李因才

內(nèi)容提要 安理會(huì)通過(guò)的第1373號(hào)決議和第1540號(hào)決議，具有典型的“造法”特征，即普遍拘束力、一般針對(duì)性、無(wú)明確的期限限定。不過(guò)，無(wú)論從法律角度，還是從政治角度，“決議造法”都面臨著“合法性不足”的嚴(yán)重質(zhì)疑。由此導(dǎo)致兩份決議雖趨于“硬規(guī)范”，但卻表現(xiàn)出“軟約束”的逆向特征：缺乏自我強(qiáng)制執(zhí)行能力，“差別執(zhí)行”與對(duì)“消極履約”的容忍，以及對(duì)全球、區(qū)域和次區(qū)域?qū)用娓鞣N不同“規(guī)范網(wǎng)絡(luò)”的依賴。作為應(yīng)急性的選擇，“決議造法”是安理會(huì)權(quán)勢(shì)擴(kuò)張的新表現(xiàn)，但合法性問(wèn)題始終是其拓展局限。

關(guān)鍵詞 “決議造法” 第1373號(hào)決議 第1540號(hào)決議

一、“決議造法”及其合法性困擾

根據(jù)聯(lián)合國(guó)憲章第七條，2001年9月28日安理會(huì)通過(guò)了題為“恐怖主義行為對(duì)國(guó)際和平與安全造成的威脅”的第1373號(hào)決議，2004年4月28日安理會(huì)又通過(guò)了題為“防止核生化武器擴(kuò)散”的第1540號(hào)決議。為督促執(zhí)行這兩項(xiàng)決議，安理會(huì)又分別成立了“反恐委員會(huì)”和“1540委員會(huì)”，負(fù)責(zé)對(duì)執(zhí)行情況進(jìn)行審查，并協(xié)助提供援助。第1624（2005）號(hào)決議還進(jìn)一步重申并補(bǔ)充了第1373號(hào)決議，1540號(hào)決議的要求及其委員會(huì)的作用則在之后的第1673（2006）號(hào)、1810（2008）號(hào)、1977（2011）號(hào)決議以及幾項(xiàng)安理會(huì)主席聲明中得到了強(qiáng)化。

安理會(huì)每年都會(huì)基于憲章第七條通過(guò)數(shù)十項(xiàng)決議，這些決議或是針對(duì)特定國(guó)家，比如針對(duì)朝鮮核試驗(yàn)的第1718（2006）號(hào)、1874（2009）號(hào)和1928（2010）號(hào)決議；或是針對(duì)特定個(gè)人或組織，比如1997年制裁“爭(zhēng)取安哥拉徹底獨(dú)立全國(guó)聯(lián)盟”的第1127號(hào)決議，2003年凍結(jié)薩達(dá)姆集團(tuán)“資金、金融資產(chǎn)或其他經(jīng)濟(jì)資源”的第1483號(hào)決議，以及針對(duì)阿富汗“塔利班組織”的第1267（1999）號(hào)、1333（2000）號(hào)和1390（2002）號(hào)決議，針對(duì)利比亞卡扎菲集團(tuán)的第1970（2011）號(hào)和1973（2011）號(hào)決議等。

和上述這類決議不同，第1373號(hào)和1540號(hào)決議具有明顯的“造法”即決議“法律化”的特征。其一，兩項(xiàng)決議都具有普遍拘束力，決議針對(duì)的不再是特定對(duì)象，而是聯(lián)合國(guó)內(nèi)的“所有國(guó)家”（all states），并將它們置于兩項(xiàng)決議的執(zhí)行部分所分別列出的一系列義務(wù)之下，要求它們“應(yīng)”（shall）依照其條款“為或不為”。其二，第1373號(hào)決議意在全球范圍內(nèi)通過(guò)有效的集體行動(dòng)打擊各種類型的恐怖主義行為，而第1540號(hào)決議則試圖填補(bǔ)現(xiàn)有機(jī)制漏洞，以防止“核生化武器及其運(yùn)載工具和相關(guān)材料”流向非國(guó)家行為體或個(gè)人的任何可能，兩項(xiàng)決議都有著一般針對(duì)性。其三，兩項(xiàng)決議對(duì)成員國(guó)的拘束力都沒(méi)有明確的期限限定，除非另外通過(guò)決議規(guī)定或廢止，否則都將持續(xù)有效。由于具有這樣三項(xiàng)特征，安理會(huì)所通過(guò)的這兩份決議構(gòu)成了一種典型的“造法”行為，簡(jiǎn)單說(shuō)即“決議造法”。安理會(huì)由此開(kāi)創(chuàng)了先例，自我賦權(quán)成了新的國(guó)際“造法機(jī)構(gòu)”，臨時(shí)充當(dāng)起全球“立法者”角色。

