申秋紅　郭維明

【摘要】當前我國人口管理面臨諸多困境，如人口管理缺乏系統性、人口管理的職責不夠綜合、職能重復等。人口管理創(chuàng)新是順應大部制改革的必然要求，我國人口管理體制創(chuàng)新可以有兩種構想框架：宏觀發(fā)展型和微觀延伸型。構建大人口管理體制需要拋開部門利益，實現人口計生工作轉型。

【關鍵詞】大部制 人口管理 體制創(chuàng)新 計生部門 未來走向

前言

轉型期的中國處于人口問題的凸顯期，更是人口發(fā)展的關鍵期，經濟發(fā)展和社會建設面臨的重大問題無不與人口密切相關，社會管理框架中人口管理的基礎性、先導性和全局性的地位和作用愈發(fā)突出?！霸谏鐣芾砜蚣苤型怀鋈丝诠芾韯?chuàng)新”這一重大的現實主題既是統籌解決人口問題、切實提高社會管理水平的歷史抉擇，更是建設服務型政府、推進和諧社會建設的必然要求。黨的十七大報告指出，要加大機構整合力度，探索實行職能有機統一的大部門體制，人口計生部門迫切需要探索一條以“大人口觀”為理念指導，以人的全面發(fā)展為中心，以常住人口基本公共服務均等化為改革方向的人口服務管理體制創(chuàng)新之路，全面做好人口工作，形成大人口機構統籌的新體制。

依據管理范圍和層次，人口管理可以分為宏觀管理、中觀管理和微觀管理。宏觀人口管理指國家從人口發(fā)展的特點及其與社會經濟發(fā)展的關系全局出發(fā)，設置組織機構，對人口進行的管理，它具有全面性、綜合性、間接性和權威性的特點。

宏觀人口管理著眼于整個國家和社會，而不是某一個地區(qū)或部門，更不是具體的家庭或個人。

中觀人口管理是指通過整合基層政府力量，動員、組織社會成員開展有利于實現人口發(fā)展的活動，創(chuàng)造一個有利于人口管理工作的社會環(huán)境，最終達到推進人口工作深入開展的目標。這種管理具有直觀性、趨同性、互動性等特點。

微觀人口管理是指婚姻家庭人口管理，即充分發(fā)揮婚姻家庭的各項職能，保持和諧穩(wěn)定的家庭關系，促進家庭人口的良性發(fā)展，這既是人口管理的起點和基礎，也是人口管理的落腳點。本文著重探討宏觀人口管理。

大部制視域下人口管理體制創(chuàng)新的意義

第一，人口管理體制創(chuàng)新是順應大部制改革的必然要求。國外政府機構設置采用“大部制”，將職能相近、業(yè)務范圍趨同的事項由一個部門統一管理，最大限度地避免政出多門、多頭管理，降低行政成本，提高管理效率。2008年3月，我國開始以強化宏觀調控職能、注重民生、建立大部制為內容的政府機構改革，在“大部制”改革中，最具綜合性的人口管理體制創(chuàng)新尤為重要。人口管理體制創(chuàng)新包括轉變政府職能、精簡政府機構、理順政府關系、提高政府效率等方面的內容，也包括政府內部職能的重新配置以及政府職能行使方式的重新界定。人口管理組織機構設置是否合理關系到人口管理職能和效率能否有效發(fā)揮。

第二，人口管理體制創(chuàng)新是改變人口管理薄弱狀況的迫切要求。我國人口管理“條塊分割”，公安、民政、衛(wèi)生、工商、教育、統計等部門各自掌管一部分人口管理或與管理人口相關的工作，部門之間職責交叉重疊，各自執(zhí)行的政策時有沖突，既浪費行政成本，又增加了協調難度。這種體制難以適應市場經濟體制的要求，遇到問題只能四處協商，辦事效率低下。

第三，人口管理體制創(chuàng)新對國家發(fā)展具有重要戰(zhàn)略意義。大部制視域下的人口管理體制創(chuàng)新不僅是管理方法和技術的創(chuàng)新，對國家發(fā)展也是一項具有戰(zhàn)略性的工程。人口管理體制創(chuàng)新圍繞科學管理的目標，通過推進精細化管理和促進主動管理從而改善管理質量，通過優(yōu)化辦事流程和加強部門聯動從而提高管理效率，它有利于減少信息系統重復建設，降低經濟社會的運行成本，因而有利于降低管理成本。

