解決很大一部分是靠中央的轉(zhuǎn)移支付，而不是那所謂的字面上的“財權(quán)”。因此對于落后地區(qū)，“財力與事權(quán)的匹配”遠(yuǎn)比“財權(quán)與事權(quán)相匹配”來的更實在，更讓人安心。如果單純的強調(diào)“財權(quán)與事權(quán)相匹配”反而會誤導(dǎo)人們的認(rèn)識以及政府的實際工作，不利于解決現(xiàn)行縣鄉(xiāng)財政困難的矛盾。

但我們不能由此輕視事權(quán)與財權(quán)相匹配的重要性。政府間事權(quán)與財權(quán)的劃分，政府間事權(quán)、財權(quán)的劃分體制的一個基本標(biāo)準(zhǔn)就是要保證大部分地方通過其法定財權(quán)能籌集到與其事權(quán)相對稱的財力，或者使至少一半的地區(qū)會保證。否則，如果大部分地方都依賴于上級或中央支付的財政轉(zhuǎn)移支付，而自身卻籌集不到與事權(quán)相對應(yīng)的財力，這除了會影響地方政府發(fā)展經(jīng)濟的熱情外，還會造成財政資金的使用效率低下，而無效率的集權(quán)則是不可持續(xù)的。當(dāng)然，在政府間事權(quán)、財權(quán)基本匹配和穩(wěn)定的財政體制下，也總有少數(shù)地方的自籌財力難以與其事權(quán)相匹配，這就需要發(fā)揮財政轉(zhuǎn)移支付作用，促進(jìn)地方政府的財力支出滿足自身事權(quán)的需要。一般來說，中央政府的事權(quán)里面一個重要的職能就是維護(hù)國家的統(tǒng)一和穩(wěn)定，而這一職能發(fā)揮作用的基礎(chǔ)保證就是中央政府的財力，中央政府往往會籌集到表面上超過自身事權(quán)的財力，而這超過的“財力”很大一部分轉(zhuǎn)化成了履行國民經(jīng)濟協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展職能的轉(zhuǎn)移支付。因此，盡管中央政府的財權(quán)較大，往往超過自身的需要，但從總體來說，其事權(quán)與財權(quán)也是匹配的。

三、結(jié)論

因此，在現(xiàn)階段財稅改革的總體方向是追求“事權(quán)與財權(quán)的相匹配”，但考慮到我國的現(xiàn)實情況，必須具體問題具體分析，不能一刀切。就整個中國現(xiàn)狀來說，由于發(fā)達(dá)地區(qū)“財權(quán)與事權(quán)相匹配”與“財力與事權(quán)相匹配”內(nèi)涵基本相同，而落后地區(qū)是“財力與事權(quán)的匹配”比“財權(quán)與事權(quán)的匹配”更具有實質(zhì)性意義。落后地區(qū)的生產(chǎn)力發(fā)展和財源的充裕不是短期內(nèi)能實現(xiàn)的，只要在這種落后狀態(tài)沒有根本性的改觀以前，對落后地區(qū)而言，“財權(quán)”的形式意義大于實質(zhì)意義，而“財力”才是最重要的。因此，落后區(qū)的“財力與事權(quán)相匹配”比“財權(quán)與事權(quán)相匹配”更適應(yīng)現(xiàn)實情況，發(fā)達(dá)地區(qū)則相反。（作者單位：四川 成都 西南財經(jīng)大學(xué)財稅學(xué)院 611130）

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