李欣

內(nèi)容提要 伴隨中國經(jīng)濟(jì)海外投資規(guī)模的擴(kuò)大和國際影響力的提升，國有企業(yè)在中國經(jīng)濟(jì)有關(guān)能源開發(fā)、工程承包、投資安全、領(lǐng)事保護(hù)等海外事務(wù)中的影響與日俱增，成為當(dāng)代中國外交政策新的參與者。然而，由于自身認(rèn)識、經(jīng)驗(yàn)、能力等主觀條件及客觀的國際政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境所限，日趨獨(dú)立的國有企業(yè)在“走出去”的過程中也存在諸多問題，為當(dāng)代中國外交的海外行動(dòng)制造了一些棘手的困局。

關(guān)鍵詞 “經(jīng)濟(jì)怪獸” “不公平競爭者” “代理者” “新殖民主義者” “挾持者”

自中央部署并加快實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略和中國加入WTO以來，中國國有企業(yè)的海外行動(dòng)與中國國家利益的海外得失愈益息息相關(guān)。伴隨中國經(jīng)濟(jì)海外投資規(guī)模的擴(kuò)大和國際影響力的提升，國有企業(yè)在中國經(jīng)濟(jì)有關(guān)能源開發(fā)、工程承包、投資安全、領(lǐng)事保護(hù)等海外事務(wù)中的影響與日俱增，并日益成為當(dāng)代中國外交政策新的參與者。但另一方面，十余年的“走出去”經(jīng)歷為中國國有企業(yè)帶來的不僅僅是增長和擴(kuò)張，由于自身認(rèn)識、經(jīng)驗(yàn)、能力等主觀條件及客觀的國際政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境所限，國有企業(yè)在“走出去”的過程中也存在諸多問題與麻煩。面對不時(shí)出現(xiàn)的諸如“經(jīng)濟(jì)怪獸”、“不公平競爭”、“新殖民主義”，甚至是“挾持”或“綁架”中國外交等種種質(zhì)疑與指責(zé)，握“牌”不多的中國外交常常飽受爭議，進(jìn)退兩難。

一、全球獵食的“經(jīng)濟(jì)怪獸”？

近年來，西方世界指責(zé)中國企業(yè)“獵食”全球能源、特別是“鎖定”（locking out）非洲的負(fù)面評論從未間斷。在許多西方分析者眼中，崛起中的中國猶如一只巨大的“怪獸”而滿世界找油開礦。2006年《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》雜志的一篇文章曾頗為形象地描繪到：“大約六個(gè)世紀(jì)以前，明朝的航海家就到達(dá)這片大陸（非洲）的東部海岸，帶回了一頭長頸鹿以滿足中國皇帝的好奇心；今天，中國的船只在同樣的航線定期航行，帶回了石油、鐵礦石和其他商品，以滿足這個(gè)發(fā)展中的龐大經(jīng)濟(jì)體的貪婪胃口?！?/p>

此外，不少來自西方觀察者和非洲本土人士的指責(zé)和抱怨表明，中國企業(yè)在非洲國家中的形象同樣不盡如人意。由于部分中國企業(yè)在開發(fā)非洲礦業(yè)和木材資源時(shí)欠缺考慮環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)問題，許多資源產(chǎn)地居民和國際NGO已經(jīng)發(fā)出了不滿和批評的聲音。事實(shí)上，某些中國企業(yè)在資源過度開發(fā)、環(huán)境保護(hù)不力、社會責(zé)任感淡薄、不尊重當(dāng)?shù)胤煞ㄒ?guī)與文化習(xí)俗等方面確實(shí)留下了為人說道的口實(shí)。

2011年的贊比亞大選為探討中國企業(yè)在非洲的經(jīng)濟(jì)影響制造了一次廣受矚目的辯論機(jī)會，因?yàn)閺V大贊比亞選民的投票將主要圍繞一個(gè)在外人看來不可思議的議題而分出陣營，那就是他們是支持還是反對中國在贊比亞的大規(guī)模投資。時(shí)任總統(tǒng)班達(dá)及其領(lǐng)導(dǎo)的“多黨民主運(yùn)動(dòng)”相信，贊比亞需要中國的企業(yè)來推動(dòng)其經(jīng)濟(jì)增長；而由邁克爾·薩塔領(lǐng)導(dǎo)的反對派“愛國陣線”、工會組織和進(jìn)駐當(dāng)?shù)氐膰HNGO則認(rèn)為，中國投資者正在“接管”贊比亞，剝削他們的自然資源和勞動(dòng)力。他們批評中國的投資幾乎全部投入到贊比亞的礦業(yè)開發(fā)領(lǐng)域，而僅有10%的投資用于建筑業(yè)、農(nóng)業(yè)和制造業(yè)，并指責(zé)中國企業(yè)為獲取更高利潤而無視環(huán)境法和勞動(dòng)法。如今，薩塔領(lǐng)導(dǎo)的民族主義團(tuán)隊(duì)已成功贏得大選，一定程度上反映了贊比亞選民對中國企業(yè)和中國資本的負(fù)面情緒，而現(xiàn)任政府的對華政策為未來中贊關(guān)系帶來的不確定性或?qū)⒅鸩斤@現(xiàn)。

