段援埃

摘要：人民代表大會制度是我國的根本政治制度，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度是基本政治制度，是由人民政協(xié)制度和多黨合作制兩項密切相關(guān)的政治制度組成。人民政協(xié)制度和多黨合作制度是兩項相互交叉而不能完全重合的兩項政治制度。

關(guān)鍵詞：多黨合作和政治協(xié)商制度；人民政協(xié)制度；多黨合作制度

中圖分類號：D693.74 文獻標識碼：A文章編號：1008-6269(2012)02-0019-04

在我國政治生活中，人民代表大會與人民政協(xié)會議同時召開稱“兩會”，故有“兩會制”的說法。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度是基本政治制度。有人把人民政協(xié)制度當成多黨合作和政治協(xié)商制度，這種理解是不全面的。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度是由人民政協(xié)制度和多黨合作制度兩項密切相關(guān)的政治制度組成。人民政協(xié)是多黨合作和政治協(xié)商的重要機構(gòu)，不是唯一載體，多黨合作和政治協(xié)商有很多是在人民政協(xié)以外進行；政治協(xié)商是人民政協(xié)的重要職能，但政治協(xié)商并不限于政黨之間的協(xié)商。因此，人民政協(xié)制度和多黨合作制度是兩項相互交叉且不能完全重合的兩項政治制度。

一、從概念上看，“多黨合作制”是對政黨制度的表述，政治協(xié)商是多黨合作制的一種運行方式，是一種民主參與制度

什么是政黨，中外學者有各種不同的定義，但是有一個共同點，那就是政黨是與國家政權(quán)緊密聯(lián)系的政治組織，政黨的政治目標是為了獲取、掌握和鞏固政權(quán)、參與政權(quán)和影響政權(quán)。關(guān)于什么是政黨制度，同樣是眾說紛紜。一般觀點認為，政黨制度是指由國家法律規(guī)定或在實際政治生活中形成的關(guān)于政黨的社會政治地位、作用、執(zhí)掌政權(quán)或參與政權(quán)的制度性規(guī)定。政黨制度所涉及的內(nèi)容很多，但是，最重要的一點就是政黨與國家政權(quán)的關(guān)系，即政黨執(zhí)掌國家政權(quán)或參與國家政權(quán)的情況。一黨執(zhí)政稱“一黨制”，兩黨輪流掌權(quán)的稱“兩黨制”， 不確定的兩個或兩個以上的政黨輪流掌權(quán)或聯(lián)合執(zhí)政的稱“多黨制”等等。

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制是一種與以往任何政黨制度都不同的新型政黨制度。它既不是“一黨制”也不是“多黨制”而是多黨合作制。在當今中國，政黨與國家政權(quán)的關(guān)系表現(xiàn)為：共產(chǎn)黨執(zhí)掌政權(quán)，而各民主黨派參加國家政權(quán)。各政黨之間的關(guān)系體現(xiàn)為：中國共產(chǎn)黨是社會主義事業(yè)的領(lǐng)導核心，是各民主黨派的領(lǐng)導黨；各民主黨派是接受中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的，是與中共通力合作、共同致力于社會主義事業(yè)的親密友黨?！岸帱h合作制”是對政黨制度的表述，反映的是政黨與國家政權(quán)、政黨與政黨之間的關(guān)系。

實際上，在建立中華人民共和國之前中國共產(chǎn)黨對新的政黨關(guān)系已經(jīng)有一個基本的構(gòu)架：“現(xiàn)在擺在中國人民、各民主黨派、各人民團體面前的問題，是將革命進行到底呢，還是使革命半途而廢……兩條路究竟選擇哪一條呢？中國每一個民主黨派，每一個人民團體，都必須考慮這個問題，都必須選擇自己要走的路，都必須表明自己的態(tài)度。中國各民主黨派、各人民團體是否能夠真誠地合作，而不致半途拆伙，就是要看它們在這個問題上是否采取一致的意見，是否能夠為著推翻中國人民的共同敵人而采取一致的步驟。這里是要一致，要合作，而不是建立什么‘反對派，也不是走什么‘中間路線” [1]。這里的“要一致，要合作，而不是建立什么“反對派”，也不是走什么“中間路線”就是對新政黨關(guān)系的明確要求。各民主黨派是與共產(chǎn)黨親密合作的友黨，不是反對黨。這就明確了共產(chǎn)黨與各民主黨派是團結(jié)合作關(guān)系，不是競爭關(guān)系；眾多黨派為著共同的目標奮斗，必須要有一個領(lǐng)導黨，這就是中國共產(chǎn)黨。1948年5月中國共產(chǎn)黨提出“五一口號”，各民主黨派、無黨派民主人士響應(yīng)中國共產(chǎn)黨的“五一口號”，它標志著中國各民主黨派自覺接受了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導。在中華人民共和國成立之前，中共與各民主黨派的這種新型政黨關(guān)系已經(jīng)形成。