不過(guò)，安理會(huì)是否具有這樣的權(quán)限？作為一個(gè)“代表性不足、對(duì)自己的行為無(wú)須負(fù)責(zé)且不會(huì)受到任何司法審查的政治機(jī)構(gòu)，能否代表整個(gè)國(guó)際社會(huì)來(lái)創(chuàng)制具有深遠(yuǎn)意義的法律義務(wù)呢？”對(duì)這一問(wèn)題的回答很難是肯定的。不管從法律角度，還是從政治角度，“決議造法”都面臨著“合法性不足”的嚴(yán)重質(zhì)疑。

安理會(huì)負(fù)有“維持國(guó)際和平及安全之主要責(zé)任”，《聯(lián)合國(guó)憲章》第七章為此賦予其廣泛而強(qiáng)有力的權(quán)力，包括第三十九條“斷定任何和平之威脅、和平之破壞或侵略行為之是否存在”，第四十一條“決定所應(yīng)采武力以外之辦法，以實(shí)施其決議，并得促請(qǐng)聯(lián)合國(guó)會(huì)員國(guó)執(zhí)行此項(xiàng)辦法”，及“采取必要之空海陸軍行動(dòng)”的第四十二條。從傳統(tǒng)的國(guó)家間沖突到將“恐怖主義”與“大規(guī)模殺傷性武器的擴(kuò)散”及“兩者間的結(jié)合”界定為“和平之威脅”，安理會(huì)對(duì)三十九條賦予給它的這項(xiàng)權(quán)力所做的延展性解釋，并未引起太大爭(zhēng)議。不過(guò)，主要依據(jù)第四十一條的第1373號(hào)和1540號(hào)決議，則明顯突破了其權(quán)限。

安理會(huì)的“維持國(guó)際和平及安全之主要責(zé)任”源自《聯(lián)合國(guó)憲章》第五章第二十四條第一款，“為保證聯(lián)合國(guó)行動(dòng)迅速有效起見(jiàn)，各會(huì)員國(guó)將維持國(guó)際和平及安全之主要責(zé)任，授予安全理事會(huì)”，并同意“安全理事會(huì)于履行此項(xiàng)責(zé)任下之職務(wù)時(shí)，即系代表各會(huì)員國(guó)”。由此可以看出，安理會(huì)所擁有的只是會(huì)員國(guó)的“授予”性權(quán)力。以簡(jiǎn)單的代理原理，這一權(quán)力很顯然無(wú)法支持安理會(huì)未經(jīng)其被代理人即會(huì)員國(guó)同意即為其立法并要求后者遵循。在“維持國(guó)際和平及安全”過(guò)程中，第1373號(hào)和1540號(hào)決議也完全無(wú)視《憲章》第十一條（一）和第二十六條賦予大會(huì)的相關(guān)權(quán)力。

“共同同意”原則是國(guó)際法作為法律體系的根據(jù)，“是國(guó)家在任何特定時(shí)間內(nèi)對(duì)包含國(guó)際法作為整體的規(guī)則總體的明示或默示同意”。第1373號(hào)和1540號(hào)決議則直接跳過(guò)了“國(guó)家同意”這一傳統(tǒng)造法程序，并對(duì)各成員國(guó)施加了廣泛而深入的義務(wù)。前者要求會(huì)員國(guó)將資助恐怖主義行為定罪，凍結(jié)同涉嫌恐怖主義行為的人員有關(guān)的任何資金，禁止為恐怖分子提供庇護(hù)、資助或支持等。后者則決定“按照本國(guó)程序，通過(guò)和實(shí)施適當(dāng)、有效的法律”，并“建立國(guó)內(nèi)管制，以防止核生化武器及其運(yùn)載工具的擴(kuò)散”。與單純集中于“反恐”的第1373號(hào)決議相比，第1540號(hào)決議對(duì)會(huì)員國(guó)施加的義務(wù)尤其全面深刻。該決議涵蓋所有和大規(guī)模殺傷性武器相關(guān)的敏感物質(zhì)、技術(shù)，要求各國(guó)在敏感材料衡算、安保、實(shí)物保護(hù)、邊境管制和執(zhí)法、出口及轉(zhuǎn)口等各領(lǐng)域建立適當(dāng)管制。