冷靜思考以上對中國企業(yè)的種種指責(zé)與阻撓，可以發(fā)現(xiàn)，海外中國經(jīng)濟(jì)外交的困境主要集中在相互聯(lián)系的兩個(gè)方面，一是如何順應(yīng)并助力緩解一時(shí)難以突破的國內(nèi)資源能源“剛需”問題，二是如何監(jiān)督或管理“走出去”企業(yè)的海外經(jīng)濟(jì)行為從而使它們更“受歡迎”的問題。

毋庸回避，快速發(fā)展的國內(nèi)經(jīng)濟(jì)和城市化進(jìn)程使中國對石油、天然氣、鐵礦石等能源、資源的消費(fèi)需求持續(xù)上升?，F(xiàn)在，中國已成為世界第二大石油進(jìn)口國，中國鋼鐵企業(yè)的原料需求也已占到全球鐵礦石需求的60%，但僅以需求量或開采量的具體數(shù)字判定中國企業(yè)“鎖定”非洲甚至是全球能源資源的說法并不客觀。已有研究顯示，中國的“石油貸款”協(xié)定既沒有減少國際市場中可供交易的石油量，也沒有擠占他國獲取海外能源供應(yīng)的渠道；相反，由于中國能源企業(yè)常常在西方國家不愿進(jìn)入的國家或地區(qū)尋找突破口，它們的開發(fā)行為甚至在一定程度上還增加了國際能源市場的供應(yīng)量。

而且，拋開某些中國企業(yè)的不當(dāng)做法，中國企業(yè)的進(jìn)駐不僅為非洲各國、特別是那些曾飽受戰(zhàn)亂頻仍之苦的所謂“失敗國家”帶來了新的希望，使它們能夠利用許多自己的資源優(yōu)勢成為“被需要”而不是“被遺棄”的國家，也為這塊積弱積貧的欠發(fā)展大陸帶來了適應(yīng)它們發(fā)展條件與生產(chǎn)方式的“中國經(jīng)驗(yàn)”。因此，推進(jìn)國有企業(yè)走進(jìn)非洲對中國與非洲大陸來說將是一個(gè)實(shí)現(xiàn)“雙贏”的戰(zhàn)略契機(jī)：它不僅能在一定程度上緩解快速發(fā)展的中國對非洲地區(qū)豐富資源的巨大需求，而且將使廣大非洲國家在中國貸款、資源開發(fā)與各種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中獲得新的發(fā)展動(dòng)力。

值得注意的是，在這種中國與非洲共同獲益的雙贏模式中，那些作為具體操作者而進(jìn)駐非洲的中國企業(yè)、特別是國有企業(yè)所發(fā)揮的作用與影響即被提升至某種特殊重要的地位。而從企業(yè)的經(jīng)濟(jì)法人屬性角度出發(fā)，中國企業(yè)，即使是西方人眼中受到政府鼎力資助的國有企業(yè)，在進(jìn)行具體的經(jīng)濟(jì)決策時(shí)也并非是（或說不僅僅甚至主要不是）以國家能源戰(zhàn)略或外交政策目標(biāo)為行為導(dǎo)向的。事實(shí)上，伴隨經(jīng)濟(jì)實(shí)力及其在國內(nèi)、國際影響力的上升，當(dāng)代中國國有企業(yè)不僅常常作為國家推行外交政策的“先行者”參與中國外交的海外行動(dòng)，更以日益增強(qiáng)的獨(dú)立性間接、甚至直接影響中國外交政策的制定。