中國政黨制度在1949年中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議召開后，中華人民共和國建立時就已經(jīng)確立。中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位已經(jīng)明確，各民主黨派與共產(chǎn)黨的關(guān)系及各黨派之間的關(guān)系已經(jīng)建立。只是參政黨概念尚未從理論上界定，但是民主黨派參政的基本內(nèi)容和參政黨的基本政治定位等已經(jīng)形成。在新政協(xié)的籌備和召開過程中，民主黨派參與了國家大政方針和國家領(lǐng)導人選的協(xié)商，參與了國家事務(wù)的管理，參與國家方針政策、法律法規(guī)的制定執(zhí)行。中國共產(chǎn)黨與各民主黨派親密合作、充分協(xié)商，體現(xiàn)了共產(chǎn)黨領(lǐng)導、多黨派合作的基本精神。從新中國建立時起，各民主黨派、無黨派人士就參加了國家政權(quán)，從中央人民政府副主席、政務(wù)院副總理，到各部的部長、副部長及地方各級政權(quán)機構(gòu)的領(lǐng)導職務(wù)中，民主黨派都占有較大的比例，并發(fā)揮了重要作用。中國政黨制度具有“共產(chǎn)黨領(lǐng)導、多黨派合作，共產(chǎn)黨執(zhí)政、多黨派參政”的基本特征。

對中國政黨制度特征的這一概括，是由江澤民同志提出的，已經(jīng)得到理論界和社會各界的普遍認同[2]。胡錦濤同志進一步指出：“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導、多黨派合作，中國共產(chǎn)黨執(zhí)政、多黨派參政，各民主黨派同共產(chǎn)黨親密合作，是這一政黨制度的本質(zhì)和鮮明特點”[3]。從中國政黨制度的本質(zhì)和鮮明特點中我們可以看到的是各政黨的定位及其相互關(guān)系，政黨與政權(quán)的關(guān)系，沒有直接表述政治協(xié)商的內(nèi)容。為什么“政治協(xié)商”沒有列入中國政黨制度的本質(zhì)和特點中呢？因為在多黨合作中，政治協(xié)商是一種運行方式，是政黨制度的第二層面的內(nèi)容。

另一方面，政治協(xié)商作為協(xié)商民主的重要形式，是一種廣泛參與的民主制度。在我國實現(xiàn)人民當家作主有兩種重要的民主形式。一種是人民通過選舉、投票行使權(quán)利，即選舉民主，體現(xiàn)為人民代表大會制度；另一種是人民內(nèi)部各方面在重大決策之前進行充分協(xié)商，即協(xié)商民主，體現(xiàn)為中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度。政治協(xié)商有兩種基本方式：一種是中國共產(chǎn)黨直接同各民主黨派的協(xié)商。主要形式是：中共中央邀請各民主黨派領(lǐng)導人舉行民主協(xié)商會，就中共中央將要提出的大政方針政策進行協(xié)商；中共中央主要領(lǐng)導人根據(jù)形勢需要，不定期邀請民主黨派領(lǐng)導人舉行高層次、小范圍的談心活動，溝通思想，交換意見；中共中央或中共中央委托有關(guān)方面召開民主黨派和無黨派代表人士座談會，通報或交流重要情況，聽取民主黨派提出的政策性建議，或討論某些專題；除會議協(xié)商外，民主黨派中央還可就國家大政方針及其他重大問題向中共中央提出書面建議。另一種政治協(xié)商是中國共產(chǎn)黨在人民政協(xié)同各民主黨派、無黨派人士和各界代表人士的協(xié)商。人民政協(xié)政治協(xié)商的主要形式有：政協(xié)全體會議，常務(wù)委員會會議，主席會議，常務(wù)委員專題協(xié)商會，政協(xié)黨組受黨委委托召開的座談會，秘書長會議，各專門委員會會議，由政協(xié)各組成單位和各界代表人士參加的內(nèi)部協(xié)商會議等等。

政治協(xié)商制度作為一種有組織的民主形式，通過各民主黨派、各族各界代表人物反映社情民意，充分表達各自所聯(lián)系群眾的具體利益，使各種利益要求通過體制內(nèi)的渠道經(jīng)常地、暢通地反映到?jīng)Q策部門，從而有效地協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度與人民代表大會制度相輔相成，使各民主黨派、無黨派人士廣泛參加國家和社會事務(wù)的管理，把人民內(nèi)部不同階層、不同社會群體的政治訴求納入到政治體系之內(nèi)，并使之得到充分表達，從而最大限度地保障了人民民主的實現(xiàn)。