我國人口管理的歷史回顧

改革開放前的人口管理。新中國發(fā)展尤其是國民經濟恢復所面臨的一系列問題迫使中央政府調整工作重心，從國家發(fā)展戰(zhàn)略角度革新人口管理制度。1951～1957年，公安部、政務院、內務部、勞動部紛紛制定制度、出臺政策，從勸止、防止到制止農民盲目涌入城市，到最終以法律形式確立了以嚴格控制城市人口規(guī)模、限制農民進城為主體的人口管理框架。在此基礎上，住宅、糧食供給、副食品供給、燃料供給、教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會保險、勞動保護、婚姻等一系列涉及民眾生存的制度也無一例外地將城鎮(zhèn)人口和農村人口區(qū)別對待，共同構成了我國二元社會結構的基礎。除了通過法律、制度與政策手段加強人口管理之外，新中國還經常針對一些特定人群開展突擊式的改造運動，如三反五反、知識青年上山下鄉(xiāng)運動等。這些運動短時間內使人口結構趨向簡單，國民同質性增強，形成了國家政治、經濟、社會活動中的三大主要群體—工人、農民和干部，與此相適應，人口管理以戶籍管理為核心，多部門參與體系相對完善，管理方式簡單人口管理制度在利益上向城市人口傾斜。

改革開放以來人口管理的發(fā)展與困境。改革開放以來，人口管理理念發(fā)生了變化，即更加注重大人口管理以人為本、寓管理于服務以及效率管理。人口管理內容不斷拓展，管理方式不斷修正，戶籍管理漸進改革，農轉非在探索中逐步推進，隨遷制度逐漸放寬，居住證制度在上海、深圳等地相繼建立。1980年中央發(fā)表《致全體共產黨員、共青團員的公開信》，標志著我國全面開展以計劃生育為內容的人口管理工作。經過30多年的努力，我國初步形成涵蓋人口出生、戶籍、婚育、教育、就業(yè)、醫(yī)療、保障、救助、遷徙、死亡、統計等方方面面的人口管理框架，各級政府部門承擔了相應的管理職責和服務職能，聯動格局正在形成，人口管理越來越強調以服務為主要特征的柔性管理，在管理方式上逐步走向科學化、系統化、精細化、社會化。

我國人口管理面臨的困境。我國人口管理體制創(chuàng)新既面臨難得機遇和有利條件，也面臨挑戰(zhàn)與困難，尤其是來自管理體制和自身觀念等方面的問題。首先，人口管理體制缺乏系統性。新中國成立至今，由于種種原因，形成了我國現行的“條塊分割”的人口管理體制，表面上看，人口管理的各方面、各環(huán)節(jié)都“業(yè)務歸口”給有關部門，但這種“政出多門”的人口管理體制事權分散，難以出臺既公平合理又兼顧社會所有群體利益的人口管理最優(yōu)化方案。其次，各部門管理職責的局限性不利于人口的綜合治理。各部門都是從某一人口現象出發(fā)，而不是從整個人口運行系統出發(fā)，更少從社會管理和整個社會運行的大系統出發(fā)考慮問題，如果繼續(xù)套用這種模式，人口管理談不上效率和效益。再次，職能重復，浪費人力物力財力。各有關部門在制定政策時主要從本系統的業(yè)務需要出發(fā)，強調自己部門的重要性，有些職能存在重疊現象，彼此間沒有充分協調與溝通，制定出來的措施和策略不能配套、互補。最后，技術支撐不牢固。由于管理多頭、隸屬多家，相關信息有效整合不夠，每個部門按各自工作需要采集數據，造成信息分散、交叉、重復，增加了管理成本。