因此，要實(shí)現(xiàn)外交工作為國有企業(yè)的“走出去”行動(dòng)“保駕護(hù)航”的目的，國有企業(yè)日益增強(qiáng)的獨(dú)立性就必然成為中國外交不得不考慮的因素。然而正如季北慈（Bates Gill）與詹姆斯·賴?yán)↗ames Reilly）所言，由于企業(yè)常常以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為優(yōu)先目標(biāo)，并缺乏與其政府監(jiān)管者之間的信息溝通，中國國有企業(yè)在非洲的某些做法并不符合中國政府的利益，并可能損害中國更為重大的外交與經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。事實(shí)上，在中國外交——特別是以外交部、商務(wù)部等外事部門為實(shí)體——與國有企業(yè)的關(guān)系上，由于相關(guān)部委對企業(yè)既沒有直接的管控關(guān)系，又未能形成某種統(tǒng)一、及時(shí)的聯(lián)席協(xié)調(diào)機(jī)制，常常造成中國外交政策整體布局的諸多麻煩。在這方面，中國外交部門應(yīng)發(fā)揮的主導(dǎo)性和協(xié)調(diào)作用不可推卸；而作為中國外交海外運(yùn)作的重要參與者，國有企業(yè)則應(yīng)當(dāng)主動(dòng)配合國內(nèi)外事部門的監(jiān)督和管理工作，承擔(dān)起在投資國當(dāng)?shù)氐南嚓P(guān)義務(wù)。

二、享受高額補(bǔ)貼的“不公平競爭者”或“代理者”？

對于中國國有企業(yè)在中國外交對非政策中的角色與影響，西方評論者中一個(gè)較為普遍的看法是，中國國有企業(yè)附屬于中國國內(nèi)上下一體的社會主義政治與經(jīng)濟(jì)體制，長期獲得政府提供的低息貸款、政府撥款、稅收減免等財(cái)政補(bǔ)貼和大量低價(jià)的土地資源、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)項(xiàng)目等優(yōu)惠政策支持，因此在國際經(jīng)濟(jì)角力中享有不公平的競爭優(yōu)勢。在一些情況下，中國國有企業(yè)的海外投資與并購行為正在受到來自當(dāng)事國的重重阻力，而西方世界、特別是美國對中國國有企業(yè)日益擴(kuò)展的全球性影響更是心存顧慮。

中國石油公司中海油競購美國石油公司優(yōu)尼科（Unocal）一案即為美國國會出面干預(yù)中國國有企業(yè)海外投資行動(dòng)的典型。在優(yōu)尼科進(jìn)行商業(yè)抉擇的關(guān)鍵時(shí)刻，兩名共和黨議員聯(lián)合致信美國總統(tǒng)，聲稱美國在處理牽涉中國的能源事務(wù)時(shí)，應(yīng)對由此產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)安全、外交政策、國家安全問題進(jìn)行綜合考慮。在美國國內(nèi)某些人士看來，由中國政府控股的中海油對優(yōu)尼科公司提出的并購要約是一個(gè)國家行為，例如當(dāng)時(shí)與中海油進(jìn)行競購的美國雪佛龍公司的副總裁曾公開表示，中海油的國有母公司以低于市場利率的價(jià)格為其子公司的競購要約提供70億美元資金的做法等同政府補(bǔ)貼，相當(dāng)于為每股優(yōu)尼科股票補(bǔ)貼約10美元，而雪佛龍無法達(dá)到這一水平，這種競爭顯然是不公平。為此他們積極游說美國政府及國會，使美國國內(nèi)一直抽象存在的“中國威脅論”重新抬頭并更加具體化，最終形成了一股出人意料的政治壓力。

又如在美國學(xué)者鄧麗嘉（Erica Downs）完成的研究報(bào)告《看中國：國家開發(fā)銀行的跨境能源交易》中，根據(jù)作者的統(tǒng)計(jì)，2009年和2010年，中國國開行分別向來自巴西、厄瓜多爾、俄羅斯、土庫曼斯坦和委內(nèi)瑞拉的石油公司或政府提供了總額約650億美元的商業(yè)貸款。雖然鄧麗嘉強(qiáng)調(diào)投資盈利是國開行大量發(fā)放“石油貸款”的主要?jiǎng)右?，但包括作者在?nèi)的西方評論者均大體認(rèn)為，這些貸款背后的政治利益，即通過“貸款換石油”方式幫助中國石油企業(yè)搶占國際能源市場也是中國政府的重要政策目標(biāo)。