二、從范圍上看，多黨合作與政治協(xié)商制度是相互交叉且不能全覆蓋的兩項制度

（一）政治協(xié)商是多黨合作一個方面的重要內(nèi)容，而不是多黨合作的全部內(nèi)容

中國共產(chǎn)黨與各民主黨派的合作方式和內(nèi)容很多，而且隨著多黨合作事業(yè)的不斷發(fā)展而日益豐富。目前多黨合作的內(nèi)容概括起來有五大方面：第一，中國共產(chǎn)黨就重大方針政策和重要事務(wù)直接同各民主黨派進行政治協(xié)商，實行相互監(jiān)督。第二，中國共產(chǎn)黨與民主黨派在權(quán)力機關(guān)的合作。人民代表大會是我國人民行使國家權(quán)力的機關(guān)，民主黨派成員、無黨派人士在全國人大代表、人大常委會委員和人大常設(shè)專門委員會委員中以及在地方各級人大中均占有一定數(shù)量，依法履行職權(quán)。第三，中國共產(chǎn)黨與各民主黨派在政府和司法機關(guān)的合作。一大批各民主黨派成員擔任國家及地方人民政府和司法機關(guān)的領(lǐng)導職務(wù)。第四，中國共產(chǎn)黨和各民主黨派在人民政協(xié)進行的政治協(xié)商。第五，中國共產(chǎn)黨支持民主黨派參加改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)。

這里的第一項內(nèi)容是政黨之間的直接協(xié)商，政治協(xié)商的行為主體是各黨派和無黨派代表人士，是多黨合作的內(nèi)容。第四項內(nèi)容的政治協(xié)商的行為主體涵蓋各黨派、各民族、各團體、各階層等社會各界、各方面人士，已超出多黨合作的范圍。

顯然，政治協(xié)商是多黨合作中的一個方面的重要內(nèi)容，政治協(xié)商不能涵蓋中國共產(chǎn)黨與民主黨派在權(quán)力機關(guān)的合作、在政府和司法機關(guān)的合作。當然，民主黨派成員、無黨派人士在全國人大和在地方各級人大、政府和司法機關(guān)中擔任職務(wù)的人選要經(jīng)過政治協(xié)商，但他們依法履行職權(quán)，與共產(chǎn)黨人合作共事不能歸為政治協(xié)商，也不能把民主黨派開展的對港澳臺同胞、海外僑胞和外籍華人的聯(lián)誼工作，協(xié)助引進資金、技術(shù)和人才，發(fā)展經(jīng)濟往來，推進科技、文化、學術(shù)、體育交流的活動和開展經(jīng)濟、科技、教育、法律、醫(yī)衛(wèi)、文化等咨詢及社會服務(wù)工作等等都稱為政治協(xié)商。

（二）人民政協(xié)組織和職能已經(jīng)超出了多黨合作的范圍

作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，人民政協(xié)的組成除了中共和各民主黨派、無黨派代表人士外，還有其他界別的人士。第一屆人民政協(xié)全體會議曾代行人民代表大會的職權(quán)，其代表共分5大類：黨派代表、區(qū)域代表、軍隊代表、團體代表、特邀代表，涉及到社會方方面面的代表人士和團體以及群體。第一屆人民政協(xié)全體會議通過的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》第十三條規(guī)定了中國人民政治協(xié)商會議的性質(zhì)及職能：中國人民政治協(xié)商會議為人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織形式。其組織成分，應(yīng)包含有工人階級、農(nóng)民階級、革命軍人、知識分子、小資產(chǎn)階級、民族資產(chǎn)階級、少數(shù)民族、國外華僑及其他愛國民主分子的代表。

1954年第一屆全國人民代表大會召開后，地區(qū)和軍隊由于己選出代表參加全國人民代表大會，就不再作為人民政協(xié)的參加單位。但人民政協(xié)作為統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織保留下來[4]。人民政協(xié)第二屆全國委員會由11個黨派單位、8個團體單位、9個界別單位和一部分特別邀請人士組成，委員人數(shù)為559人。

