吳殿廷　李瑞　吳昊

內(nèi)容提要：區(qū)域規(guī)劃是一個(gè)過程，包括編制、實(shí)施、評(píng)估及反饋調(diào)整等。目前國內(nèi)普遍存在重規(guī)劃結(jié)果輕規(guī)劃過程、忽視規(guī)劃實(shí)施評(píng)估及反饋調(diào)整現(xiàn)象。分析了區(qū)域規(guī)劃評(píng)估的必要性，論述了規(guī)劃評(píng)估的內(nèi)容和方法，結(jié)合國家“十一五”規(guī)劃實(shí)施情況的評(píng)估，反思了區(qū)域規(guī)劃本身在目標(biāo)制定、重點(diǎn)確定及其在規(guī)劃實(shí)施中的調(diào)整問題。建立完善的規(guī)劃評(píng)估制度既是提高規(guī)劃工作質(zhì)量的手段，也是改進(jìn)社會(huì)決策、保障區(qū)域科學(xué)發(fā)展的需要；不論規(guī)劃本身多科學(xué)合理，都必須根據(jù)區(qū)域運(yùn)行過程中出現(xiàn)的新情況加以調(diào)整；一個(gè)好的規(guī)劃，也應(yīng)該具有相當(dāng)?shù)膹椥?，允許在實(shí)踐中修正和完善。

關(guān)鍵詞：區(qū)域規(guī)劃；實(shí)施評(píng)估；反饋調(diào)整；“十一五”規(guī)劃

中圖分類號(hào)：F207

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-4161(2012)03-0001-05

一、引言

目前我國各級(jí)區(qū)域規(guī)劃種類繁多，耗費(fèi)了大量的人力物力；這其中不乏真知灼見，確實(shí)對(duì)規(guī)劃對(duì)象的科學(xué)發(fā)展起到了良好作用；但也有的規(guī)劃被束之高閣。對(duì)于此種規(guī)劃，到底是規(guī)劃本身還是規(guī)劃執(zhí)行過程出了問題?基于此，需建立規(guī)劃評(píng)估制度，對(duì)區(qū)域規(guī)劃的實(shí)施進(jìn)行評(píng)價(jià)和反饋調(diào)整，反思規(guī)劃的編制價(jià)值和實(shí)施中應(yīng)注意的問題。

二、建立規(guī)劃評(píng)估制度的必要性

(一)建立完善的規(guī)劃評(píng)估制度，是規(guī)劃科學(xué)發(fā)展的必然方向

傳統(tǒng)區(qū)域規(guī)劃比較注重最終規(guī)劃成果，方案一經(jīng)審批，意味著規(guī)劃編制結(jié)束，規(guī)劃的實(shí)施部門嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃即可。但目前越來越多的學(xué)者意識(shí)到區(qū)域規(guī)劃是動(dòng)態(tài)的過程，應(yīng)強(qiáng)調(diào)規(guī)劃編制與實(shí)施間的動(dòng)態(tài)反饋。在瞬息萬變的區(qū)域環(huán)境中，不存在“一勞永逸”的規(guī)劃方案，規(guī)劃應(yīng)是一個(gè)循環(huán)的過程。規(guī)劃作為一個(gè)過程，不存在起始狀態(tài)和終極狀態(tài)，為了提高規(guī)劃實(shí)施效果，要建立并運(yùn)行規(guī)劃編制與實(shí)施全過程控制系統(tǒng)，包括回診、會(huì)鑒、檢討、糾錯(cuò)、報(bào)廢與置換等追蹤監(jiān)控，以適應(yīng)區(qū)域與城市動(dòng)態(tài)變化的要求。規(guī)劃管理重點(diǎn)應(yīng)由強(qiáng)調(diào)規(guī)劃結(jié)果向強(qiáng)調(diào)規(guī)劃過程轉(zhuǎn)變。