客觀講，企業(yè)參與外交、或在某些外交事件中充當(dāng)“代理者”的情況在各國外交實(shí)踐中均較為常見。事實(shí)上，以典型的“委托—代理”關(guān)系看待二者間關(guān)系，國有石油企業(yè)在某種程度上的確是中國國家能源戰(zhàn)略的“代理者”；但在現(xiàn)實(shí)中二者之間利益并非完全協(xié)調(diào)一致的情況下，國有企業(yè)的“代理者”角色需要大打折扣。

這是因?yàn)?，中國國有石油企業(yè)生成于20世紀(jì)80年代的國家能源產(chǎn)業(yè)調(diào)整與部門重組，在此后一系列的改革實(shí)踐中已逐步建立其起現(xiàn)代企業(yè)制度，成為具有自身利益理性的“經(jīng)濟(jì)人”。由于股東大會與企業(yè)形成的更具根本性的“委托—代理”關(guān)系具有強(qiáng)烈的經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向，即企業(yè)作為理性的“經(jīng)濟(jì)人”的本質(zhì)屬性要求其在進(jìn)行海外能源投資與開發(fā)時(shí)首要考慮的是投資回報(bào)關(guān)系，因此一旦企業(yè)的經(jīng)濟(jì)性目標(biāo)與外部委托者界定的政治性目標(biāo)發(fā)生沖突，企業(yè)應(yīng)對各種利益需求的內(nèi)部決策與選擇便會出現(xiàn)糾結(jié)；當(dāng)某個(gè)利益需求在博弈中占據(jù)上風(fēng)后，它就有可能激勵(lì)企業(yè)采取一些旨在影響企業(yè)決策和使其他委托者改變其政策的政治性行動(dòng)。而在現(xiàn)實(shí)中，經(jīng)濟(jì)利益優(yōu)先、甚至并非完全合理的經(jīng)濟(jì)要求超越它們被期待承載的國家或社會責(zé)任的案例并非罕見。

因此，外界看來的中國國有企業(yè)享受國內(nèi)高額補(bǔ)貼政策并作為中國國家戰(zhàn)略海外“代理者”的角色，與中國國內(nèi)或具體到中國外交感受到的同一個(gè)“現(xiàn)實(shí)”并非完全一致；特別是當(dāng)深入到國有企業(yè)作為國際行為體的內(nèi)部時(shí)，企業(yè)自身界定的“組織化利益”相較外界視其為“原子”時(shí)所承載的利益要復(fù)雜得多。但無論如何，在保障國家能源安全的基礎(chǔ)上，健全中國國內(nèi)市場經(jīng)濟(jì)體制，完善國有企業(yè)的現(xiàn)代企業(yè)制度，使其由內(nèi)至外地處理好企業(yè)與國家、經(jīng)濟(jì)利益與國家利益、經(jīng)濟(jì)利益與政治利益之間的關(guān)系，是中國國有企業(yè)更好地實(shí)現(xiàn)“走出去”的關(guān)鍵。

三、人道主義缺失的“新殖民主義”？

2006年2月，英國外交大臣杰克·斯特勞（Jack Straw）在訪問尼日利亞時(shí)發(fā)表演講，將中國與貧困、地區(qū)沖突、恐怖主義等一起列為非洲國家面臨的十大挑戰(zhàn)，并聲稱“現(xiàn)在中國在非洲所做的事情和我們150年前在非洲所做的事情是一樣的”，由此引發(fā)了西方世界有關(guān)中國在非洲推行所謂“新殖民主義”政策的討論。多年來，某些西方政客和評論者時(shí)常指責(zé)中國的非洲政策和中國企業(yè)的對非出口、工程承包和能源資源過度開發(fā)行為。2011年6月，美國國務(wù)卿克林頓再次提醒非洲國家在與中國交往時(shí)應(yīng)當(dāng)注意“新殖民主義”，將中國的非洲政策重新引向國際社會關(guān)注的焦點(diǎn)。