改革開放以來，尤其是隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和逐步完善，我國社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變化，社會利益多元化，新的社會階層和利益群體不斷涌現(xiàn)，其利益訴求和政治參與要求日益高漲，他們都是統(tǒng)一戰(zhàn)線的新成員，都要納入愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的工作范圍。改革開放以來，愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的工作范圍和對象發(fā)生了很大的變化。新世紀新階段統(tǒng)戰(zhàn)工作的范圍既包括各民主黨派成員，無黨派人士，黨外知識分子，少數(shù)民族人士，宗教界人士，也包括非公有制經(jīng)濟人士，私營企業(yè)和外資企業(yè)的管理技術(shù)人員，中介組織從業(yè)人員，自由職業(yè)人員，原工商業(yè)者，起義和投誠的原國民黨軍政人員及眷屬，港澳同胞，臺灣同胞、去臺灣人員留在大陸的親屬，出國和歸國留學人員，海外僑胞和歸僑僑眷等。新世紀新階段統(tǒng)一戰(zhàn)線已經(jīng)進一步發(fā)展成為全體社會主義勞動者、社會主義事業(yè)的建設(shè)者、擁護社會主義的愛國者和擁護祖國統(tǒng)一的愛國者的最廣泛的政治聯(lián)盟。隨著社會結(jié)構(gòu)和統(tǒng)一戰(zhàn)線內(nèi)部結(jié)構(gòu)的變化，人民政協(xié)的涵蓋面、包容性將進一步擴大，人民政協(xié)的組成范圍更加廣泛[3]。

目前全國政協(xié)已經(jīng)發(fā)展成為涵蓋8個民主黨派和無黨派人士、各主要人民團體、56個民族、5大宗教，涵蓋34個界別以及2000多名政協(xié)委員的政治組織。在這34個界別中間，有中共和8個各民主黨派，另外加上有黨派性質(zhì)的無黨派代表人士共10個為政黨界別，其他24個都不是政黨界別，當然這些界別中也有中共和民主黨派成員，但宗教界、特邀香港人士、特邀澳門人士這三個界別中基本沒有黨派成員。在政協(xié)委員中，有近三分之一是沒有黨派身份的。以第十屆全國政協(xié)為例，委員總數(shù)為2238名，其中，中共委員895名，各民主黨派成員666名；沒有任何黨派身份的為677人，無黨派代表人士61人[5]。

中國人民政治協(xié)商會議作為中國人民愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，其組成人員已超越了多黨合作的范圍。它的政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政三大職能，既在多黨合作中體現(xiàn)，又在多黨合作之外體現(xiàn)。

三、從淵源上看，多黨合作承襲“三三制”政權(quán)，而“政治協(xié)商”起源于“舊政協(xié)”

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度的源頭，一般認為是抗日時期根據(jù)地內(nèi)建立的“三三制”政權(quán)。筆者認為，源頭應(yīng)該還有一個，即1946年在重慶召開的政治協(xié)商會議。如果說“三三制”政權(quán)是多黨合作制的雛形，那么舊政協(xié)就是人民政協(xié)的“緣起”。

中國共產(chǎn)黨在抗日根據(jù)地建立的“三三制”政權(quán)是指在參議會和政府里，共產(chǎn)黨員、進步分子和中間勢力各占三分之一。1938年7月中華民國國民參政會一屆一次會議作出在各省、市召開參議會的決定，并于9月公布了省參議會臨時組織條例。與此相適應(yīng)，中共領(lǐng)導陜甘寧邊區(qū)政府于同年11月決定將邊區(qū)議會改為邊區(qū)參議會。陜甘寧邊區(qū)政權(quán)結(jié)構(gòu)為：（一）參議會，是最高權(quán)力機關(guān)，參議員由人民直接選舉產(chǎn)生。（二）政府機關(guān)，設(shè)邊區(qū)、縣、鄉(xiāng)三級，主要領(lǐng)導人由同級參議會選舉產(chǎn)生。（三）司法機關(guān)，邊區(qū)設(shè)高等法院，專區(qū)設(shè)高等法院的分院，縣設(shè)縣法院。邊區(qū)和縣的法院院長，由邊區(qū)和縣參議會選舉產(chǎn)生?？谷彰裰髡?quán)的各級參議會，由人民選舉產(chǎn)生，代表人民行使權(quán)力，所以參議會實際上繼承了土地革命戰(zhàn)爭時期紅色政權(quán)的工農(nóng)兵代表大會制度的基本原則，擴大了民主范圍，就是后來的人民代表大會，與當時的國民參政會和后來的舊政協(xié)、新政協(xié)的性質(zhì)和功能完全不同。政治協(xié)商不是邊區(qū)參議會的主要職能，這里人民當家作主的實現(xiàn)形式主要是“選舉民主”，而不是“協(xié)商民主”。