國家人口計生委在人口管理方面的優(yōu)勢

宏觀人口管理的綜合治理性質。國家人口計生委是我國人口和計劃生育工作的政府主管部門，多年來一直實行兼職委員制度，兼職委員單位包括發(fā)改委、科技部、公安部、民政部、財政部、勞動保障部、國土資源部、信息產業(yè)部、農業(yè)部、衛(wèi)生部、環(huán)保總局、統計局等。其主要職責是根據國務院確定的職責分工，結合本部門業(yè)務特點，協調、督促本系統與人口計生部門共同做好人口和計生工作；參與研究我國人口和計生工作的重大問題；參與研究、制定相關的政策、重要文件，以及中長期人口發(fā)展規(guī)劃和計生事業(yè)發(fā)展計劃；及時了解人口和計生工作情況，對做好人口和計生工作提出意見和建議。這種政府多部門參與的人口管理模式，最大的優(yōu)點是各部門職能明確、專一。

人口計生工作全面轉型。自1994年國際人口與發(fā)展大會以來，國家人口計生委引入“以人為本、以人的全面發(fā)展為中心”理念，提出計劃生育工作思路和工作方法的“兩個轉變”。進入21世紀，計劃生育管理體制已經逐步完善，管理理念、內容和重點也發(fā)生轉變，并逐步與國際接軌，主要體現在：第一，計劃生育管理轉向綜合管理，在新的經濟社會發(fā)展形勢下不斷調整工作思路、工作內容和工作重點，管理方式上更加注重對人的尊重和引導、注重以服務促管理。第二，管理內容不斷拓展，生殖健康、優(yōu)生優(yōu)育、老年保健、艾滋病預防等領域的服務被納入管理范疇。第三，管理對象有所拓寬，不再僅僅面向已婚育齡婦女，而是面向更大范圍的人群。第四，流動人口計劃生育管理成為重點和難點所在。

強大的網絡優(yōu)勢。經過30多年的艱辛努力，人口計生網絡已發(fā)展成為我國最為完整的、覆蓋面最廣并有效運轉的從事社會管理與公共服務的普惠性網絡，這是一個扎根基層、覆蓋全面、信息暢通、上下互動、運轉高效的管理與服務網絡。這一網絡是成功實現人口再生產類型歷史轉變的基本力量，是走中國特色統籌解決人口問題道路的重要經驗。實踐證明，這一網絡不僅是黨和政府與基層緊密聯系的一座橋梁，也是我國唯一的功能完善、結構完整、覆蓋面廣、作用顯著并且極具功能拓展?jié)摿Φ墓卜站W絡。

我國人口管理體制創(chuàng)新構想

本文構想了兩種人口管理大部制方案，即宏觀發(fā)展型和微觀延伸型。

宏觀發(fā)展型：國家人口發(fā)展委員會。第一，設立理由：創(chuàng)新人口管理體制，最重要的是以人口為基礎、以人的全面發(fā)展為中心，以通過人口服務管理提高生活和生命質量為目標，以改善和保障民生為主線，強化政府對以人為主要服務和管理對象的民生領域各個部門的綜合協調，著眼于人口和社會發(fā)展大系統的總體設計和優(yōu)化，以政府管理職能和政策框架的優(yōu)化，求得系統的總體優(yōu)化。因此，在加強和創(chuàng)新社會管理的今天，順應大部制改革，與統籌規(guī)劃“物的建設”為主要任務的國家發(fā)展與改革委員會相對應，需要組建一個對“人和人口”實現統籌管理的綜合性部門—國家人口發(fā)展委員會。人口發(fā)展委員會是落實統籌解決人口問題的責任單位，負責協調各職能部門共同應對有關人口的各種問題。國家發(fā)展與改革委員會重在經濟建設，而國家人口發(fā)展委員會重在社會建設。

第二，主要職能：國家人口發(fā)展委員會的職能，一是統籌協調、綜合治理人口問題，通過提出政策建議、監(jiān)測和發(fā)布有關信息、協調推動有關部門、會同或協同有關部門等方式在綜合治理中發(fā)揮主導作用；二是制定和實施人口及相關政策，提出人口與經濟、社會、資源、環(huán)境協調可持續(xù)發(fā)展的政策建議，實行相關社會政策準入制度，負責評估相關社會政策與人口及生育政策的兼容和平衡；三是制訂和執(zhí)行人口發(fā)展規(guī)劃，以人口發(fā)展規(guī)劃作為其他發(fā)展規(guī)劃的基礎；四是收集、發(fā)布和分析人口及相關信息；五是開展人口發(fā)展戰(zhàn)略研究；六是統籌和協調人口管理的日常工作。