(二)建立完善的規(guī)劃評(píng)估制度，是不斷提高規(guī)劃工作質(zhì)量的需要

一是以嚴(yán)肅的態(tài)度評(píng)估正在實(shí)施的規(guī)劃；二是以實(shí)事求是的精神評(píng)估規(guī)劃工作方法和成果。

(三)建立完善的規(guī)劃評(píng)估制度，是區(qū)域規(guī)劃作為決策系統(tǒng)組成部分的基本要求

作為決策系統(tǒng)的構(gòu)成和支撐，就不僅僅包括制定、決策和執(zhí)行過程，還必須要有評(píng)估、反饋和修訂程序，兩者相結(jié)合才能夠形成一個(gè)完整的、開放的循環(huán)提升過程。對(duì)于正處在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)轉(zhuǎn)型關(guān)鍵階段的國家而言，各類引起社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)、熱點(diǎn)問題對(duì)于規(guī)劃的影響，都需要通過定期評(píng)估來實(shí)現(xiàn)有效的改善。

三、如何進(jìn)行規(guī)劃評(píng)估

分析當(dāng)前我國為數(shù)不多的規(guī)劃評(píng)估報(bào)告，所采用的方法大致包括兩種：一是對(duì)于空間布局、結(jié)構(gòu)體系、政策措施、實(shí)施保障機(jī)制及實(shí)施成效等的評(píng)估，仍然采用定性分析方法；再一個(gè)是對(duì)規(guī)劃階段性目標(biāo)、指標(biāo)、比例、公眾滿意度等評(píng)估方面采用了定量分析方法。英國的做法可為我國提供有益的經(jīng)驗(yàn)借鑒。英國在經(jīng)過2004年規(guī)劃體系的變革后，建立起了全國性的年度監(jiān)測(cè)報(bào)告制度，各地方政府按照要求定期對(duì)地方發(fā)展框架進(jìn)行監(jiān)測(cè)評(píng)估。針對(duì)現(xiàn)階段我國國情，規(guī)劃評(píng)估工作的重點(diǎn)應(yīng)放在對(duì)規(guī)劃對(duì)象整體與綜合的評(píng)估方面，積極探索定性分析與定量分析相結(jié)合的方法，以期系統(tǒng)地、客觀地把握規(guī)劃對(duì)象未來發(fā)展需解決的基本問題，進(jìn)而為改善和充實(shí)規(guī)劃工作，適應(yīng)發(fā)展的要求奠定基礎(chǔ)。

規(guī)劃評(píng)估可以在規(guī)劃中期和規(guī)劃后期進(jìn)行評(píng)估。一般而言，規(guī)劃后期進(jìn)行評(píng)估，能全面、系統(tǒng)地考察規(guī)劃執(zhí)行情況，也便于對(duì)規(guī)劃本身進(jìn)行反思。但是，要想及時(shí)發(fā)現(xiàn)規(guī)劃中的問題，或者及時(shí)扭轉(zhuǎn)規(guī)劃與實(shí)踐的偏差，規(guī)劃中期也應(yīng)作一次評(píng)估。從“十一五”規(guī)劃開始，全國和部分地方開始對(duì)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行系統(tǒng)的中期評(píng)估，但效果不甚理想。

四、規(guī)劃評(píng)估的主要工作內(nèi)容

不同專業(yè)人員會(huì)對(duì)規(guī)劃評(píng)估工作有不同理解：行政管理者注重規(guī)劃的“實(shí)施率”；規(guī)劃師側(cè)重規(guī)劃方案的比較；科研人員看重建立評(píng)估的數(shù)學(xué)模型等。規(guī)劃評(píng)估到底是關(guān)于規(guī)劃方案本身的評(píng)估、規(guī)劃實(shí)施效果的評(píng)估、還是規(guī)劃對(duì)象發(fā)展的評(píng)估?