然而，西方社會的批評與挑撥僅僅是問題的一個(gè)方面，目前中國外交面臨的更為棘手的困境，是類似指責(zé)中國在非洲國家實(shí)行“新殖民主義”的“話語”已在部分非洲國家與非洲人民之中產(chǎn)生了負(fù)面的共鳴。在他們看來，中國企業(yè)在非洲影響力的擴(kuò)展一方面確實(shí)為普通非洲民眾帶來了實(shí)惠，但另一方面也對少數(shù)非洲國家的某些支柱產(chǎn)業(yè)造成了嚴(yán)重的外部沖擊。此外，某些外部聲音還將其批判的矛頭引向了中國特有的對非“一攬子”援助模式，認(rèn)為這種將人道主義援助和商業(yè)行為掛鉤的做法正是中國推行所謂“新殖民主義”政策的重要方式。按照伊恩·泰勒（Ian Taylor）的看法，“石油換貸款”的援助與開發(fā)模式雖然在短期內(nèi)為許多非洲國家發(fā)展帶來了大量低成本的財(cái)政收入，但長遠(yuǎn)來看，長期依賴“石油換貸款”的發(fā)展模式將使非洲國家難以逃脫典型的“資源詛咒”的困局，逐漸失去發(fā)展其經(jīng)濟(jì)多樣性的動(dòng)力。此外，在部分西方人看來，中國政府與中國企業(yè)對非洲的興趣僅僅在于石油資源與工程承包交易，而對西方國家長期以來關(guān)注的民主、人權(quán)與反腐敗問題漠不關(guān)心；而且正是由于中國政府以“不干涉內(nèi)政”外交原則為基礎(chǔ)對諸如安哥拉這樣的“問題國家”提供低息石油貸款，使它們能夠最終繞過國際貨幣基金組織提出的要求受援國政府提高貸款使用透明度的條件，從而大大阻礙了國際社會為其民主改造進(jìn)程做出的努力。

對于西方世界的質(zhì)疑與指責(zé)，溫家寶總理曾明確指出，“‘新殖民主義這項(xiàng)帽子絕對扣不到中國的頭上”。實(shí)際上，中國與非洲國家的關(guān)系貫穿新中國成立后的六個(gè)十年，在西方國家普遍將非洲視為“失敗大陸”的時(shí)候，中國也從未間斷過對非洲的關(guān)注與援助。誠然，伴隨中非關(guān)系的迅猛發(fā)展，來自中國的優(yōu)惠貸款、國有及私營企業(yè)，以及更為具化的大量的中國人的涌入正潛在改變著非洲大陸的政治和經(jīng)濟(jì)版圖。但與西方國家提出的嚴(yán)苛援助條件相比，中國的貸款協(xié)議顯然對那些急需發(fā)展資金的非洲國家來說更具吸引力。

更為重要的是，伴隨改革開放以后中國國內(nèi)對外援助政策與方式的改變，國有企業(yè)已在一定程度上成為中國海外貸款流向與使用的新的“監(jiān)督者”?，F(xiàn)在，以國家開發(fā)銀行為首的中國政策性銀行在發(fā)放對外貸款時(shí)會特別關(guān)注借貸國的償貸能力及借貸國與中國企業(yè)間合作的經(jīng)濟(jì)效益。例如，在國開行與委內(nèi)瑞拉簽署貸款協(xié)議之前，中國方面就曾派出一個(gè)超過30人的專家代表團(tuán)對委內(nèi)瑞拉的償貸能力與中委石油開發(fā)合作項(xiàng)目進(jìn)行評估，并借助法律條文對雙方協(xié)議內(nèi)容進(jìn)行保護(hù)。此外，由于中國的“石油貸款”一般以項(xiàng)目方式進(jìn)入當(dāng)?shù)啬茉雌髽I(yè)，而不留經(jīng)受援國政府，恰恰改變了以往受援國政府截留貸款的10%作為管理費(fèi)這種更易導(dǎo)致政府腐敗的援助方式。在中非經(jīng)貿(mào)關(guān)系中，中國的資金與技術(shù)不僅僅使中國企業(yè)進(jìn)入非洲能源資源基地，更使非洲受援國借力發(fā)展建立起自己的石油生產(chǎn)、加工與運(yùn)輸體系，甚至從以前的石油進(jìn)口國成功轉(zhuǎn)型為出口國，促成了中國—非洲合作的“雙贏”局面。

當(dāng)然，對中國外交與中國國有企業(yè)的非洲戰(zhàn)略或政策來說，近年來并非一帆風(fēng)順的中非關(guān)系的確存在一些值得反思和探討的地方。問題之一，是中國商品的大量涌入確已引起部分非洲國家的反感，中非貿(mào)易不平衡局面一時(shí)難以打破。例如，中國紡織品的沖擊使非洲南部小國萊索托等國的服裝廠大量倒閉，而南非紡織業(yè)者更因中國產(chǎn)品的大量涌入和由此造成的大量失業(yè)而采取罷工抗議行動(dòng)。面對抱怨與指責(zé)，中國政府曾經(jīng)做出妥協(xié)，例如主動(dòng)對中國的紡織品出口設(shè)置限制等。但事實(shí)上，“出口設(shè)限”并非解決中國與南非及其他非洲國家貿(mào)易失衡難題的長期手段。客觀講，中非貿(mào)易困局并非中國政府與企業(yè)可以獨(dú)力解決，但中國企業(yè)在當(dāng)?shù)貥淞⒏臃e極的就業(yè)政策和競爭形象將大大有助于中非貿(mào)易關(guān)系的改善。