對(duì)安理會(huì)的權(quán)勢(shì)擴(kuò)張，印度代表在對(duì)第1540號(hào)決議草案進(jìn)行辯論時(shí)即直指，“安理會(huì)近年來(lái)越來(lái)越傾向于包攬代表國(guó)際社會(huì)進(jìn)行立法的新的、更廣泛的權(quán)力”。阿爾及利亞代表則稱，“安全理事會(huì)在承擔(dān)這方面的責(zé)任時(shí)，正在以異乎尋常的方式行事，因?yàn)椤稇椪隆凤@然并未賦予安理會(huì)代表國(guó)際社會(huì)制定法律的任務(wù)，而只是賦予它維持國(guó)際和平與安全的主要責(zé)任?！卑突固勾硪舱J(rèn)為，安理會(huì)“把這些國(guó)家的政府和主權(quán)立法機(jī)構(gòu)并沒(méi)有自愿接受的義務(wù)強(qiáng)加給它們”。三位代表的發(fā)言深切地表達(dá)了中小國(guó)家或非安理會(huì)成員國(guó)對(duì)安理會(huì)權(quán)勢(shì)擴(kuò)張的不安和不滿。這種不安和不滿即使在決議通過(guò)之后仍然在一些地區(qū)和組織當(dāng)中得到回應(yīng)，比如2004年的不結(jié)盟運(yùn)動(dòng)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議即直截了當(dāng)?shù)嘏u(píng)：“對(duì)安理會(huì)利用其權(quán)限去規(guī)定會(huì)員國(guó)的立法行動(dòng)以執(zhí)行其決定的實(shí)踐提出了警告?！雹缣窖笮u國(guó)家則指出，安理會(huì)的新決議代表的只是大約8%的聯(lián)合國(guó)成員國(guó)，決議并不是基于同意、共識(shí)或共同體原則，而是“少數(shù)統(tǒng)治”的典型例證。

正如Szasz所說(shuō)，安理會(huì)成員國(guó)在通過(guò)第1373號(hào)決議時(shí)，“多數(shù)可能沒(méi)有意識(shí)到……他們所做的是開(kāi)創(chuàng)性的”。這項(xiàng)決議表決用時(shí)不到5分鐘，整個(gè)過(guò)程只有主席程序性的主持發(fā)言和15個(gè)會(huì)員國(guó)的舉手表決，沒(méi)有任何一個(gè)國(guó)家提出質(zhì)疑或保留，出臺(tái)極為高效迅捷。

第1540號(hào)決議就沒(méi)有這么好的運(yùn)氣了。布什總統(tǒng)在2003年9月24日聯(lián)合國(guó)大會(huì)的演講中正式要求安理會(huì)通過(guò)一份反擴(kuò)散決議，2003年10月“五?！遍_(kāi)始就這一議題進(jìn)行磋商。5個(gè)月后，安理會(huì)四國(guó)（中國(guó)要求繼續(xù)磋商）才就一份草案達(dá)成一致。2004年4月8日，安理會(huì)15個(gè)成員國(guó)第一次非正式集會(huì)，就該草案進(jìn)行討論。22日，安理會(huì)舉行公開(kāi)辯論，另有35個(gè)國(guó)家要求參與辯論，從國(guó)家參與上看，可以說(shuō)具有了廣泛的代表性。當(dāng)天會(huì)議從上午9時(shí)50分開(kāi)始，中午休息2小時(shí)，至下午4時(shí)50分才結(jié)束。在討論基礎(chǔ)上，草案又經(jīng)過(guò)第三次修改，才在6天后的安理會(huì)表決中獲得通過(guò)。盡管當(dāng)時(shí)擔(dān)任非常任理事國(guó)的巴基斯坦投了贊成票，不過(guò)仍然在表決后的發(fā)言中提出不少質(zhì)疑。

第1540號(hào)決議草案辯論的國(guó)家提出的主要問(wèn)題包括：其一，決議中援引的“第七章”問(wèn)題。多數(shù)中小國(guó)家擔(dān)心，第七章所包含的第四十一條和第四十二條的強(qiáng)制性條款會(huì)成為未來(lái)大國(guó)入侵的工具，即一旦沒(méi)有遵守或不愿遵守決議，就可能受到“包括使用武力在內(nèi)的脅迫性行動(dòng)”。對(duì)此，草案提案國(guó)（除此前就已達(dá)成一致的美俄英法“四常”外，草案后來(lái)還獲得三個(gè)非常任理事國(guó)菲律賓、羅馬尼亞和西班牙的支持）反復(fù)強(qiáng)調(diào)，“該決議并非侵入性的”，“決議草案并沒(méi)有明確或暗示在不遵守的情況下為使用強(qiáng)迫措施開(kāi)空白支票，包括使用武力”，“因?yàn)樗谌绾蝺?nèi)部解釋其執(zhí)行情況問(wèn)題上給予各國(guó)回旋余地”，“根據(jù)第七章通過(guò)這項(xiàng)決議有兩個(gè)原因：明確地使該決議在法律上具有約束力，以及發(fā)出一個(gè)強(qiáng)有力的政治信息”。