我們認(rèn)為，對(duì)于規(guī)劃評(píng)估工作，不能對(duì)既往規(guī)劃成果簡單評(píng)判，更不能為了短期功利性目的去“掩蓋”或“夸大”某些問題，而應(yīng)當(dāng)本著科學(xué)的態(tài)度，通過對(duì)既有規(guī)劃實(shí)施效果與不足、規(guī)劃對(duì)象發(fā)展問題與走向、規(guī)劃工作應(yīng)對(duì)策略與目標(biāo)深入分析，實(shí)事求是地改善規(guī)劃工作使之更加適應(yīng)，為規(guī)劃對(duì)象科學(xué)發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)技術(shù)支撐。

五、我國“十一五”規(guī)劃目標(biāo)執(zhí)行情況的評(píng)估

對(duì)規(guī)劃目標(biāo)執(zhí)行情況地評(píng)估，是規(guī)劃評(píng)估最具可行性和操作性的重要評(píng)估工作。規(guī)劃目標(biāo)執(zhí)行情況評(píng)估工作著重于兩個(gè)方面：如果規(guī)劃目標(biāo)遠(yuǎn)沒有達(dá)到或大大超額完成，要么說明規(guī)劃對(duì)象運(yùn)行出了問題，要么說明規(guī)劃本身出了問題。

“十一五”時(shí)期(2006-2010年)經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行面對(duì)南方大規(guī)模氣象災(zāi)害、四川汶川特大地震和國際金融危機(jī)等一系列國內(nèi)外復(fù)雜形勢(shì)和重大風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，整體上經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行仍較良好，外界不利環(huán)境未對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況造成根本沖擊，突出表現(xiàn)在五年間經(jīng)濟(jì)發(fā)展、科技教育、資源環(huán)境、人民生活等方面呈現(xiàn)出較為平穩(wěn)和良好的發(fā)展態(tài)勢(shì)。這主要得益于在“十五”期末國務(wù)院編制的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》(以下簡稱“十一五”規(guī)劃)較合理的指導(dǎo)。然而，“十一五”規(guī)劃在指導(dǎo)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展過程中發(fā)揮較好的前瞻性、預(yù)測(cè)性和引導(dǎo)性作用的同時(shí)，囿于經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)際運(yùn)行問題本身的復(fù)雜性把握不足，“十一五”規(guī)劃目標(biāo)自身也存在一定的問題，在一定程度上影響到了“十一五”規(guī)劃的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

(一)“十一五”規(guī)劃目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況的簡要評(píng)估

我國“十一五”規(guī)劃，是一次典型的科學(xué)發(fā)展規(guī)劃，也是到目前為止，完成時(shí)間最接近現(xiàn)實(shí)的規(guī)劃。本文主要考察規(guī)劃目標(biāo)與實(shí)踐情況的差別，反省規(guī)劃制定的科學(xué)性和經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的合理性。

1基于國際視角的宏觀背景

考察某一國家或地區(qū)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的總體運(yùn)行情況，可以世界大背景為基準(zhǔn)，通過與其他國家或地區(qū)的同期總體運(yùn)行情況相比較進(jìn)行初步評(píng)價(jià)。以2006～2010年期間世界各國各地區(qū)年均GDP增長率為例，世界各國(地區(qū))GDP增長率差異明顯，最高者是阿塞拜疆(年均GDP增長率為16.92％)，最低者是巴哈馬(年均GDP增長率為-1.46％)，世界年均GDP增長率平均值約是3.87％，中國同期年均GDP增長率約為11.2％，是世界平均水平的2.89倍。鑒于“十一五”期間我國社會(huì)穩(wěn)定及人民安居樂業(yè)的現(xiàn)實(shí)狀況，以及“十五”發(fā)展趨勢(shì)(GDP年均增長率為9.5％)，可以肯定地說，“十一五”期間我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行態(tài)勢(shì)良好。

2基于規(guī)劃視角的目標(biāo)分析

以“十一五”規(guī)劃目標(biāo)為基準(zhǔn)，分別從總體和單一方面對(duì)“十一五”期間實(shí)際運(yùn)行情況進(jìn)行初步考察。

