崔玨

摘要：職能和功能是分析政黨作用的兩種視角。在中國政黨制度中，民主黨派作為參政黨具有參政議政、民主監(jiān)督和政治協(xié)商的主要職能，體現(xiàn)了參政黨與政府、參政黨與執(zhí)政黨之間關系的定位。作為政黨組織，現(xiàn)階段民主黨派具有政治參與、利益表達和利益綜合、政策咨詢、社會服務、政治社會化等主要功能，體現(xiàn)了其在政治和社會領域的作用。在社會轉型、政治發(fā)展有序推進的形勢下，合理定位參政黨職能，拓展開發(fā)參政黨政黨功能，有助于增強我國政黨制度的包容性，推進社會主義民主政治發(fā)展。

關鍵詞：民主黨派；參政黨；職能；功能

中圖分類號：D665文獻標識碼：A文章編號：1008-6269(2012)02-0035-04

一、職能與功能：分析政黨作用的兩種視角

現(xiàn)代意義上的政黨是民主憲政和議會民主的產物和重要標志?，F(xiàn)代政黨是隨著選舉權的普及和政治參與的大眾化而逐步發(fā)展起來的，也是該進程的主要推動者。西方許多學者基于政黨的原生形態(tài)對政黨作出各種定義，將政黨視為取得政權、占據(jù)公職的選舉組織。隨著人們將觀察范圍擴大到一些處在競選和議會活動以外的政黨如無產階級政黨、民族主義政黨時，政黨的階級屬性、意識形態(tài)等因素被置于突出位置。在這一點上，馬克思主義經典作家關于政黨問題的論述極具代表性，對我國學者影響深遠。今天，我們看到西方學者在論述政黨問題時，會以“民主政治中的政黨”和“共產主義國家的政黨”等不同部分分別論述[1]。我國一些學者綜合東西方學者的不同視角，即重視政黨在政治體制運作過程中的定位與強調政黨的政治性，提出政黨概念應當包含如下內容：一是政黨所屬的階級、階層或集團；二是不同于其他社會組織的目標；三是成員有共同的價值追求；四是具有一定廣泛性的組織形式[2]。

世界政黨政治的發(fā)展不斷豐富著人們對政黨概念的理解，也推動人們對政黨類型作出新歸納。在主流政黨中，德國政治學家基希海默在20世紀60年代提出“兼容型”政黨。他指出戰(zhàn)后西方政黨出現(xiàn)了從代表一定社會階層利益的大眾型政黨，轉變?yōu)橐庾R形態(tài)趨于中間化、盡可能爭取各類選民支持的“包括一切人的黨”。只有成為兼容型政黨才能在選舉中獲勝也日益成為一個公理。在非主流政黨中，薩托利提出“相關性”政黨，即那些讓主要政黨在競選或組建聯(lián)盟時不得不考慮到的政黨。如果政黨弱小到可以被其他政黨完全忽略，就不是相關性政黨甚至不能算作政黨。美國兩黨體制下的部分第三黨，因其在提出新的政治理念方面有所作為而被視為相關性政黨[1]232-234。而在我國的多黨合作制度中，民主黨派的存在使政黨發(fā)展史中首次出現(xiàn)了不以執(zhí)政而以參政為目標開展活動的政黨組織——參政黨。這些政黨現(xiàn)象逐步改變著人們的政黨觀念，給政黨增添了新含義。政黨尤其是執(zhí)政黨不再局限于代表部分人的利益，而應盡可能成為整合性政黨。政黨圍繞國家政權開展活動，但也不局限于奪取或鞏固國家政權，對于多數(shù)政黨來說是如何影響政權。政黨概念出現(xiàn)泛化趨向。執(zhí)掌政權無疑是政黨實現(xiàn)其政治目標的重要途徑，但對多數(shù)政黨來說，政黨的價值追求與利益實現(xiàn)才是其根本政治目標。