問題之二，是中國在非洲國家應(yīng)用的“石油換貸款”援助方式的可持續(xù)性的確需要更加客觀的論證與反思。最先應(yīng)用于安哥拉的“石油貸款”模式在實(shí)施之初的確產(chǎn)生了可觀的雙贏效應(yīng)，它既使受援國能夠在發(fā)展資金短缺的情況下將本國石油資源“變現(xiàn)”并借力興建起自己的資源開采基地，同時(shí)也讓具備實(shí)力中國的國有石油企業(yè)獲得了受援國的資源開采權(quán)。但這一模式運(yùn)行數(shù)年來，已在實(shí)踐中遭遇到現(xiàn)實(shí)的瓶頸。具體來看，中國在援助過程中大多利用商業(yè)合作模式帶動(dòng)項(xiàng)目運(yùn)營，這一方面導(dǎo)致非洲當(dāng)?shù)仄胀癖姾茈y真正體會到中國貸款帶來的切實(shí)利益，使其誤解甚至懷疑中國援助的目標(biāo)與意圖；另一方面，大量援助項(xiàng)目將中國企業(yè)設(shè)立為絕對執(zhí)行主體的做法很可能帶來一些潛在的不良影響，比如導(dǎo)致中方企業(yè)的意愿在援助項(xiàng)目產(chǎn)生、確定的過程中舉足輕重，甚至影響相關(guān)政策，還可能使實(shí)力強(qiáng)大的中國國有企業(yè)及其帶來的巨額資本更容易無風(fēng)險(xiǎn)地進(jìn)入受援國。

此外，不得不承認(rèn)的是，部分中國國有企業(yè)將其在國內(nèi)“高效率”生產(chǎn)模式應(yīng)用到他國的同時(shí)也帶去了社會風(fēng)險(xiǎn)，比如使當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶處于弱勢地位、“先開發(fā)后治理”等等。也就是說，當(dāng)國人開始思考三十年來中國發(fā)展中的“帶血GDP”導(dǎo)致的資源過度開發(fā)、環(huán)境污染和貧富差距等經(jīng)濟(jì)、社會問題時(shí)，某些國內(nèi)企業(yè)可能已將那些曾經(jīng)司空見慣的不良經(jīng)營習(xí)慣帶到了海外的生產(chǎn)基地。客觀講，某些項(xiàng)目式的開發(fā)行為并不利于能源資源利用的長期經(jīng)營，中國“高速高效”的生產(chǎn)建設(shè)方式確實(shí)需要類似西方國家授權(quán)或委托某些公益性援助項(xiàng)目或非營利性NGO進(jìn)行事后監(jiān)督、管理等方式的補(bǔ)充。

四、中國外交政策的“挾持者”？

與某些主張西方世界謹(jǐn)慎防范中國國有企業(yè)對外經(jīng)濟(jì)活動(dòng)背后可能隱藏的“國家戰(zhàn)略”意圖等類似看法不同，西方研究與評論者中也有部分觀點(diǎn)認(rèn)為，中國國有企業(yè)，特別是國有石油企業(yè)在中國國民經(jīng)濟(jì)體系中的特殊壟斷地位已使其獲得了擺脫中國政府控制的巨大經(jīng)濟(jì)權(quán)力與政治權(quán)力，它們的海外投資活動(dòng)并非如想象中那樣反映中國國內(nèi)協(xié)調(diào)一致的海外發(fā)展戰(zhàn)略，甚至在某些情況下“挾持”或“綁架”了中國外交政策。

上文已經(jīng)提到，西方國家對中國非洲政策和中國石油企業(yè)的一個(gè)典型指責(zé)，是批評中國為了獲得能源與資源甚至與蘇丹、安哥拉、津巴布韋這樣的“問題國家”合作，對西方在非洲大陸一貫堅(jiān)持的民主化努力造成了極大阻礙。客觀講，雖然“問題國家”、“民主”等類似字眼中充滿了過多的意識形態(tài)的內(nèi)涵，孰是孰非并非黑白分明；但中國國有企業(yè)、特別是石油企業(yè)進(jìn)駐非洲所選擇的許多投資國的確有一個(gè)明顯的共性，即它們的國內(nèi)政局常常動(dòng)蕩不穩(wěn)，甚至戰(zhàn)亂頻仍。