“三三制”政權(quán)中共產(chǎn)黨與黨外人士的合作既在參議會又在政府。在邊區(qū)，中共是局部執(zhí)政，與黨外人士合作主要體現(xiàn)在“政權(quán)”中的合作。今天中共和各民主黨派、無黨派人士在權(quán)力機關(guān)、政府和司法機關(guān)中的合作，其淵源是“三三制”政權(quán)。因此多黨合作制的雛形，主要是從政黨與政權(quán)的關(guān)系來說的。政治協(xié)商作為一種協(xié)商民主的方式卻是發(fā)端于1946年的政治協(xié)商會議。

必須承認，人民政協(xié)同舊政協(xié)有本質(zhì)上的區(qū)別，兩者之間不是繼承關(guān)系，“政協(xié)是沿用了舊的政治協(xié)商會議的名稱，但以它的組織和性質(zhì)來說，所以能夠發(fā)展成為今天這樣的會，決不是發(fā)源于舊的政協(xié)?！盵4]135的確，就組織和性質(zhì)來說，舊政協(xié)不是人民政協(xié)的源頭，但舊政協(xié)在其他方面影響了人民政協(xié)，可以說是其重要的源頭之一。以1949年政治協(xié)商會議與1946年政協(xié)相比，有很多相同相似之處。第一，名稱相同，都是政治協(xié)商會議；第二，召開會議的主要議題相似。新政協(xié) “討論并實現(xiàn)召集人民代表大會，成立民主聯(lián)合政府”。舊政協(xié)討論“國民大會和政府組織問題；第三，新、舊政協(xié)的參會代表都是通過協(xié)商的辦法產(chǎn)生而不是選舉產(chǎn)生；第四，舊政治協(xié)商會議是各政黨、各方面協(xié)商國是的一種重要形式。這是中國式“協(xié)商民主”在國家層面的第一次嘗試，是中國民主政治發(fā)展的重要成果。1949年新政協(xié)也采取了這種“各政黨、各方面協(xié)商國是”形式。同時，中國共產(chǎn)黨與社會賢達（無黨派代表人士）在舊政協(xié)的真誠合作也在新政協(xié)中得到延續(xù)和升華。

舊政治協(xié)商會議盡管是國民黨召集的，但卻是中國共產(chǎn)黨團結(jié)各民主黨派和無黨派人士，共同推動召開的。國民黨召集政治協(xié)商會議是被迫的，而且在會后又否定政治協(xié)商會議，撕毀了《政協(xié)決議》。因為《政協(xié)決議》否定了國民黨的一黨專政，迫使國民黨承認各黨派存在的合法性和各中間黨派的平等地位，確定了民主改革的總方向。舊政治協(xié)商會議反映了當時人民的要求，代表了當時人民的利益訴求。從那之后，“政治協(xié)商”深入人心，成為民主和專制的分水嶺，以“政治協(xié)商”為旗幟，具有廣泛的號召力、凝聚力。因此，中國共產(chǎn)黨在1948年4月30日發(fā)出《紀念“五一”勞動節(jié)口號》，號召“全國勞動人民團結(jié)起來，聯(lián)合全國知識分子、自由資產(chǎn)階級、各民主黨派、社會賢達和其他愛國分子，鞏固和擴大反對帝國主義、反對封建主義、反對官僚資本主義的統(tǒng)一戰(zhàn)線，為著打倒蔣介石，建立新中國而奮斗！”號召“各民主黨派、各人民團體及社會賢達，迅速召開政治協(xié)商會議，討論并實現(xiàn)召集人民代表大會，成立民主聯(lián)合政府”。

正因為如此，毛澤東在人民政協(xié)第一屆全體會議上的開幕詞中說：“我們的會議之所以稱為政治協(xié)商會議，是因為三年以前我們曾和蔣介石國民黨一道開過一次政治協(xié)商會議。那次會議的結(jié)果是被蔣介石國民黨及其幫兇們破壞了，但是已在人民心中留下了不可磨滅的印象……中國人民在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導之下，在三年多的時間內(nèi)，很快地覺悟起來，并且把自己組織起來，形成了全國規(guī)模的反對帝國主義、封建主義、官僚資本主義及其集中的代表者國民黨反動政府的統(tǒng)一戰(zhàn)線，援助人民解放戰(zhàn)爭，基本上打倒了國民黨反動政府，推翻了帝國主義在中國的統(tǒng)治，恢復了政治協(xié)商會議?！盵6]這里，毛澤東把中國人民政協(xié)協(xié)商會議的召開說成是“恢復了政治協(xié)商會議”，可見新舊政協(xié)之間的淵源關(guān)系。

參考文獻：

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