在現(xiàn)代社會政治舞臺上扮演重要角色的政黨組織，不僅是大多數(shù)國家政治系統(tǒng)運行的核心，也對經濟發(fā)展、社會和諧發(fā)揮著重要作用。政黨的影響力和重要地位很大程度上來自于它們在社會政治生活中擔負的其他社會組織無法取代的職責和功能。對于政黨的功能，有的學者重視其在國家和政府領域的作用，認為應包括政治錄用、政策制定、政府運作、政治社會化等。有的學者強調政黨在社會領域的作用。薩托利就認為政黨區(qū)別于其他組織的主要功能就是利益表達和溝通。更多學者從綜合的角度分析概括政黨功能，如臺灣學者雷飛龍將政黨功能概括為代表利益、集結利益、政治教育、選拔人才、從事競選、組織政府、監(jiān)督政府等七個方面[3]。國內學者結合政黨理論和中國視角，將政黨功能概括為：反映民意和利益聚合，政治動員和政治社會化，控制或影響國家政權，監(jiān)督與完善政治運作[4]。

政黨是國家和社會之間的中間組織，全面、綜合地考察政黨功能，需要從政黨與國家、政黨與社會、政黨組織自身等多個維度分析政黨在這些領域的主要作用。雖然不同政治生態(tài)中政黨的主要功能不盡相同，但從普遍現(xiàn)象看，政黨是民眾政治參與的工具，是連接政府與民眾的橋梁，是利益綜合、輸出政治精英、政治社會化的途徑。

此外，從政治地位的角度看，政治體制中的不同政黨如執(zhí)政黨、在野黨、反對黨、參政黨等，其作用更多地是制度安排賦予它們的不同政治職責。執(zhí)政黨要組織立法、行政，運轉國家機器，推行執(zhí)政綱領，制定公共政策，進行社會整合等，顯然比其他政黨承擔著更大的政治責任。在野黨、反對黨在溝通社會、監(jiān)督政府和執(zhí)政黨方面維護政治體系運轉。參政黨（特指我國民主黨派）通過參與政治過程、與執(zhí)政黨互相監(jiān)督，發(fā)揮著維護和輔助執(zhí)政黨、共同建設現(xiàn)代國家的作用。這些政黨都是體制內政黨，在制度安排中各司其職，共同推動政治體系的正常運轉。

在研究政黨作用的各種成果中，我們常見到功能、職能等不同表述。依據(jù)上文分析，筆者認為泛指政黨組織在國家、社會等領域的作用用“政黨功能”表達比較恰當；特指一定政治制度框架下具體某類政黨（執(zhí)政黨、參政黨、反對黨等）的職責和作用，以“職能”表達比較合適，如執(zhí)政黨職能、參政黨職能。職能與功能可以視為分析政黨作用的兩種視角。

二、民主黨派的職能：體現(xiàn)參政黨與政府、參政黨與執(zhí)政黨關系的定位

政黨職能最重要的影響因素是國家政治制度以及政黨擁有的政治地位。中國共產黨是居于領導地位的執(zhí)政黨，其職能是執(zhí)掌國家政權，領導人民進行政治、經濟、文化、社會等各項建設，保障社會穩(wěn)定和國家安全。參政黨的職能相應地是參加國家政權，參與政治過程，對執(zhí)政黨進行政治監(jiān)督。

在建國初期，中共將民主黨派的作用概括為“參、代、監(jiān)、改”[5]，即參加國家建設，參加國家政治生活中重大事件的協(xié)商和執(zhí)行；代表其成員和所聯(lián)系群眾的合法利益，反映他們的意見和要求；對共產黨和國家機關的工作發(fā)揮監(jiān)督作用；對其成員和所聯(lián)系群眾，通過學習和實踐進行自我教育和自我改造。這是對當時民主黨派作用比較客觀、準確的定位。改革開放后，民主黨派在我國政治格局中的作用得到重新重視。1989年12月頒布的《中共中央關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》提出“充分發(fā)揮和加強民主黨派參政和監(jiān)督的作用”。1990年代后，在各種文件和中共領導人的講話中，開始用“職能”、“職責”表述民主黨派參政議政和民主監(jiān)督活動。從2007年各民主黨派新黨章的內容看，民革明確提出“參政議政、民主監(jiān)督是本黨的基本職能”。民盟、農工黨、致公黨提出在國家政治生活中積極發(fā)揮“參政議政、民主監(jiān)督作用”，民建、九三學社、臺盟提出積極“履行參政議政和民主監(jiān)督職能”，民進提出“在國家政治生活中認真履行參政議政、民主監(jiān)督的職責”[6]。雖然表述不盡相同，但一致認同民主黨派在多黨合作制度框架中應承擔的政治職責、發(fā)揮的主要作用是參政議政和民主監(jiān)督。