從規(guī)劃目標(biāo)的總體考察運(yùn)行情況發(fā)現(xiàn)：按總量和增幅計(jì)算規(guī)劃目標(biāo)與實(shí)際完成情況之間相關(guān)系數(shù)分別為0.9986、0.9916，均達(dá)到了99.99％可信度，反映出“十一五”規(guī)劃目標(biāo)執(zhí)行情況總體良好。

根據(jù)規(guī)劃目標(biāo)及對(duì)應(yīng)實(shí)情間變化速度或幅度百分比計(jì)算，以90％、95％、110％、130％為分類界值，將規(guī)劃目標(biāo)劃分為遠(yuǎn)未完成、尚未完成、一般完成、超額完成、大大超額完成五類。具體如下：

(1)大大超額完成包括：國內(nèi)生產(chǎn)總值、人均國內(nèi)生產(chǎn)總值、二氧化碳排放總量減少、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、農(nóng)村居民人均純收入等共5項(xiàng)目標(biāo)，占23項(xiàng)規(guī)劃目標(biāo)總數(shù)的21.74％；

(2)超額完成包括：單位工業(yè)增加值用水量降低、工業(yè)固體廢棄物綜合利用率、化學(xué)需氧量排放總量減少、城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋人數(shù)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療覆蓋率、五年城鎮(zhèn)新增就業(yè)、城鎮(zhèn)登記失業(yè)率等共7項(xiàng)目標(biāo)，占23項(xiàng)規(guī)劃目標(biāo)總數(shù)的30.44％；

(3)一般完成包括：全國總?cè)丝?、城?zhèn)化率、農(nóng)業(yè)灌溉用水有效利用系數(shù)、耕地保有量、森林覆蓋率、國民平均受教育年限、五年轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力共7項(xiàng)，占23項(xiàng)規(guī)劃目標(biāo)總數(shù)的30.44％；

(4)尚未完成：單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗降低，占23項(xiàng)規(guī)劃目標(biāo)總數(shù)的4.34％；

(5)遠(yuǎn)未完成包括：服務(wù)業(yè)增加值比重、服務(wù)業(yè)就業(yè)比重、研究與試驗(yàn)發(fā)展經(jīng)費(fèi)支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重，占23項(xiàng)規(guī)劃目標(biāo)總數(shù)的13.04％。

根據(jù)規(guī)劃目標(biāo)完成程度百分比簡單平均值和加權(quán)平均值總體計(jì)算，23項(xiàng)規(guī)劃目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度分別為118.77％和117.40％，屬于超額完成。

綜上所述，“十一五”規(guī)劃在指導(dǎo)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中起到了巨大的作用；但僅有8項(xiàng)完成程度處在95％～110％波動(dòng)范圍之間，其余規(guī)劃目標(biāo)大大高于或遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于規(guī)劃目標(biāo)，平均相對(duì)誤差達(dá)到23.78％，這說明“十一五”規(guī)劃目標(biāo)的準(zhǔn)確性和科學(xué)性還有待進(jìn)一步提高。

(二)“十一五”規(guī)劃預(yù)約性目標(biāo)完成情況評(píng)價(jià)與分析

國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的前瞻性和嚴(yán)肅性集中反映在將規(guī)劃目標(biāo)分為兩類：一類是預(yù)期性目標(biāo)；另一類是約束性目標(biāo)。如果是預(yù)期性目標(biāo)，現(xiàn)實(shí)情況和規(guī)劃目標(biāo)之間的差距偏大，說明對(duì)未來形勢(shì)把握較差；若是與約束性目標(biāo)差距較大，說明規(guī)劃嚴(yán)肅性方面出了問題——既可能是規(guī)劃目標(biāo)本身不合理，也可能是規(guī)劃執(zhí)行過程中沒有得到重視和尊重。

