楊舜賢

摘要：在分析電力行業(yè)監(jiān)管的必要性和內(nèi)容的基礎(chǔ)上，本文梳理和分析了國外電力改革和監(jiān)管的經(jīng)驗與趨勢，在充分考慮我國電力行業(yè)未來改革趨勢的前提下，本文提出了我國電力行業(yè)發(fā)展政策建議。

關(guān)鍵詞：電力監(jiān)管； 國際經(jīng)驗；啟示

隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，我國電力行業(yè)也取得了迅猛發(fā)展。但是，我國電力行業(yè)的發(fā)展方式還處于粗放型階段，電力發(fā)展對資源消耗和環(huán)境嚴(yán)重，影響了經(jīng)濟、社會、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。因此，如何構(gòu)建一個能促進(jìn)競爭、保護(hù)環(huán)境、能源安全等目標(biāo)的監(jiān)管框架，提高我國電力行業(yè)效率，特別是火電行業(yè)的效率，實現(xiàn)電力行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展是目前電力監(jiān)管中面臨的主要問題，國外在發(fā)展電力行業(yè)的過程中有哪些經(jīng)驗及成熟做法？

一、電力監(jiān)管的必要性和內(nèi)容

一般認(rèn)為，電力行業(yè)是與人們生產(chǎn)、生活密切相關(guān)的行業(yè)，其發(fā)電、輸電、配電和售電四個環(huán)節(jié)具有網(wǎng)絡(luò)性、高度協(xié)調(diào)性，及一些經(jīng)濟特性（任玉瓏等，2006）如公共品屬性（基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、基本生產(chǎn)原料和生活必需品）、規(guī)模經(jīng)濟和自然壟斷性、高沉淀成本，政府規(guī)制其市場準(zhǔn)入等。但電力行業(yè)的自然壟斷屬性但并非其所有環(huán)節(jié)都具有壟斷性，只是在一定區(qū)域內(nèi)存在自然壟斷性，如輸電環(huán)節(jié)因的自然壟斷主要因為輸電網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)投入具有高沉淀成本、規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)，其市場準(zhǔn)入門檻較高，引入市場競爭容易導(dǎo)致資源浪費、效率低下（王俊豪，1998）。

壟斷環(huán)境會使得電力行業(yè)的效率存在缺失，需要進(jìn)行經(jīng)濟性監(jiān)管。長期以來，電力行業(yè)被認(rèn)為屬于自然壟斷行業(yè)，在發(fā)電、輸電、配電和售電四個環(huán)節(jié)實現(xiàn)垂直一體化，然而，電力企業(yè)不存在市場競爭機制約束，就沒有生存和技術(shù)改造的壓力。因此，自然壟斷會造成“X-非效率”和消費者福利損失，需要對電力行業(yè)進(jìn)行相關(guān)管制以提高該行業(yè)的效率。如我國電力行業(yè)長期處于政府政策保護(hù)下，行政壟斷嚴(yán)重，將在相當(dāng)長一段時間內(nèi)維持高額的壟斷利潤，對市場競爭壓力反應(yīng)不敏感。

電力企業(yè)生產(chǎn)的外部性需要引入社會性監(jiān)管。在市場機制的前提下，電力企業(yè)不斷擴大生產(chǎn)規(guī)模以求占領(lǐng)更大的市場份額，帶來更多的社會就業(yè)和社會稅收。在環(huán)境保護(hù)和環(huán)境規(guī)制缺失的條件下，電力企業(yè)以追求經(jīng)濟利潤最大化為目標(biāo)，而不會考慮其在生產(chǎn)過程中對資源的高消耗和對環(huán)境的嚴(yán)重污染，如二氧化硫、二氧化碳等排放對環(huán)境的影響。因此，在對電力行業(yè)進(jìn)行經(jīng)濟性監(jiān)管的同時，需要引入社會性監(jiān)管減少電力行業(yè)產(chǎn)生的外部不經(jīng)濟。

因此，為了協(xié)調(diào)政府、電力企業(yè)和消費者等各相關(guān)方的利益，提高電力行業(yè)效率，電力監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)依據(jù)加強對電力行業(yè)經(jīng)濟活動進(jìn)行經(jīng)濟規(guī)制和社會性規(guī)制，對非自然壟斷和自然壟斷環(huán)節(jié)采取不同的監(jiān)管政策，如在非自然壟斷環(huán)節(jié)，放開市場準(zhǔn)入，引入競爭；對自然壟斷環(huán)節(jié)進(jìn)行價格管制以提高資源配置水平和效率；加強社會性監(jiān)管，提高電力行業(yè)整體效率及可持續(xù)發(fā)展能力，降低電力行業(yè)對資源的過度消耗和環(huán)境的污染。