民主黨派作為參政黨，其作用發(fā)揮應該首先體現(xiàn)在對國家制度建設和政治文明建設的支撐和推動上。目前關于民主黨派基本職能的界定，體現(xiàn)了我國政黨制度中參政黨與政府以及參政黨與執(zhí)政黨的關系，即以參政議政方式參與政府系統(tǒng)的運作，對執(zhí)政的中國共產黨開展民主監(jiān)督。參政議政和民主監(jiān)督是政黨制度賦予民主黨派最主要的職責。

在我國多黨合作制度中，民主黨派參政議政的內涵有著多種理解。有的將民主黨派在政治和社會領域的主要活動都歸為參政議政，有的僅指政治協(xié)商、政協(xié)提案工作和反映社情民意工作。我們從多黨合作重要文件的相關規(guī)定以及民主黨派的實踐活動看，參政黨的參政議政職能主要包括兩大方面：一是參加國家政權和政治機關，指民主黨派通過在國家權力機關、行政機關和司法機關、多黨合作機關等機構中擔任職務和參與工作，體現(xiàn)和實現(xiàn)參政黨“一個參加，三個參與”的參政議政目標。二是通過政治協(xié)商、提案議案、政策建議、調研報告等形式建言獻策。

民主監(jiān)督是新中國成立后民主黨派存續(xù)的重要原因，也是當今參政黨的兩大職能之一。但參政黨民主監(jiān)督作用的弱化，令人們對這一職能的定位問題一直存在各種爭議。民主監(jiān)督是權力還是權利呢？一般而言，按照監(jiān)督的主體劃分，一國之內監(jiān)督有國家監(jiān)督和社會監(jiān)督兩類。國家監(jiān)督的監(jiān)督主體包括國家立法機關、司法機關、行政機關等。社會監(jiān)督的監(jiān)督主體包括在野黨、社會團體、群眾組織、利益集團、新聞媒體、公民個人等。前者是從權力出發(fā)的監(jiān)督，往往引起某種法定程序或導致某種法律后果；而后者是從權利出發(fā)的監(jiān)督，一般是提出批評、建議、抗議、申訴、檢舉等，沒有處理的權力[7]。前者表現(xiàn)為“以權力制約權力”，后者表現(xiàn)為“以權利制約權力”。民主黨派是與中共長期合作的參政黨，但參政黨不是國家機關，其監(jiān)督沒有充分的權限，不是權力的行使，其提意見、做批評的監(jiān)督方式理應屬于從權利出發(fā)的社會監(jiān)督，是人民民主權利的體現(xiàn)。

參政黨民主監(jiān)督權利具體來自我國的多黨合作和政治協(xié)商制度。如果按照內容劃分，民主監(jiān)督又屬于政治制度框架內政黨之間的政治監(jiān)督。當今世界大多數(shù)國家里，非執(zhí)政黨對執(zhí)政黨的監(jiān)督是一個普遍現(xiàn)象。在實行競爭性政黨政治的國家，非執(zhí)政黨主要表現(xiàn)為在野黨或反對黨。這些政黨雖然沒有執(zhí)掌行政權力，但在議會中仍占有一定席位。它們以法律為依據(jù)，以議會為平臺，通過質詢、批評、辯論等形式對執(zhí)政黨權力進行監(jiān)督和制約。我國實行合作性政黨制度，民主監(jiān)督是多黨合作制度的價值和功能之一，也是多黨合作制度賦予參政黨的基本職能。它要求參政黨以諍友的身份對執(zhí)政黨和國家的方針政策、各項工作提出意見、批評、建議，促進公共決策的科學化、民主化。參政黨擁有較高的政治地位，其民主監(jiān)督是以國家基本政治制度為依托，以國家政府系統(tǒng)為活動平臺的有組織的體制內活動，影響力自然不能等同于其他社會監(jiān)督，是在與執(zhí)政黨通力合作的基礎上，在參政的獨特空間內對執(zhí)政黨和政府進行的高層次的政治監(jiān)督。因此，作為參政黨職能的民主監(jiān)督，是從權利出發(fā)的社會監(jiān)督和以制度為依托的政治監(jiān)督。