1預(yù)期性目標(biāo)完成情況評(píng)價(jià)與分析

從表1看出，國內(nèi)生產(chǎn)總值、人均國內(nèi)生產(chǎn)總值、農(nóng)業(yè)灌溉用水有效利用系數(shù)、工業(yè)固體廢棄物綜合利用率、國民平均受教育年限、五年城鎮(zhèn)新增就業(yè)、五年轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力、城鎮(zhèn)登記失業(yè)率、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)村居民人均純收入等涉及經(jīng)濟(jì)規(guī)模和速度、資源利用、人民經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活方面均超過規(guī)劃目標(biāo)。實(shí)際上，經(jīng)濟(jì)增長兩項(xiàng)規(guī)劃目標(biāo)早在2008年年底提前兩年就已實(shí)現(xiàn)，預(yù)測(cè)的經(jīng)濟(jì)規(guī)劃目標(biāo)過低；農(nóng)業(yè)用水有效利用系數(shù)和工業(yè)固體廢棄物綜合利用率目標(biāo)與歐美發(fā)達(dá)國家平均利用系數(shù)和比率有一定差距，后者分別為0.89和87.1％；人均收入兩項(xiàng)目標(biāo)預(yù)期過低，也呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)收入差距擴(kuò)大態(tài)勢(shì)，但2010年有所減緩。

另外，在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中，除了城市化率之外，服務(wù)業(yè)增加值比重、服務(wù)業(yè)就業(yè)比重與研究和試驗(yàn)發(fā)展經(jīng)費(fèi)支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重均沒有完成，前兩者主要是由于2009年國家4萬億救市資金大多投在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和制造業(yè)等擴(kuò)大內(nèi)需產(chǎn)業(yè)方面，在一定程度上影響了國家服務(wù)業(yè)增加值和就業(yè)比重的上升；后者應(yīng)列為約束性目標(biāo)，建設(shè)創(chuàng)新型國家、增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力是國家發(fā)展重要戰(zhàn)略之一，科教等政府主管部門通過有效運(yùn)用行政力量，合理安排和完善研發(fā)資金投入力度和機(jī)制，確保完成規(guī)劃目標(biāo)。

2約束性目標(biāo)完成情況評(píng)價(jià)與分析

從表1看出，全國總?cè)丝凇⒏乇Ｓ辛?、森林覆蓋率等3項(xiàng)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度在95％～110％之間?？陀^地說，在嚴(yán)格執(zhí)行計(jì)劃生育政策的情況下，人口的數(shù)量遵循一定的客觀變化規(guī)律，全國總?cè)丝趹?yīng)列為預(yù)期性目標(biāo)；在4萬億投資用于擴(kuò)大內(nèi)需和保障性住房建設(shè)等生產(chǎn)、生活和生態(tài)任務(wù)基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)了全國18億畝耕地保有量。

約束指標(biāo)中，超額或大大超額完成的有單位工業(yè)增加值用水量降低、二氧化碳排放量減少、化學(xué)需氧量減少、城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋人數(shù)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療覆蓋率等5項(xiàng)目標(biāo)；而單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗降低遠(yuǎn)未完成?？傊?項(xiàng)約束性目標(biāo)預(yù)測(cè)和執(zhí)行的科學(xué)性、嚴(yán)肅性和權(quán)威性總體較好。單位能耗指標(biāo)沒有降下來，除了4萬億投資這個(gè)特殊原因之外，該目標(biāo)實(shí)際上太高了，早在2006年我們就指出該目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。原因在于中國正處在工業(yè)化，特別是重化工業(yè)化階段，居民消費(fèi)仍以住房、汽車、家具等工業(yè)型消費(fèi)產(chǎn)品為主，且大多數(shù)為碳含量較高的產(chǎn)品，應(yīng)該將其從20％調(diào)整為15％。2011年政府工作報(bào)告公布的數(shù)據(jù)為19.1％，實(shí)際上經(jīng)過測(cè)算是14.85％(表2)。由于所定的目標(biāo)太高且為約束性目標(biāo)，造成一系列極端不合理的現(xiàn)象和后果，即在我國各地區(qū)特別是東部沿海地區(qū)部分企業(yè)不得不自備發(fā)電設(shè)備、隱瞞用電用能指標(biāo)，造成了一種更加低效率、高排放的用能方式。