對電力行業(yè)的經(jīng)濟性監(jiān)管是指電力產(chǎn)業(yè)和電力市場的具體監(jiān)管，主要是預(yù)防和矯正電力產(chǎn)業(yè)和電力市場的壟斷所帶來的效率損失或者不完全市場競爭，包括價格監(jiān)管、市場準(zhǔn)入、投資監(jiān)管、供電電能質(zhì)量和服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管，供電電能質(zhì)量和服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管、網(wǎng)絡(luò)接入和電力調(diào)度以及電力市場運營秩序監(jiān)管等。電力行業(yè)的社會性監(jiān)管旨在保護(hù)社會公眾利益包括健康、安全、環(huán)境和資源保護(hù)監(jiān)管等，預(yù)防和矯正電力產(chǎn)業(yè)和市場對社會公眾產(chǎn)生的不良影響。

二、國外電力監(jiān)管的經(jīng)驗與趨勢

電力產(chǎn)業(yè)一直以來的發(fā)電、輸電、配電一體化的壟斷經(jīng)營，使得電力行業(yè)一度被認(rèn)為是自然壟斷行業(yè)。自20世紀(jì)80年代開始，英國、美國、澳大利亞等國圍繞打破壟斷、引入競爭機制，提高效率、降低電價等目標(biāo)開始對其電力產(chǎn)業(yè)進(jìn)行了市場化改革，建立了電力產(chǎn)業(yè)市場。這些國家的電力產(chǎn)業(yè)市場化改革給電力產(chǎn)業(yè)帶來了活力，為我國的電力產(chǎn)業(yè)市場化改革提供了有益經(jīng)驗?；陔娏Ξa(chǎn)業(yè)特殊的行業(yè)特征，市場化改革主要是在發(fā)電和售電環(huán)節(jié)建立競爭機制。

第一，英國電力的徹底私有化。英國電力工業(yè)作為國際電力工業(yè)改革的先驅(qū)，在私人所有權(quán)；重構(gòu)市場參與主體，建立競爭性市場；加強電力產(chǎn)業(yè)的環(huán)境監(jiān)管等方面進(jìn)行改革（亨特，2004）。

第二，美國電力的市場化改革。美國電力改革主要圍繞放松行業(yè)管制、引入競爭市場、提高行業(yè)效率、降低電價等主要內(nèi)容開展（唐松林等，2007）。由各州根據(jù)“廠網(wǎng)分開、引入競爭”的原則自主確定各州改革模式，建立各州電力產(chǎn)業(yè)市場。電力市場改革打破了20世紀(jì)初的電力公司通過垂直一體化控制發(fā)電市場、輸電和配電市場的局面，對于競爭環(huán)節(jié)（發(fā)電和售電），則放松監(jiān)管，對于壟斷環(huán)節(jié)（輸配電），則加強電力的準(zhǔn)入監(jiān)管、價格監(jiān)管等經(jīng)濟性監(jiān)管和安全、環(huán)保等社會性監(jiān)管，提高監(jiān)管的有效性和效率。

第三，澳大利亞的電力改革。借鑒英國電力改革的經(jīng)驗，澳大利亞重視重建電力市場和對環(huán)境的規(guī)制監(jiān)管（王瑞琪，傅敏等，2008）。主要包括電力工業(yè)結(jié)構(gòu)性重組、構(gòu)建統(tǒng)一電力市場體系、以重建監(jiān)管體系為核心的新一輪能源體制改革；重視電力行業(yè)對環(huán)境所帶來的影響。

第四，日本有限競爭的電力市場化。1995年《電氣事業(yè)法》修訂，開啟了日本電力產(chǎn)業(yè)運營體制的重大改革。日本的電力產(chǎn)業(yè)市場化改革采用有限競爭的單一買方模式。日本并沒有對電力產(chǎn)業(yè)進(jìn)行重組，而是保持了區(qū)域的垂直壟斷，解除發(fā)電領(lǐng)域的進(jìn)入許可證制度，逐步開放電力產(chǎn)品零售市場，增加各類主體投資電力產(chǎn)業(yè)的積極性，通過引入競爭機制促進(jìn)電力企業(yè)降低成本增加盈利，通過改革初步建立電力行業(yè)競爭性的市場框架。