其二，“決議造法”與國(guó)內(nèi)立法管轄權(quán)的關(guān)系。印度等國(guó)代表在辯論中聲稱“將不接受外部規(guī)定的不符合其憲法的條款和程序”。各提案國(guó)則向安理會(huì)保證，制訂該決議的目的是填補(bǔ)國(guó)際法中的一個(gè)漏洞，并不謀求制訂具體的立法，“各國(guó)能夠?qū)⒃摏Q議所賦予的義務(wù)根據(jù)自己的意愿變成國(guó)內(nèi)法”。為消解爭(zhēng)端，決議最終還通過(guò)更為靈活的方式表述為“各國(guó)應(yīng)按照本國(guó)程序，通過(guò)和實(shí)施適當(dāng)、有效的法律”。

其三，決議與現(xiàn)存多邊機(jī)制的關(guān)系問(wèn)題。在安理會(huì)的辯論中，一些國(guó)家批評(píng)決議草案集中于“防擴(kuò)散”，刻意邊緣化核大國(guó)的“裁軍”義務(wù)；一些國(guó)家則擔(dān)心草案會(huì)損害現(xiàn)有的多邊機(jī)制，比如印、巴等國(guó)家即擔(dān)心草案內(nèi)含的“普遍約束”條款可能會(huì)迫使自己遵守沒(méi)有加入的多邊條約，如《核不擴(kuò)散條約》（NPT）的義務(wù)。對(duì)此，草案提案國(guó)聲稱，“決議草案沒(méi)有排除有關(guān)這一議題的多邊協(xié)定，決議草案無(wú)損于現(xiàn)有的條約制度，不影響和平用途的材料、設(shè)備和技術(shù)方面的國(guó)際合作?！弊罱K通過(guò)的決議文本“申明支持旨在消除或防止核生化武器擴(kuò)散的各項(xiàng)多邊條約”。

二、權(quán)力的限度：“造法決議”的“軟約束”

從安理會(huì)對(duì)第1540號(hào)決議的辯論中可以明顯發(fā)現(xiàn)，該決議缺乏自我強(qiáng)制執(zhí)行能力，即一旦出現(xiàn)違約或不遵約現(xiàn)象，該決議無(wú)法像普通“硬法”那樣訴諸強(qiáng)制行為，它只能回過(guò)頭來(lái)依賴安理會(huì)這一最終機(jī)構(gòu)追加授權(quán)。由于安理會(huì)的政治性特征，尤其是安理會(huì)“決議造法”的合法根基不足，導(dǎo)致這項(xiàng)決議的“硬規(guī)范”色彩被政治性讓步大大沖淡：決議在約束的普遍性方面沒(méi)有減弱，但卻被拔去了至關(guān)重要的“牙齒”，使得約束的強(qiáng)制性能力大大弱化。第1540號(hào)決議如此，引發(fā)爭(zhēng)議相對(duì)較少的第1373號(hào)決議也是這樣。這點(diǎn)不僅體現(xiàn)在決議援引的“第七章”內(nèi)含的強(qiáng)制執(zhí)行手段在法律操作方面的失效，還體現(xiàn)在由兩份決議產(chǎn)生的委員會(huì)的職權(quán)上。

反恐委員會(huì)和1540委員會(huì)都是基于安理會(huì)授權(quán)產(chǎn)生的，由安全理事會(huì)十五個(gè)現(xiàn)任成員組成。兩者的主要職責(zé)是負(fù)責(zé)監(jiān)督審查各自決議的執(zhí)行狀況，不過(guò)，委員會(huì)并無(wú)調(diào)查或起訴權(quán)力，更非所謂的“制裁委員會(huì)”。對(duì)不遵約國(guó)家，它們主要通過(guò)誘導(dǎo)、勸服、協(xié)助、公布材料等柔性方式促進(jìn)聯(lián)合國(guó)會(huì)員國(guó)遵約。在增強(qiáng)落后國(guó)家的遵約能力上，兩委員會(huì)也只發(fā)揮信息交換和匹配角色，負(fù)責(zé)為援助提供方和請(qǐng)求方之間牽線搭橋，本身并無(wú)財(cái)力直接提供援助。