(三)“十一五”規(guī)劃重點(diǎn)目標(biāo)完成情況的問題與反思

“十一五”期間，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展好于他國和地區(qū)，全球經(jīng)濟(jì)低迷后率先復(fù)蘇；從國內(nèi)看，正是基于“十一五”規(guī)劃是自1953年中國“第一次”五年計(jì)劃以來編制、預(yù)測(cè)和執(zhí)行較好的規(guī)(計(jì))劃之一的原因，使得“十一五”期間國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展呈現(xiàn)出較良好的發(fā)展態(tài)勢(shì)。然而，通過上述對(duì)“十一五”規(guī)劃目標(biāo)總體情況和預(yù)約性規(guī)劃目標(biāo)完成情況進(jìn)行系統(tǒng)分析也發(fā)現(xiàn)，部分規(guī)劃目標(biāo)要么大大高于規(guī)劃目標(biāo)，要么遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于規(guī)劃目標(biāo)，平均相對(duì)誤差達(dá)到23.78％，這應(yīng)該從規(guī)劃目標(biāo)確定和經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)際運(yùn)行兩方面進(jìn)行反思。

1規(guī)劃目標(biāo)預(yù)測(cè)中存在問題的反思

一個(gè)良好的規(guī)劃，規(guī)劃目標(biāo)既不是越高越好，也不是越低越好。如1956年提出“大躍進(jìn)”戰(zhàn)略和“15年超英、20年趕美”計(jì)劃，不但脫離國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展實(shí)際，而且導(dǎo)致整個(gè)社會(huì)浮夸、造假，勞民傷財(cái)，使全國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)瀕于崩潰和慌亂的邊緣；而規(guī)劃目標(biāo)如果太低，便失去了規(guī)劃的前瞻性和引導(dǎo)性作用。

通過分析“十一五”規(guī)劃中GDP、人均GDP、城鎮(zhèn)人均可支配收入和農(nóng)村居民人均純收入等經(jīng)濟(jì)和社會(huì)規(guī)劃目標(biāo)均能看出，其預(yù)測(cè)目標(biāo)過低；雖然上述目標(biāo)均是預(yù)期性目標(biāo)，但這種預(yù)期遠(yuǎn)離國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展實(shí)際，如5年經(jīng)濟(jì)目標(biāo)3年基本實(shí)現(xiàn)；如果進(jìn)一步從增量來考察，14項(xiàng)預(yù)期性目標(biāo)的誤差率達(dá)到了37％以上，使得預(yù)期目標(biāo)毫無意義，缺乏合理性與可行性。

通過分析“十一五”規(guī)劃中單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗降低等資源環(huán)境規(guī)劃目標(biāo)則能看出，其目標(biāo)要求過高；由于居民消費(fèi)仍以住房、汽車、家具等工業(yè)型消費(fèi)產(chǎn)品為主，且大多數(shù)為碳含量較高的產(chǎn)品，導(dǎo)致生產(chǎn)降低能耗任務(wù)過重，促使規(guī)劃的權(quán)威性、嚴(yán)肅性難以體現(xiàn)，說明我們對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)際運(yùn)行規(guī)律的把握能力還有待提高。