第五，電力監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)置。主要國家建立與電力市場改革相適應(yīng)的專業(yè)監(jiān)管機構(gòu)，監(jiān)管方式和內(nèi)容不斷豐富。如英國、波蘭、阿根廷、加拿大等國成立了專門的全國性監(jiān)管機構(gòu)。監(jiān)管模式主要包括以英、美、澳大利亞等國家為代表的獨立電力監(jiān)管模式和以德國、法國、日本等國為代表的非獨立監(jiān)管模式。不同監(jiān)管模式下，不同的電力市場競爭程度和市場結(jié)構(gòu)，監(jiān)管機構(gòu)的職能不相同，從監(jiān)管職能上，現(xiàn)代電力監(jiān)管制度有如下特點：一是區(qū)分發(fā)電、售電等競爭環(huán)節(jié)和輸配電等壟斷環(huán)節(jié)；二是在輸配電價格監(jiān)管上，由保護(hù)性監(jiān)管向激勵性監(jiān)管轉(zhuǎn)變。如最高限價價格監(jiān)管（RPI-X）就是監(jiān)管部門在考慮了物價指數(shù)的前提下，提前制定下一階段輸、配電公司輸配電價格的最高限價，促使電力企業(yè)提高效率、降低成本。三是建立與完善了促進(jìn)低碳電力發(fā)展的配套監(jiān)管機制。如英國燃?xì)馀c電力市場辦公室對電網(wǎng)企業(yè)實施新的激勵監(jiān)管機制、鼓勵電網(wǎng)企業(yè)建設(shè)新的輸電線路、鼓勵配電企業(yè)使用新的智能技術(shù)、激勵低碳發(fā)電技術(shù)等。

三、綠色電力——世界各國電力發(fā)展新趨勢

綠色電力包括風(fēng)能、小水電、太陽能、地?zé)?、生物質(zhì)能和其他可再生能源的電力。相對于傳統(tǒng)的火力發(fā)電，綠色電力的生產(chǎn)過程中不產(chǎn)生對環(huán)境有害的二氧化硫等有害排放物，更有利于環(huán)境保護(hù)和社會可持續(xù)發(fā)展。為了適應(yīng)日益嚴(yán)峻的環(huán)境保護(hù)需要，各國重視發(fā)展綠色電力，提升競爭力，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。加強對電力發(fā)展的環(huán)境監(jiān)管，并建立和完善促進(jìn)電力行業(yè)利用新能源、可再生能源進(jìn)行電力生產(chǎn)的市場機制，促進(jìn)綠色電力的發(fā)展。

第一，美國。20世紀(jì)兩次能源危機促進(jìn)了美國綠色電力產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，以可再生能源為原料的綠色電力從20世紀(jì)70年代開始在電力產(chǎn)業(yè)中占據(jù)了一定的地位（仲蘇亮，2010）。美國綠色電力產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展得益于美國政府、美國聯(lián)邦能源管理委員會、各州公共事業(yè)委員會制定的財政激勵政策、管制政策等一系列產(chǎn)業(yè)政策。據(jù)統(tǒng)計，2002年美國綠色電力達(dá)到1135億kw·h，占全部電力能源比重的8.9%，其中小水電發(fā)電6.6%，到2025年，美國綠色電力的比例將達(dá)到15%。

第二，歐盟。除了丹麥，歐盟各成員國都充分利用自然條件發(fā)展綠色電力，并從價格和數(shù)量的角度來鼓勵綠色電力的生產(chǎn)企業(yè)和消費者。德國政府政策采用了固定價格和轉(zhuǎn)移支付的形式向投資者做出長期承諾，有效地激勵了電力企業(yè)利用可再生能源發(fā)電。通過對設(shè)備制造商的以資金補貼和信貸補貼，對風(fēng)力發(fā)電投資者進(jìn)行機組直接補貼和風(fēng)電上網(wǎng)補貼（如選用每臺450-2000千瓦機組，則每千瓦補貼120美元，并提供優(yōu)惠的低息貸款；對風(fēng)電上網(wǎng)提供每千瓦時電量給予0.06馬克的補貼）。荷蘭通過提供價格補貼鼓勵綠色電力消費者，愛爾蘭則通過采用公開招標(biāo)政策促進(jìn)綠色電力市場競爭，但與其它政策相比，促進(jìn)綠色電力發(fā)展的效果不顯著。