中共同民主黨派進行政治協(xié)商是中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度的一項重要內容，是我國協(xié)商民主的重要體現(xiàn)。政治協(xié)商能否視為民主黨派的一項職能呢？對此，理論界一直存在不同看法。有的學者認為政治協(xié)商是參政黨職能的題中之義。有的則認為政治協(xié)商是中共發(fā)揚社會主義民主的一種重要形式，其主導權在中共；認為民主黨派參與政治協(xié)商，但本身不具有政治協(xié)商的職能。

民主黨派是在政治協(xié)商中走到了中國政治的最前臺。1946年政治協(xié)商會議上，民主黨派作為一方社會政治力量的代表參與討論戰(zhàn)后建國方案。1949年各民主黨派參加新政協(xié)，參與“協(xié)商建國”，成為新中國多黨合作制度中的新型政黨。政治協(xié)商是我國民主政治的一大特色，也是新中國成立以來民主黨派發(fā)揮作用的重要形式。目前我國政治協(xié)商主要包括兩種形式：一是中共和民主黨派的協(xié)商，二是中共在政協(xié)中與各界代表人士的協(xié)商（也包括民主黨派）。民主黨派是政治協(xié)商的重要主體，無論是黨際之間還是政協(xié)之中的協(xié)商，民主黨派作為參政黨，都必須在與中共通力合作的基礎上，就國家重大方針政策、國家重要事務提出意見、建議和主張，體現(xiàn)參政黨對國家政治的影響。這既是政黨的組織行為，也是參政黨的職責所在。由于執(zhí)政黨和政府是公共決策的重要主體，在協(xié)商活動的安排、組織中發(fā)揮主導作用，但參與協(xié)商的各方地位是平等的。而且根據(jù)相關文件規(guī)定，民主黨派也可以就國家和地方重大方針政策問題，向中共提出書面建議，或約請中共負責人進行交談。鑒于以上各種因素，民主黨派的主要職能應當體現(xiàn)協(xié)商的內容。明確參政黨的政治協(xié)商職能，與中國政黨制度協(xié)商民主的發(fā)展方向也是一致的。

民主黨派的主要職能是在多黨合作制度的建立、完善以及參政黨地位的確立過程中逐步明確的，是對參政黨以何種渠道參與國家政治生活以及增強執(zhí)政黨治國理政能力的制度性要求。政治協(xié)商和民主監(jiān)督可以說更加完整地體現(xiàn)了我國政黨制度中參政黨與執(zhí)政黨關系的定位。今后，還需從理論和實踐兩方面逐步厘清參政議政、民主監(jiān)督、政治協(xié)商的內涵和邊界。

三、民主黨派的功能：作為政黨組織在政治和社會領域的作用

民主黨派作為政黨組織的功能問題一直沒有得到明確界定和清晰認識，其原因是多方面的。首先，民主黨派的性質一直不夠明確。各民主黨派參加新政協(xié)，迎接新中國的誕生，更多是作為中國共產黨的同盟者的身份參與政治生活。建國初期，大批民主黨派、無黨派代表人士在政府機關擔任重要職務，更多是因為他們自身的社會影響力。民主黨派在政治領域的作用突出表現(xiàn)在一些領導人、代表性人士身上，組織化、制度化的政治參與渠道少，民主黨派政黨屬性不突出，政黨功能較弱。1989年民主黨派參政黨地位確立后，民主黨派開始從思想、組織、制度、能力等方面加強參政黨建設，政黨意識日益增強。2007年《中國的政黨制度》白皮書頒布，第一次概括了我國多黨合作制度的價值和功能，民主黨派的政黨功能問題也隨即引起理論界關注。

政黨是國家和社會之間的政治組織，政黨功能一般可以從它在政治領域和社會領域的作用加以概括。我國民主黨派是參政黨，因政黨制度與政治系統(tǒng)的結合而擁有較其他國家非執(zhí)政黨更多的政治優(yōu)勢。它們雖無執(zhí)政權卻有長期、穩(wěn)定參與政治生活的權利和制度保障，因此也更容易在國家建設、社會建設方面體現(xiàn)獨特價值和功能。從目前的實際狀況看，民主黨派的政黨功能集中體現(xiàn)為政治參與、利益表達和利益綜合、政策咨詢、社會服務、政治社會化。