2對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)際運(yùn)行情況的反思

“十一五”期間出現(xiàn)的一系列國內(nèi)外復(fù)雜形勢(shì)和重大風(fēng)險(xiǎn)，在一定程度上仍影響到了規(guī)劃目標(biāo)的有序推進(jìn)。一是2008年下半年發(fā)生在美國華爾街的國際金融危機(jī)席卷全球，中國政府提出4萬億救市的一攬子計(jì)劃，其中15000億左右用于鐵路、公路、機(jī)場(chǎng)、水利等“鐵公基”建設(shè)，占到總計(jì)劃投資的37.5％；在一定程度上，對(duì)擴(kuò)大內(nèi)需、率先復(fù)蘇起到關(guān)鍵作用，但投入有些過度，導(dǎo)致了“十一五”期末出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)通脹問題、服務(wù)業(yè)比例上升滯后、能源利用效率無法控制，在規(guī)劃目標(biāo)上表現(xiàn)出與原先規(guī)劃目標(biāo)誤差過大。

“十一五”期間在經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行中的實(shí)際問題還體現(xiàn)在以下幾方面：一是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整執(zhí)行力度不夠，重化工化產(chǎn)業(yè)發(fā)展態(tài)勢(shì)仍然明顯，表現(xiàn)在“越調(diào)越重”的趨勢(shì)，這可能與中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段仍處于并將長期處于重化工和城市化快速發(fā)展時(shí)期的客觀規(guī)律有關(guān)，需在創(chuàng)新性技術(shù)研發(fā)投入、產(chǎn)業(yè)發(fā)展能源降耗等方面持續(xù)加大政府目標(biāo)監(jiān)督和責(zé)任管理力度；二是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)差距持續(xù)擴(kuò)大，主要原因在于城鄉(xiāng)二元管理體制沒有根本轉(zhuǎn)變，要廢除城鄉(xiāng)差別障礙，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，完善運(yùn)行監(jiān)督管理機(jī)制。

六、區(qū)域規(guī)劃在實(shí)施中的修正和完善

“社會(huì)制度的主要作用是通過確立一種穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)來降低人類交換的不確定性。制度的穩(wěn)定性與制度的可變性并不矛盾”。作為一種準(zhǔn)社會(huì)制度，不論規(guī)劃本身多科學(xué)合理，都會(huì)在實(shí)踐中遭遇意外情況的沖擊，因而不得不對(duì)規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整。

我國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十一五”規(guī)劃，是很科學(xué)合理的，但遭遇汶川地震金融風(fēng)暴的沖擊與干擾，不得不先后作出重大調(diào)整，先是把汶川地震災(zāi)后重建規(guī)劃納入“十一五”規(guī)劃之中，然后出臺(tái)了4萬億救市計(jì)劃和十大產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃，以及數(shù)十個(gè)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，豐富和完善了“十一五”規(guī)劃的內(nèi)容，保障了我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)整體運(yùn)行的平穩(wěn)，但也對(duì)“十一五”規(guī)劃個(gè)別方面造成沖擊?！笆晃濉惫?jié)能目標(biāo)沒有實(shí)現(xiàn)，雖有原先的標(biāo)準(zhǔn)就定得太高之嫌，但與4萬億投資計(jì)劃不無關(guān)系，是不得已而為之的。規(guī)劃在實(shí)施中的調(diào)整，可以從如下幾個(gè)方面進(jìn)行：一是補(bǔ)充規(guī)劃內(nèi)容。當(dāng)遭遇偶然因素沖擊時(shí)，不得不補(bǔ)充編制應(yīng)對(duì)偶發(fā)因素的規(guī)劃。二是對(duì)規(guī)劃的目標(biāo)作出微調(diào)。把“十一五”規(guī)劃中的節(jié)能目標(biāo)，作為約束目標(biāo)是正確和合理的，但囿于對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律的認(rèn)識(shí)局限，規(guī)劃目標(biāo)定得太高。在這種情況下，若仍堅(jiān)持原先的指標(biāo)，要么進(jìn)行數(shù)字造假，欺上瞞下；要么自行利用小發(fā)電機(jī)發(fā)電，導(dǎo)致能源利用效率更低。三是對(duì)規(guī)劃重點(diǎn)的調(diào)整。原先規(guī)劃的重點(diǎn)，因?yàn)橥饨绛h(huán)境的變化而不得不做出調(diào)整。比如，“十一五”規(guī)劃中提出的重點(diǎn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)是：“加快發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)”、“大力發(fā)展可再生能源”、“優(yōu)先發(fā)展交通運(yùn)輸業(yè)”、“大力發(fā)展現(xiàn)代物流業(yè)、旅游業(yè)、社區(qū)服務(wù)業(yè)”、“積極發(fā)展信息服務(wù)業(yè)”……但為了應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的沖擊，不得不把傳統(tǒng)的、高能耗的、甚至高污染的船舶、石化、輕工、有色金屬作為重點(diǎn)，提出十大產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃。四是補(bǔ)充完善實(shí)施措施或手段?！笆晃濉币?guī)劃提出五個(gè)統(tǒng)籌，不論作為一種發(fā)展理念或?qū)嵤┮?guī)劃目標(biāo)方法手段都是科學(xué)和重要的。但是，針對(duì)東海、南海局勢(shì)緊張，海洋國土安全出現(xiàn)新隱患情態(tài)下，應(yīng)把“海陸統(tǒng)籌”加入其中。2009年我國海洋經(jīng)濟(jì)增加值占GDP的比例接近10％；對(duì)未來和平崛起更加重要，我國進(jìn)出口貿(mào)易通道、東海和南海國土安全及維穩(wěn)發(fā)展，需要甚至取決于海陸統(tǒng)籌。