微觀延伸型：國家人口和家庭發(fā)展委員會。第一，設立理由：家庭是社會的基本細胞，家庭幸福是社會和諧的基礎，建設和諧家庭是鞏固和諧社會的良方。2011年4月26日胡錦濤在中共中央政治局第二十八次集體學習時強調“加強任務落實不斷開創(chuàng)人口工作新局面，為經濟社會發(fā)展創(chuàng)造更加有利的人口環(huán)境”，明確要求抓好落實“建立健全家庭發(fā)展政策，切實促進家庭和諧幸?！边@項重點工作。這就為新時期的人口工作明確了“促進家庭發(fā)展”這一新的增長點，拓展了人口工作在提升家庭發(fā)展能力領域的作為空間，也為人口計生工作的轉型和大人口管理體制的建立開創(chuàng)了新的思路。根據新時期人口工作面臨的新形勢新任務，以“大人口”理念為指導，借鑒國外人口和家庭部門的設置，建議設立國家人口和家庭發(fā)展委員會。

第二，主要職能：國家人口和家庭發(fā)展委員會的職能，一是負責實施人口及家庭相關政策；二是實施人口發(fā)展規(guī)劃，以人口規(guī)劃作為相關規(guī)劃的基礎；三是人口信息管理和服務，以現有人口信息管理系統建設為基礎，充分整合公安、民政、教育等部門的信息網絡資源，提高人口管理水平；四是人口管理日常工作的協調；五是家庭服務和管理，為家庭提供良好的公共產品和公共服務，制定全面的支援和強化家庭能力的政策體系；六是開展對人口和家庭的研究。

兩種構想的比較與實現步驟。兩種構想方案各有特點，宏觀發(fā)展型注重在人口服務管理中發(fā)揮規(guī)劃指導和綜合協調作用，發(fā)揮人口發(fā)展戰(zhàn)略在國家戰(zhàn)略中的基礎性作用；微觀延伸型注重提升家庭發(fā)展能力，最終促進社會和諧。兩種方案都以信息化為基礎和引領，都賦有人口信息的綜合及信息化建設職責。由于現行人口管理體制不能滿足人口信息的即時性，也不具備應有的人口信息分析能力，因此有必要將人口登記和人口統計職能從公安及統計部門剝離出來，建議分層次、分步驟地以現在的國家人口計生委為主，加上公安部門的戶口管理系統和統計部門的人口統計系統，整合為國家人口信息平臺，形成人口信息收集、發(fā)布、分析的“三位一體”格局，使人口管理逐漸步入綜合、協調、有序的良性發(fā)展的軌道。

兩種方案可以采用相似的實現步驟：由于我們是單一制國家，上下級步調一致，所以中央要先行一步。因此可以采取過渡性措施，選定人口管理基礎較好的政府職能部門—國家人口計生委，擴大或者增強其人口管理職能，逐步把相關的事務歸統其中；同時，從省級層面入手進行工作體制改革和創(chuàng)新，嘗試在省級層面設立創(chuàng)新示范市，大膽探索和改革，為省級層面乃至全國層面提供借鑒和參考；待條件成熟時，成立常設的國家人口發(fā)展委員會或國家人口和家庭發(fā)展委員會。這個部門應當既是議事機構也是權力部門，通過整合分散在其他部門的與新機構相關的職能和管理資源，實現統籌解決人口問題的最終目標。

最后需要指出的是，構建大人口管理體制需要有大氣魄、大手筆，需要拋開部門利益，實現人口計生工作轉型，統籌解決新時期的人口發(fā)展問題，從而實現人口與經濟社會的協調和可持續(xù)發(fā)展。這樣做有利于確立人口工作在黨和國家全局工作中的地位，有利于對人口發(fā)展工作實行戰(zhàn)略規(guī)劃和統籌。在設立國家人口發(fā)展委員會或人口和家庭發(fā)展委員會以后，下一步迫切需要設置與其職能相匹配的組織機構，加大人力、物力、財力投入，使其成為名副其實的統籌解決人口問題的政府職能部門。

（作者單位：中國人口與發(fā)展研究中心）