與反恐委員會(huì)相比，1540委員會(huì)權(quán)限更低。原因在于：其一、1540委員會(huì)采用定期授權(quán)方式，任期短暫，有明確時(shí)間限定，第1540（2004）號(hào)、1673（2006）號(hào)和1810（2008）號(hào)決議分別授權(quán)其兩年工作期限，第1977（2011）號(hào)決議首次將其任期延長(zhǎng)至10年。其二、反恐委員會(huì)原由10名專家協(xié)助，后來(lái)第1535（2004）號(hào)決議設(shè)立了反恐怖主義委員會(huì)執(zhí)行局，此后規(guī)模又不斷膨脹，到現(xiàn)在擁有約40名工作人員；而1540委員會(huì)目前只有8名專家提供協(xié)助，又缺乏前者那樣專門的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，大大影響了其活動(dòng)能力，這是導(dǎo)致迄今1540號(hào)決議履約水平遠(yuǎn)低于1373號(hào)決議的重要原因之一。

“軟約束”的第二個(gè)表現(xiàn)是兩項(xiàng)決議的“差別執(zhí)行”及對(duì)“消極履約”的容忍。作為會(huì)員國(guó)義務(wù)之一，第1540號(hào)決議要求各國(guó)在決議通過(guò)后的六個(gè)月內(nèi)（即2004年10月28日）向該委員會(huì)提交第一份報(bào)告，說(shuō)明為執(zhí)行決議所采取或準(zhǔn)備采取的步驟。最終只有57個(gè)國(guó)家和作為整體的歐盟及時(shí)呈遞。至2005年年底，完成首份報(bào)告國(guó)家只及會(huì)員國(guó)總數(shù)的一半，而剩余國(guó)家在此后幾年履約積極性也一直不高（見(jiàn)以下圖表）。盡管1540委員會(huì)及安理會(huì)通過(guò)第1673（2006）號(hào)、1810（2008）號(hào)和1977（2011）號(hào)決議不斷敦促會(huì)員國(guó)及時(shí)、充分履約，但截至目前（2011年7月），仍有25國(guó)未提交首份報(bào)告。遞交國(guó)家報(bào)告只是履約的第一步，執(zhí)行決議的更重要步驟體現(xiàn)在國(guó)家修訂相關(guān)法律及建立國(guó)內(nèi)管制上，在這些方面，現(xiàn)有的履約水平更低。1540委員會(huì)專家組2009年編寫的最近一份執(zhí)行狀況報(bào)告顯示，在化學(xué)武器和生物武器材料管制方面，當(dāng)時(shí)還未采取任何措施的國(guó)家都在100個(gè)以上。在立法方面，許多國(guó)家即使出臺(tái)了法律，也多是依賴于它們過(guò)去對(duì)核生化武器及其運(yùn)載工具擴(kuò)散風(fēng)險(xiǎn)的個(gè)案做出反應(yīng)時(shí)所作的立法，這種立法通常不是為了響應(yīng)決議本身，或者是為了應(yīng)對(duì)看起來(lái)并不相干的一些威脅（例如，反恐、污染、疾病和其他危害）。

與之相比，1373號(hào)決議的執(zhí)行情況要好一些。不過(guò)，對(duì)其“差別執(zhí)行”仍然非常突出。比如反恐委員會(huì)2009年12月就1373號(hào)決議執(zhí)行情況提交給安理會(huì)的第二份報(bào)告指出，西歐、北美發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體中，大多數(shù)國(guó)家都已建立起全面的反恐怖主義立法框架，在打擊資助恐怖主義行為、執(zhí)法、邊境管制、國(guó)際合作等方面都處于深入執(zhí)行第1373（2001）號(hào)決議的階段。而在西非和中部非洲，與歐美大相徑庭，“大多數(shù)國(guó)家尚未采取符合國(guó)際要求、包括人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)的立法措施和切合實(shí)際的反恐措施。”

有多種原因造成“差別執(zhí)行”的存在。正如1540號(hào)決議所認(rèn)識(shí)到的，各國(guó)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、技術(shù)手段、法律基礎(chǔ)和政府的管理能力等方面差別甚大。例如，鑒于會(huì)員國(guó)的法律和憲法制度非常多樣化，第1540號(hào)決議執(zhí)行部分第2段就具有這樣的含義：每個(gè)國(guó)家都將依據(jù)自己的憲法框架解決決議義務(wù)與國(guó)內(nèi)法律規(guī)定之間可能存在的沖突。“決議的總體目標(biāo)需要國(guó)家層面的有效執(zhí)行，以期在國(guó)際層面取得成功的結(jié)果。”但與此同時(shí)，1540號(hào)委員會(huì)也體認(rèn)到，“國(guó)際層面的弱點(diǎn)將會(huì)削弱國(guó)家的努力?！?/p>