（一）政治參與功能

民主黨派為其成員和所聯(lián)系群眾提供了制度化、組織化的政治參與渠道：在國家權力機關、行政機關、司法機關和政治協(xié)商機關擔任職務和參與工作，為民主黨派、無黨派人士直接參與國家事務管理提供了平臺；政治協(xié)商納入決策程序，使代表民主黨派組織的政策建議進入政策過程有了保障；提案、調研、反映社情民意等工作，將社會上各方面民眾的意見、訴求聚合起來輸入到政治體系，有助于促進決策的科學化、民主化，增強政治體系的整合功能。這些渠道一定程度上發(fā)揮了政黨組織在擴大民眾民主權利和參與權利方面的作用。

由于民主黨派既是多黨合作中的參政黨，又是執(zhí)政黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的重要對象，其政治參與始終表現(xiàn)為動員參與和主動參與兩種形式的結合，并且具有精英參與的特點。從理論上講，政治對體系中所有民眾開放，但現(xiàn)實中往往是受教育程度高、經濟狀況好、社會地位高的人參與政治的機會更多。民主黨派的政治參與就更多地表現(xiàn)為精英參與。在歷史上，民主黨派中一些代表性人士由于具有較高的社會政治地位，他們的意見往往具有代表性更能直接影響決策層。目前，各民主黨派仍然重視憑借旗幟性人物的特殊作用，增強政治參與效力，同時積極推動組織的整體參與。

（二）利益表達和利益綜合功能

政黨組織的產生和發(fā)展從來就和利益相關。利益代表、利益綜合、利益表達一直被視為政黨的基本功能。薩托利甚至提出，政黨最突出的功能就是溝通功能和表達功能，認為“政黨是表達的渠道”，“政黨首先且最主要的是表達的手段”[8]。政黨的表達是民意的傳送帶，通過利益表達發(fā)揮政府與民眾的橋梁、中介作用。民主黨派被界定為“各自所聯(lián)系的一部分社會主義勞動者、社會主義事業(yè)建設者和擁護社會主義愛國者的政治聯(lián)盟”。這里的“一部分”，一方面指它們的成員是全體公民中的一部分，另一方面表明它們的組織發(fā)展范圍有一定特殊性。新中國成立后，中共和各民主黨派根據(jù)歷史淵源和現(xiàn)實情況共同協(xié)商確定了各自發(fā)展的主要范圍，有不同的界別。民主黨派作為部分群眾的政治聯(lián)盟，承擔著代表和反映他們所聯(lián)系群眾利益和要求的責任。當然，實踐中民主黨派參政議政的領域十分廣泛，這一方面是參政黨政治參與目標的廣泛性所致，也與民主黨派組織松散性特點、參政議政活動體現(xiàn)為個人參與和組織參與并存有一定關系。此外，知識分子聚集的特點也決定他們在反映自身利益訴求的同時，還積極關注社會公共利益。

（三）政策咨詢功能

公共政策是國家公共權力主體對涉及公共利益的公共事務進行的決策。政策過程廣義上包括政策制定、政策執(zhí)行、政策監(jiān)督、政策反饋與政策評估等環(huán)節(jié)。民主黨派是參政黨，政黨的組織特性決定了民主黨派以各種方式參與政治生活，其最終結果都是要以是否對政治系統(tǒng)的決策產生作用來衡量。目前，民主黨派參與政策過程的方式大體上有四種：一是通過黨際協(xié)商和政協(xié)協(xié)商，向執(zhí)政黨輸入政策建議；二是通過提案、議案、調研報告、書面建議等方式向執(zhí)政黨和政府提出政策建議；三是民主黨派成員在政府系統(tǒng)擔任職務，直接參與政策制定和執(zhí)行過程；四是通過參政議政活動、特約人員工作在政策評估和監(jiān)控環(huán)節(jié)發(fā)揮一定作用。能夠集中體現(xiàn)民主黨派對公共決策影響力的活動，一類是作為決策主體的執(zhí)政黨和政府將政策方案或政策規(guī)劃與民主黨派協(xié)商，根據(jù)協(xié)商過程收集的意見、建議對政策方案或政策規(guī)劃進行補充、修改、完善。另一類是民主黨派在執(zhí)政黨和政府的支持下，有針對性地開展專題調研，形成調研報告、提案或政策建議，提供給執(zhí)政黨和政府作為決策參考。這些活動的主要價值在于將問題輸入政策議程、對政策方案提供參考，主要發(fā)揮的是政策咨詢作用。