七、結(jié)論和建議

區(qū)域規(guī)劃是一個(gè)過程，包括編制、實(shí)施、評(píng)估及反饋調(diào)整等，目前國內(nèi)普遍存在重規(guī)劃結(jié)果輕規(guī)劃過程、忽視規(guī)劃實(shí)施評(píng)估及反饋調(diào)整現(xiàn)象。本文分析了區(qū)域規(guī)劃評(píng)估的必要性，論述了規(guī)劃評(píng)估的內(nèi)容和方法，結(jié)合國家“十一五”規(guī)劃實(shí)施情況的評(píng)估，反思了區(qū)域規(guī)劃本身在目標(biāo)制定、重點(diǎn)確定及其在規(guī)劃實(shí)施中的調(diào)整問題。主要結(jié)論和建議如下：

(一)建立完善的規(guī)劃評(píng)估制度既是提高規(guī)劃工作質(zhì)量的手段，也是改進(jìn)社會(huì)決策、保障區(qū)域科學(xué)發(fā)展的需要。

(二)不論規(guī)劃本身多科學(xué)合理，都必須根據(jù)區(qū)域運(yùn)行過程中出現(xiàn)的新情況加以調(diào)整，一個(gè)好的規(guī)劃也應(yīng)該具有相當(dāng)?shù)膹椥裕试S在實(shí)踐中修正和完善。

(三)規(guī)劃在實(shí)施中的調(diào)整可以從多方面進(jìn)行，如規(guī)劃目標(biāo)、規(guī)劃內(nèi)容、規(guī)劃重點(diǎn)等。

(四)“十一五”規(guī)劃是國內(nèi)外少有的系統(tǒng)、嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)的發(fā)展規(guī)劃，但規(guī)劃中的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)普遍偏低，社會(huì)目標(biāo)和資源環(huán)境目標(biāo)個(gè)別偏高，導(dǎo)致規(guī)劃目標(biāo)與實(shí)際情況之間的差距很大，這和“十五”計(jì)劃執(zhí)行情況非常相似，一定程度上影響了規(guī)劃的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，說明我們把握社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行態(tài)勢(shì)的能力還有待提高，社會(huì)經(jīng)濟(jì)本身的復(fù)雜性和多變性要求我們必須對(duì)規(guī)劃實(shí)施進(jìn)行評(píng)估監(jiān)測(cè)和及時(shí)調(diào)整。