從好的方面來(lái)講，國(guó)家出于效能、利益和規(guī)范的考慮，具有總體的遵約傾向。不遵約的出現(xiàn)，“并非是源于有意違背，而是能力局限和規(guī)則模糊的結(jié)果。”如非洲多數(shù)國(guó)家尤其是撒哈拉以南地區(qū)國(guó)家即缺乏能力去滿足1540號(hào)決議所要求的國(guó)內(nèi)立法和管制措施。

不過(guò)，另一方面，遵約不高或不遵約也可能是激勵(lì)機(jī)制的不足造成的，即缺乏足夠的獎(jiǎng)懲去誘導(dǎo)執(zhí)行，從而導(dǎo)致“消極遵約”的出現(xiàn)。比如有些國(guó)家認(rèn)為執(zhí)行決議會(huì)和他們國(guó)內(nèi)的優(yōu)先目標(biāo)相沖突，有些認(rèn)為建立過(guò)于嚴(yán)格的出口管控會(huì)導(dǎo)致外貿(mào)受損，有些國(guó)家則認(rèn)為恐怖主義活動(dòng)和擴(kuò)散與己無(wú)關(guān)，等等。1540委員會(huì)在其2006年的審查報(bào)告中即認(rèn)為，由于多數(shù)國(guó)家屬于《不擴(kuò)散核武器條約》、《化學(xué)武器公約》以及《生物和毒素武器公約》的締約國(guó)，“它們都應(yīng)有能力在短期內(nèi)報(bào)告在其國(guó)家立法中為履行這些協(xié)定義務(wù)而采取的措施”。

研究表明，協(xié)作或混合動(dòng)機(jī)情景要比協(xié)調(diào)更容易引發(fā)違約，因而監(jiān)測(cè)和制裁是促進(jìn)履約的兩種必備核心機(jī)制。反恐委員會(huì)及其執(zhí)行局、1540委員會(huì)的全面審查手段就是典型的監(jiān)測(cè)，它們能以此來(lái)增強(qiáng)遵約透明度，披露違約現(xiàn)象。不過(guò)正如前文所述，兩項(xiàng)決議及相應(yīng)委員會(huì)最大的特點(diǎn)，就是缺乏制裁和強(qiáng)制執(zhí)行能力。

兩個(gè)委員會(huì)試圖通過(guò)引入“規(guī)范網(wǎng)絡(luò)”亦即積極發(fā)揮全球、區(qū)域和次區(qū)域?qū)用娓鞣N不同的倡議網(wǎng)絡(luò)，來(lái)擴(kuò)散“反恐”和“不擴(kuò)散”規(guī)范，以此來(lái)促進(jìn)履約，化解自身制裁能力不足的缺陷，這是兩項(xiàng)決議“軟約束”的第三個(gè)表現(xiàn)。1540委員會(huì)自成立以來(lái)，通過(guò)頻繁的外聯(lián)活動(dòng)擴(kuò)大自身影響力。該委員會(huì)聯(lián)合各研究機(jī)構(gòu)、聯(lián)合國(guó)裁軍事務(wù)部或其他機(jī)構(gòu)及會(huì)員國(guó)，在非洲、吉爾吉斯斯坦、羅馬尼亞、印尼、阿根廷等地主辦一系列講習(xí)班和專題研討會(huì)。反恐委員會(huì)及其執(zhí)行局由于人員配備齊全、掌控資源更多，這類活動(dòng)更是豐富。和“反恐”與“不擴(kuò)散”相關(guān)的非政府組織、國(guó)家間多邊組織或機(jī)構(gòu)，如北約政治委員會(huì)、聯(lián)合國(guó)裁軍大會(huì)，也在規(guī)范擴(kuò)散方面發(fā)揮著巨大作用。

東盟、歐洲安全和合作組織、美洲國(guó)家組織、非盟等地區(qū)性組織在規(guī)范擴(kuò)散方面的作用更是難以低估。實(shí)際上，1540號(hào)決議的某些要求在區(qū)域或次區(qū)域?qū)用嫔媳緛?lái)就有良好的規(guī)范基礎(chǔ)，比如東南亞無(wú)核區(qū)委員會(huì)和執(zhí)行委員會(huì)的職能就是監(jiān)督無(wú)核《曼谷條約》的執(zhí)行狀況，而該條約4、5、6三條款同樣是要求執(zhí)行嚴(yán)格的核安全和保護(hù)措施。區(qū)域或次區(qū)域組織由于規(guī)模小，較易促成集體行動(dòng)。更重要的是，這類與本區(qū)域?qū)嶋H狀況和規(guī)范文化相契合的規(guī)范網(wǎng)絡(luò)，更能透過(guò)深度社會(huì)化，導(dǎo)致穩(wěn)固的自我執(zhí)行機(jī)制產(chǎn)生。