第三，日本。日本于1997年4月頒布了《促進(jìn)新能源利用的特別措施法案》，設(shè)計的新能源(可再生能源)包括：太陽能發(fā)電、風(fēng)力發(fā)電、廢棄物發(fā)電、生物質(zhì)發(fā)電、潔凈燃料汽車、天然氣供熱、燃料電池等。政府為促進(jìn)上述新能源的使用，設(shè)立了新能源導(dǎo)入期補助金，并在稅金、資金籌措等方面制定了許多優(yōu)惠政策。2002年5月頒布了《關(guān)于電力事業(yè)等利用新能源發(fā)電的特別措施法》(簡稱新能源電力促進(jìn)法或RPS法)，規(guī)定從2003年4月1日起實施。日本正式引進(jìn)了RPS制度（Renewables Portfolio Standard），要求電力行業(yè)有義務(wù)在政府設(shè)定的新能源(可再生能源)發(fā)電量目標(biāo)中，利用一定比例以上的新能源(可再生能源)電量。目前適用于RPS制度的新能源(可再生能源)有：太陽能、風(fēng)能、地?zé)帷?000千瓦以下的水能和生物質(zhì)能源（廢棄的木屑、制糖的蔗渣、家畜糞便、莊稼竿秸以及有機生活垃圾等有機物統(tǒng)稱為生物質(zhì)能源）。該法案規(guī)定，所有的電力行業(yè)都必須利用一定比例的由經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)大臣認(rèn)定的新能源(可再生能源)發(fā)電設(shè)備所發(fā)出的電力，具體履行方法有三種：一是自主建設(shè)新能源(可再生能源)發(fā)電機組發(fā)電；二是從其他公司購買新能源(可再生能源)電力并實施供電；三是從其他公司購買相當(dāng)于新能源(可再生能源)的電力單位量。各電力行業(yè)在年度末的售電量中必須確保的新能源電量比例由經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)大臣根據(jù)新能源(可再生能源)的出力而制定。2003年度統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，這一年所確定的新能源（可再生資源）電力使用量為32.8億千瓦時，實際完成量為40.2億千瓦時。另外，企業(yè)和民間組織為促進(jìn)新能源（可再生能源）的發(fā)展，也相繼出臺和修改了一些相關(guān)制度。

四、啟示

電力工業(yè)的發(fā)展既要符合經(jīng)濟增長和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要，又要統(tǒng)籌考慮能源、資源和環(huán)境容量的約束（林伯強，2004）?？v觀世界各國電力體制改革及電力市場建立的模式，打破壟斷，實行市場化的競爭機制的趨勢已成必然。借鑒國內(nèi)外電力監(jiān)管和產(chǎn)業(yè)政策的相關(guān)經(jīng)驗，在充分考慮我國電力行業(yè)未來改革趨勢的前提下，我國電力發(fā)展應(yīng)注意幾方面：

第一，推進(jìn)市場化改革，健全電力監(jiān)管體系。

我國電力市場的建設(shè)應(yīng)堅持市場化改革的方向，要充分發(fā)揮市場機制在資源優(yōu)化配置中的基礎(chǔ)性作用（朱峰，2007）。電力市場化改革的關(guān)鍵目標(biāo)是應(yīng)確保電網(wǎng)獨立性和電力系統(tǒng)運行的安全可靠性。在改革過程中，電力產(chǎn)業(yè)各環(huán)節(jié)從垂直一體化壟斷逐漸分拆，增大了相互協(xié)調(diào)的成本和難度（李桂林，2007）。要縮小地區(qū)間電力利用效率的差距，就必須在技術(shù)、管理、政策等方面加強協(xié)調(diào)與合作（錢峻峰等，2010）。

政府規(guī)制電力行業(yè)的基本目標(biāo)是既要使受規(guī)制企業(yè)取得合理的收益和利潤率，又要使企業(yè)以最低的成本滿足社會的電力服務(wù)需求（石良平，劉小倩，2007）。雖然2005年國務(wù)院頒布的《電力監(jiān)管條例》界定了監(jiān)管機構(gòu)、監(jiān)管職責(zé)、監(jiān)管措施、法律責(zé)任等多項內(nèi)容，但仍然是部門利益妥協(xié)平衡的產(chǎn)物，沒有充分體現(xiàn)電力監(jiān)管改革的國際趨勢。在開放市場條件下，市場準(zhǔn)入監(jiān)管和價格監(jiān)管是最核心的電力監(jiān)管職權(quán)。而該條例并沒有將這兩項核心職權(quán)明確授予電力監(jiān)管機構(gòu)，監(jiān)管機構(gòu)難以平衡和調(diào)節(jié)國家、消費者、投資者、電力企業(yè)之間的利益實現(xiàn)有效監(jiān)管（黃良進(jìn)等，2010）。