在海外投資基地選擇的問題上，是經(jīng)濟(jì)先導(dǎo)還是外交先導(dǎo)多數(shù)時(shí)候很難界定。有時(shí)是國家首先主動(dòng)尋求海外合作機(jī)會，并在談判幾近成熟時(shí)引入企業(yè)的角色；有時(shí)是企業(yè)先行一步，在與海外能源產(chǎn)地做好合作準(zhǔn)備甚至展開具體開發(fā)項(xiàng)目后，外事部門才后續(xù)跟進(jìn)。無論是哪種形式，重要的是企業(yè)與外交之間及時(shí)、有效的溝通機(jī)制的建立。特別是在評估某些政局動(dòng)蕩的非洲國家投資前景時(shí)，中國企業(yè)的海外抉擇關(guān)乎中國外交政策實(shí)施的可行性。然而，作為受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)的“理性人”，中國國有企業(yè)做出到哪里投資、如何投資以及如何使用投資回報(bào)等決策并不受外交部或商務(wù)部的管制，而且很多時(shí)候企業(yè)還做不到事先向這些外事職能部門進(jìn)行咨詢或“備案”；這樣一來，一旦中國企業(yè)的海外投資遭遇意外與風(fēng)險(xiǎn)，中國外交便左右為難，只能充當(dāng)事后“救火隊(duì)”或“收場者”的角色，而企業(yè)即成為事實(shí)上的“挾持者”或“綁架者”。

這里的“挾持”或“綁架”既有其表面含義，即近年在海外、特別是非洲戰(zhàn)亂國家頻發(fā)的中國企業(yè)員工遭遇的惡性人質(zhì)事件，也包括其引申含義，即當(dāng)代中國的非洲戰(zhàn)略嚴(yán)厲考驗(yàn)著中國外交自新中國成立以來即一貫堅(jiān)持的“不干涉內(nèi)政”原則?？陀^講，近年來的尼日利亞綁架案、埃塞俄比亞恐怖襲擊案、及最近蘇丹與埃及綁架案的發(fā)生，既有受援國當(dāng)?shù)卣尾环€(wěn)、社會動(dòng)蕩等方面的原因，也有中國國有企業(yè)自身經(jīng)營或管理不善導(dǎo)致的問題，它們實(shí)際在愈益擴(kuò)大的中國海外經(jīng)濟(jì)利益中幾乎不可避免。在這類事件中，外交部門充當(dāng)與當(dāng)事國政府進(jìn)行溝通、協(xié)調(diào)并組織國內(nèi)、國際救援力量的角色；特別是在如“利比亞大撤退”這樣的重大外交事件中，外交部門甚至需要聯(lián)合軍事系統(tǒng)的力量對成千上萬被“綁架”的海外中國公民及數(shù)以億計(jì)的國家資產(chǎn)實(shí)施解救。但事后反思，在一些政局動(dòng)蕩、社會混亂、恐怖主義活動(dòng)盛行的國家和地區(qū)，國有企業(yè)的許多海外投資從初期的風(fēng)險(xiǎn)評估、到末期的投資收益結(jié)算都是盲目和缺乏協(xié)調(diào)的。例如，2003年薩達(dá)姆政權(quán)倒臺之后，中國國有企業(yè)在伊拉克的70多億美元投資一夜間成為伊拉克國內(nèi)征款，至今無法收回。而在2011年的利比亞，雖然此次中國政府的“撤退”行動(dòng)比海灣戰(zhàn)爭時(shí)期及時(shí)、有效，但中國企業(yè)在這個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)的基礎(chǔ)建設(shè)或能源投資項(xiàng)目仍比重過高，這與國內(nèi)企業(yè)對投資地情況了解不足甚或抱有的“富貴險(xiǎn)中求”的輕視或僥幸心態(tài)有直接關(guān)系。