在促進(jìn)國(guó)家履約方面，技術(shù)傳授和能力培養(yǎng)也值得一提。反恐執(zhí)行局制訂了一份內(nèi)容詳盡的《執(zhí)行安全理事會(huì)第1373（2001）號(hào)決議的技術(shù)指南》，指南逐一闡述第1373（2001）號(hào)決議各段，并標(biāo)出委員會(huì)2006年核準(zhǔn)的執(zhí)行情況初步評(píng)估表中的相關(guān)欄目，以便于幫助對(duì)各國(guó)的執(zhí)行情況進(jìn)行統(tǒng)一的分析。1540委員會(huì)則為會(huì)員國(guó)制定了援助請(qǐng)求模板和將1540號(hào)決議要求細(xì)化為382個(gè)子項(xiàng)目的1540矩陣。與這種“一刀切”的模式不同，各種雙邊、源自諸如國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)之類的國(guó)際組織及像斯德哥爾摩和平研究所這樣的非政府組織的援助更注重受援國(guó)自身的實(shí)際情況，針對(duì)性更強(qiáng)。

三、“決議造法”的前景及其完善

“決議造法”即決議趨向“硬規(guī)范”，是安理會(huì)近些年權(quán)勢(shì)擴(kuò)張的一種新型表現(xiàn)。從冷戰(zhàn)“兩極對(duì)峙”的束縛中解脫出來(lái)之后，安理會(huì)的自主性即明顯提高。此后，它利用《聯(lián)合國(guó)憲章》第五章賦予的“維持國(guó)際和平及安全之主要責(zé)任”，通過(guò)將“國(guó)際和平及安全”進(jìn)行泛化解釋的方式，使其活動(dòng)范圍逐漸從國(guó)家間滲透到一國(guó)之內(nèi)，進(jìn)而覆蓋了“非國(guó)際行為體”，管控領(lǐng)域也從傳統(tǒng)國(guó)家間沖突擴(kuò)展到包括諸如一國(guó)之內(nèi)的族群沖突、人道主義危機(jī)、“國(guó)家失敗”后的治理、非國(guó)家行為的恐怖主義等各方面。與這種追求“廣泛性”的權(quán)勢(shì)擴(kuò)展不同，“決議造法”則是安理會(huì)試圖將其決議法律化，使其具有更多“權(quán)威性”、輻射更具“深入性”的一種努力，以此進(jìn)一步提升安理會(huì)在國(guó)際社會(huì)中的地位和作用。

然而，由于安理會(huì)自身的特性，致使這種努力難以完全成功。第1373號(hào)決議和1540號(hào)決議具有了“硬法”或“硬規(guī)范”的面目，在執(zhí)行中卻又不得不訴諸于“軟約束”，以使決議能夠在高度政治化的國(guó)際社會(huì)中被接受，繼續(xù)生存。一言以蔽之，兩項(xiàng)決議所具有的“硬規(guī)范”、“軟約束”的矛盾特性是在法律和政治兩端拉鋸下的復(fù)雜產(chǎn)物，從中反映了安理會(huì)的真實(shí)身影。

當(dāng)然，決議被通過(guò)除了代表安理會(huì)自身的權(quán)勢(shì)拓展外，還有一些重要因素必須提及。

第1373號(hào)決議和1540號(hào)決議都是由美國(guó)發(fā)起倡議的，反映出霸權(quán)國(guó)在安理會(huì)中強(qiáng)大的規(guī)范擴(kuò)散和議題設(shè)置能力。兩份決議的不同命運(yùn)，一定程度上也是因其能力變化所致。第1373號(hào)決議表決時(shí)距離舉世震驚的“9·11”恐怖襲擊事件只有17天，權(quán)勢(shì)正盛的美國(guó)這時(shí)有較強(qiáng)能力將自己的威脅認(rèn)知和政策偏好上升到全球?qū)哟?。與此同時(shí)，法國(guó)等國(guó)也不希望美國(guó)采取單邊行動(dòng)使聯(lián)合國(guó)這一機(jī)制邊緣化。由此使得第1373號(hào)決議在安理會(huì)順利通過(guò)，“反恐”旋即成為亟須應(yīng)對(duì)的全球性議題。與此不同的是，第1540號(hào)決議則是在美國(guó)發(fā)動(dòng)備受爭(zhēng)議的伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)一年之后，此時(shí)的美國(guó)深陷合法性危機(jī)，全球領(lǐng)導(dǎo)能力已經(jīng)大幅下降。