（四）社會服務功能

現(xiàn)代國家中政黨與社會的關系模式大體上有三種：一是控制模式，政黨通過強有力的組織方式和相關手段實現(xiàn)對社會的控制；二是交換模式，政黨通過公共政策宣傳和社會公關力量投入，換取民眾更多支持和選票；三是服務模式，政黨通過各種途徑、方法服務民眾，以此團結民眾，增強政黨的社會基礎和社會認同。我國民主黨派發(fā)揮特長和優(yōu)勢開展社會服務，初步建立其服務性的社會溝通模式。民主黨派的社會服務出現(xiàn)在改革開放初期。1978年12月，中共十一屆三中全會做出全黨工作重點轉移到社會主義現(xiàn)代化建設上來的戰(zhàn)略決策。民主黨派恢復組織的過程中，也相應提出為現(xiàn)代化建設服務的任務。在之后十余年時間里，民主黨派的社會功能突出表現(xiàn)在社會服務方面，即以服務為宗旨，通過經濟、科技、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、法律等載體，促進社會和諧與科學發(fā)展。

在國家建設中發(fā)揮作用是發(fā)展中國家政黨、政黨制度與西方國家政黨、政黨制度相區(qū)別的特色之一。一些黨派中央的網頁將參政議政和社會服務置于履行職能部分，足見社會服務被民主黨派定位為參政議政的范疇，成為民主黨派參與社會建設、擴大社會影響力的重要方式。

（五）政治社會化功能

在現(xiàn)代社會中，政治社會化的主體是多方面的。家庭、學校、媒體、政府、社會組織等都對政治社會化發(fā)揮著不同程度的作用。民主黨派在建國初期就注重“以共同綱領去影響和教育它們所聯(lián)系和活動的對象，團結他們在人民民主專政的周圍”。目前仍堅持將教育引導成員和所聯(lián)系群眾、增進多黨合作的政治共識作為思想建設的基本任務。楚莊先生曾提出，民主黨派除了參政議政、民主監(jiān)督、為現(xiàn)代化建設服務的基本職能外，還具有團結、教育、協(xié)調、溝通的功能[9]。這種功能有助于增強成員對參政黨政治地位、政治責任的認識，培養(yǎng)成員在政治參與中應具備的政治價值觀、政治知識和政治把握能力，增強對政治體系的理解和關注程度，更好地在公共領域發(fā)揮作用。

當代中國社會處于發(fā)展和轉型過程中，利益主體的逐漸成熟與利益群體急劇分化，帶來了人們政治觀念和行為特征的深刻變化，形成了建國以來前所未有的政治參與新格局。組織的適應性集中體現(xiàn)為適應環(huán)境挑戰(zhàn)的能力。國外政黨往往通過改變政黨格局或輪流執(zhí)政適應社會變化。我國政黨如何在政黨制度、政黨格局穩(wěn)定的情況下，通過政黨理念、活動方式、功能拓展等途徑適應社會變化，成為緊迫的現(xiàn)實問題。中共作為執(zhí)政黨在執(zhí)政方式、執(zhí)政能力上不斷進行自我調適，民主黨派也必須面對社會結構、利益格局的變化，增強利益表達、利益綜合和利益協(xié)調功能。要回應政治文明建設、政黨制度發(fā)展、執(zhí)政黨執(zhí)政方式轉變的形勢，增強政治參與的有效性；正視成員結構變化的情況，增強團結、凝聚、引導功能。

在社會轉型、政治發(fā)展有序推進的形勢下，合理定位參政黨職能，拓展開發(fā)其政黨功能，有助于增強我國政黨制度的包容性，推進社會主義民主政治發(fā)展。

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責任編輯：林華山