在“綁架”的引申含義上，外事部門的角色處境更顯劣勢。例如在蘇丹達(dá)爾富爾問題上，一段時(shí)期內(nèi)的中國外交政策曾經(jīng)進(jìn)退維谷，飽受爭議。正如某些西方媒體分析的那樣，由于中石油在蘇丹積累了大量資產(chǎn)，中國在蘇丹成為一支關(guān)鍵的外部力量。然而，盡管確保蘇丹政局穩(wěn)定顯然是中國必須維護(hù)的利益，但在公投問題上中國依然猶豫不決。其根本原因即是中國外交對于如何將海外經(jīng)濟(jì)利益和國際責(zé)任與“不干涉別國內(nèi)政”的傳統(tǒng)外交原則相協(xié)調(diào)缺乏共識。

“不干涉原則”形成于新中國成立初期，那時(shí)這一基本外交政策的提出正是為呼應(yīng)廣大亞非拉新獨(dú)立國家之間的承諾與愿望。然而，半個(gè)世紀(jì)以后，中國外交卻不得不為日益復(fù)雜難解的“不干涉原則”而左右為難。仍以中國一蘇丹關(guān)系為例。中國國有石油企業(yè)中石油自20世紀(jì)90年代西方能源公司相繼撤離以后即迅速進(jìn)入蘇丹市場，并在十年時(shí)間中建成了一條集油氣勘探、開發(fā)、生產(chǎn)、管道、煉油化工和銷售于一體的完整石油產(chǎn)業(yè)鏈，獲得了可觀的經(jīng)濟(jì)效益。但自2003年以來，蘇丹國內(nèi)達(dá)爾富爾危機(jī)迅速升級，中石油在蘇丹的投資利益受到蘇丹南北之爭的嚴(yán)重挑戰(zhàn)。危機(jī)初期，在“不干涉內(nèi)戰(zhàn)”政策的指導(dǎo)下，中國外交堅(jiān)持“商業(yè)是商業(yè)，政治是政治”的行事原則，未將中國企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益與中國的國際責(zé)任結(jié)合起來。由于在國際社會解決達(dá)爾富爾危機(jī)的進(jìn)程未能發(fā)揮建設(shè)性作用，中國外交在一段時(shí)期內(nèi)曾飽受西方國家的指責(zé)。面對維護(hù)國家利益與承擔(dān)大國責(zé)任的雙重壓力，至2006年，中國外交開始積極介入達(dá)爾富爾危機(jī)進(jìn)程。

可以說，中國外交一貫堅(jiān)持的“不干涉原則”已在決定介入蘇丹問題時(shí)發(fā)生了某些變化，從設(shè)置“中國政府非洲事務(wù)特別代表”到積極開展游說、斡旋，中國外交政策在面對一度難解的達(dá)爾富爾危機(jī)時(shí)實(shí)現(xiàn)某些“創(chuàng)造性介入”式的跨越。客觀上講，石油企業(yè)作為公司法人的屬性決定了它們正常經(jīng)濟(jì)行為的合理性，其本意不會是通過“挾持”政策來獲取利益；而且在多數(shù)情況下，中國國有企業(yè)能夠較好地處理企業(yè)自身經(jīng)濟(jì)利益與其所承載的國家利益之間的關(guān)系。但在類似國內(nèi)經(jīng)濟(jì)部門與外事部門之間“失調(diào)”的問題上，有效建立起外交部門與海外運(yùn)營企業(yè)之間的事前通報(bào)一預(yù)警機(jī)制，特別是理順外事部門與企業(yè)之間的協(xié)作關(guān)系，卻應(yīng)是由達(dá)爾富爾危機(jī)引發(fā)的更深層次的思考。

毋庸置疑，中國國有企業(yè)已經(jīng)成為當(dāng)代全球經(jīng)濟(jì)政治舞臺，特別是能源資源市場中一支不可忽視的重要力量。而伴隨中國國有企業(yè)的空前發(fā)展而來的不僅僅是它們迅速增長的經(jīng)濟(jì)實(shí)力與國際影響，更有來自國內(nèi)、國外的更多關(guān)注與對其所承載的國家責(zé)任、社會責(zé)任的期待。事實(shí)上，類似中國國有企業(yè)是國際經(jīng)濟(jì)秩序中的“經(jīng)濟(jì)怪獸”、“不公平競爭者”等的“話語”猶如存在于某種“平行世界”中的另一個(gè)“現(xiàn)實(shí)”，中國國內(nèi)、西方世界和廣大能源資源產(chǎn)地的政府層面、民眾層面的感受均不相同。如果以經(jīng)濟(jì)世界、政治世界和社會世界劃分我們所處環(huán)境的基本構(gòu)成的話，那么顯然，中國國有企業(yè)在政治世界、特別是社會世界中所需做的事情還有很多很多。