不過(guò)，由于安理會(huì)大國(guó)平衡這一權(quán)力設(shè)置特點(diǎn)，兩份決議并非只是霸權(quán)國(guó)甚至大國(guó)意志的簡(jiǎn)單產(chǎn)物。實(shí)際上，正如上文所述，很多中小國(guó)家在決議草案討論過(guò)程中發(fā)揮了相當(dāng)積極、有效的作用，它們出于對(duì)強(qiáng)權(quán)政治的恐懼和平衡，竭力主張對(duì)決議草案“去強(qiáng)制化”。而提案國(guó)為促使決議通過(guò)，勢(shì)必要更多考慮到這些國(guó)家的利益。

兩份決議被放行的更重要原因在于：威脅的“國(guó)際社會(huì)化”以及應(yīng)對(duì)這種威脅的極端迫切性。第1373號(hào)決議的出臺(tái)是出于對(duì)跨國(guó)恐怖主義活動(dòng)威脅急劇上升的反應(yīng)，在“9·11”恐怖襲擊之前，恐怖主義即在全球范圍內(nèi)肆虐，成為“全球性公害”?！?·11”以駭人聽(tīng)聞的震驚畫面，更讓國(guó)際社會(huì)感覺(jué)到“基地”等恐怖組織的嚴(yán)重危害及這種威脅的血腥恐怖。1540號(hào)決議被通過(guò)則是由于大規(guī)模殺傷性武器與恐怖組織相結(jié)合的可能性大幅增加，尤其是2003年以巴基斯坦核科學(xué)家卡迪爾·汗（A.Q.Khan）為主要成員、輻射三大洲的“核交易黑市”的曝光，顯示出“非國(guó)家擴(kuò)散”風(fēng)險(xiǎn)已迫在眉睫。而現(xiàn)存體系著眼于防止國(guó)家間“擴(kuò)散”，對(duì)這種新型威脅無(wú)能為力，這一制度性漏洞亟待彌補(bǔ)。在國(guó)際社會(huì)無(wú)法快捷地通過(guò)集體談判達(dá)成具有公約性質(zhì)的集體行動(dòng)前，由安理會(huì)“決議造法”就成了應(yīng)急性的選擇。

當(dāng)前，國(guó)際社會(huì)正面臨越來(lái)越多的“全球性問(wèn)題”，很多傳統(tǒng)或非傳統(tǒng)安全問(wèn)題帶來(lái)的挑戰(zhàn)亟須做出應(yīng)對(duì)，在這種背景下，第1373號(hào)和1540號(hào)決議所開(kāi)創(chuàng)的這條“決議造法”道路，就似乎為安理會(huì)提供了施展手腳的廣闊空間。

不過(guò)，由于代表性不足、時(shí)間倉(cāng)促，導(dǎo)致“決議造法”還存在兩個(gè)難以回避的重大缺陷：一個(gè)是對(duì)被排除在“造法”進(jìn)程之外的國(guó)際或非國(guó)家行為體利益的不對(duì)稱損害，一個(gè)是“惡法”的出現(xiàn)，兩者都會(huì)嚴(yán)重?fù)p傷安理會(huì)自身的權(quán)威。比如，第1373號(hào)決議通過(guò)之后，由于對(duì)“恐怖主義”并無(wú)準(zhǔn)確界定，決議就成為不少國(guó)家乘機(jī)抹黑、打壓反對(duì)派別的最好工具。

安理會(huì)很顯然已經(jīng)認(rèn)識(shí)到這一問(wèn)題，在“造法”過(guò)程中試圖引入更多的“審議民主”以凝聚共識(shí)。更具侵入性的1540號(hào)決議的產(chǎn)生過(guò)程，一定程度上即代表了“決議造法”的漸次開(kāi)放路徑：大國(guó)倡議——安理會(huì)“五?！遍]門磋商——安理會(huì)全體會(huì)議非正式討論——安理會(huì)全體會(huì)議公開(kāi)辯論（相關(guān)利益國(guó)可申請(qǐng)與會(huì)討論）——安理會(huì)全體會(huì)議正式表決，即在安理會(huì)框架內(nèi)，通過(guò)不斷擴(kuò)大磋商范圍，吸收相關(guān)利益者的建議，從而不斷充實(shí)其合法性基礎(chǔ)。當(dāng)然，這種磋商范圍依然十分狹小，如何吸收更多國(guó)際組織、地區(qū)組織和利益團(tuán)體的參與，保持“造法”過(guò)程的透明，將是解決目前“決議造法”困境的必然選擇。