因此，進(jìn)一步完善我國電力產(chǎn)業(yè)監(jiān)管體系。（1）政府從產(chǎn)業(yè)鏈整體效率及煤電一體化發(fā)展趨勢出發(fā)，成立能源部，對電力、煤炭、石油等產(chǎn)業(yè)實行宏觀管理，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)煤、運、電的規(guī)劃、布局、價格和進(jìn)入條件，全面負(fù)責(zé)能源產(chǎn)業(yè)鏈布局、發(fā)展與規(guī)劃。（2）進(jìn)一步明確國家電監(jiān)會的職權(quán)范疇。電監(jiān)會的基本職責(zé)是監(jiān)督電力企業(yè)及整個電力系統(tǒng)的運行效率，并正確處理有關(guān)各方的利益關(guān)系。電監(jiān)會應(yīng)負(fù)責(zé)市場準(zhǔn)入、壟斷性企業(yè)投資審批、價格制定等職權(quán)。（3）進(jìn)一步推進(jìn)區(qū)域監(jiān)管機構(gòu)的建設(shè)。獨立監(jiān)管機構(gòu)的縱向設(shè)置可以體現(xiàn)為：國家電監(jiān)會→區(qū)域電力監(jiān)管機構(gòu)→省級電力監(jiān)管機構(gòu)→縣級電力監(jiān)管機構(gòu)（晉自力，陳松偉，2011）。

第二，加強綠色電力規(guī)劃，改善電源能源結(jié)構(gòu)。

《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》指出要“發(fā)展新一代核能、太陽能熱利用和光伏光熱發(fā)電、風(fēng)電技術(shù)裝備、智能電網(wǎng)、生物質(zhì)能”。中國發(fā)展綠色電力應(yīng)重視以下幾點：（1）加快發(fā)展“綠色煤電”技術(shù)?！熬G色煤電”的技術(shù)基礎(chǔ)是整體煤氣化聯(lián)合循環(huán)（IGCC）和碳捕集與封存（CCS）技術(shù)?！吨袊?1世紀(jì)議程》已將IGCC電站列為中長期電力科技發(fā)展規(guī)劃的重點項目。（2）大規(guī)模開發(fā)利用可再生能源和清潔能源。風(fēng)力發(fā)電技術(shù)成本最接近于常規(guī)能源，但我國具備經(jīng)濟開發(fā)條件的優(yōu)質(zhì)風(fēng)場主要分布在三北地區(qū)，遠(yuǎn)離能源消費中心，需要建設(shè)特高壓骨干網(wǎng)架。我國太陽能資源和沿海風(fēng)電資源分布廣泛，接近能源需求地，但規(guī)模較小，對配網(wǎng)的響應(yīng)能力和穩(wěn)定控制要求較高，可以在東部、東南部負(fù)荷中心地區(qū)，大規(guī)模推進(jìn)建筑節(jié)能和分布式太陽能發(fā)電、供熱（劉予勝，楊尚東，2010）。核能在中國還處于初級發(fā)展階段，我國投運的核電機組共11臺，總裝機容量只有9.1，而如果按核電發(fā)展規(guī)劃，即便到了2020年達(dá)到80的裝機容量，也只占全國電力裝機容量的5%，發(fā)電量的8%（朱民，2010）。（3）推動電網(wǎng)建設(shè)的根本性變革。我國電力需求集中在東中部發(fā)達(dá)地區(qū)，約占全國需求總量的3/4，而水力、風(fēng)能、太陽能等大型清潔能源則主要分布在我國西南和西北地區(qū)。有效的電力長途輸送需求使智能電網(wǎng)成為推進(jìn)綠色能源發(fā)展的戰(zhàn)略重點。在未來建設(shè)變電站中應(yīng)多采用環(huán)保設(shè)計，增加特高壓變

電站與數(shù)字化變電站的建設(shè)，在變電站設(shè)備選型中采用低損耗、低噪音高可靠性的設(shè)備（路石俊等，2010）。

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