朗斐德　羅史凡　林挺生

內(nèi)容提要 由于全球暖化對(duì)北極地區(qū)產(chǎn)生的影響，使得北極資源開采與航運(yùn)的戰(zhàn)略價(jià)值再度成為人們關(guān)注的亮點(diǎn)。西北航道開通的可能性，以及北極蘊(yùn)藏的豐富石油、天然氣與礦物，讓觀察家認(rèn)為加拿大北極主權(quán)問(wèn)題將再度成為爭(zhēng)議的核心。美加之間多年來(lái)關(guān)于西北航道控制權(quán)的爭(zhēng)議，以及環(huán)北極國(guó)家之間因大陸架延伸的重疊而發(fā)生糾紛，并非一定會(huì)導(dǎo)致沖突，相反地，透過(guò)協(xié)調(diào)與外交斡旋或許對(duì)各方更有利。加拿大北極主權(quán)問(wèn)題，其實(shí)也是認(rèn)同問(wèn)題，而加拿大必須展現(xiàn)對(duì)北極地區(qū)更多的投入意愿。

關(guān)鍵詞 北極 全球暖化 西北航道 主權(quán) 認(rèn)同 安全 地緣政治 國(guó)際關(guān)系

導(dǎo)言

從2003年開始，與加拿大在北極的主權(quán)相關(guān)的議題再度引起學(xué)者與評(píng)論家的廣泛關(guān)注。這個(gè)現(xiàn)象的產(chǎn)生，主要是由于氣候變遷所帶來(lái)的潛在影響，尤其是暖化造成的海冰消融，以及隨之而來(lái)的航道開通，使得圍繞加拿大對(duì)該地區(qū)的主權(quán)宣示所引發(fā)的爭(zhēng)議再度浮上臺(tái)面。

北極冰蓋面積的縮減趨勢(shì)，近年來(lái)似乎更加確定，隨著新的研究數(shù)據(jù)發(fā)表，我們得以更深入認(rèn)識(shí)這個(gè)現(xiàn)象的規(guī)模與性質(zhì)。根據(jù)《北極氣候沖擊評(píng)估》與“政府間氣候變化專門委員會(huì)”發(fā)表的報(bào)告，科學(xué)界對(duì)近20年來(lái)冰蓋的快速退縮，以及這個(gè)現(xiàn)象在未來(lái)數(shù)十年間將會(huì)加速進(jìn)行，已有強(qiáng)烈的共識(shí)?？梢源_定的是，這個(gè)現(xiàn)象必然會(huì)對(duì)加拿大在這個(gè)地區(qū)的領(lǐng)海主權(quán)宣示帶來(lái)重大影響。然而，北極對(duì)加拿大而言，絕對(duì)不是單純的主權(quán)宣示問(wèn)題，事實(shí)上，加拿大政府面對(duì)的是來(lái)自這塊“遼闊的北方（le Grand Nord）”包含領(lǐng)土、環(huán)境生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、安全、社會(huì)、甚至認(rèn)同等多方面的挑戰(zhàn)。

本文的目的是確認(rèn)這些挑戰(zhàn)的性質(zhì)，指出加拿大現(xiàn)有政策與措施的缺陷，并提出政策建議。

一、北極航道開通的可能性與利弊分析

經(jīng)由對(duì)NASA的衛(wèi)星觀測(cè)資料比對(duì)，每年9月北冰洋海冰覆蓋的最小面積，在1979年到2011年之間，縮小了35%。㈢這個(gè)發(fā)現(xiàn)證實(shí)了從1980年代開始的海冰緩慢消融現(xiàn)象，在近幾年有加速的趨勢(shì)。根據(jù)氣象浮標(biāo)所提供的數(shù)據(jù)，以及從1999年開始由QuickSCAT與ICESat衛(wèi)星所拍攝的圖片顯示，在1958年到2007年這段期間內(nèi)，北冰洋多年冰的面積從550萬(wàn)平方公里縮小到僅剩300萬(wàn)平方公里。幾個(gè)不同的氣象模型，在計(jì)算了冰川冰架融化速度、海冰厚度與形成時(shí)間等因素后，推定北冰洋的夏季可能在2020年到2040年時(shí)達(dá)到非冰封狀態(tài)。

這個(gè)氣候變遷的現(xiàn)象將帶來(lái)許多后果，其中對(duì)加拿大來(lái)說(shuō)影響最大的，是西北航道的商業(yè)運(yùn)輸成為可能。直到今日，北冰洋的酷寒?dāng)嘟^這類運(yùn)輸方式的可行性，只有極少數(shù)配備有高強(qiáng)度船殼的船只能在此區(qū)域航行。一旦北冰洋夏季無(wú)冰，表示一年之中將有數(shù)個(gè)月可以通航一般商業(yè)船只，與目前通過(guò)巴拿馬運(yùn)河的歐亞運(yùn)輸航線相比，大幅縮短的運(yùn)輸距離也就意味著成本的大幅降低。近年來(lái)幾次通過(guò)東北航道的嘗試已經(jīng)獲得媒體的關(guān)注，同時(shí)，通過(guò)西伯利亞北部海域的運(yùn)輸量也有顯著成長(zhǎng)。

與蘇伊士運(yùn)河、巴拿馬運(yùn)河不同，西北航道的大部分航道對(duì)通過(guò)的船只沒(méi)有任何尺寸與吃水的限制。隨著加拿大北冰洋地區(qū)海冰的消融，西北航道可能在不久的將來(lái)，成為歐亞之間商業(yè)運(yùn)輸?shù)闹匾骄€。然而，西北航道在夏季的開通，依舊存在許多困擾商船公司的因素：海冰融解之后的漂流殘冰、格陵蘭冰架裂解出來(lái)的冰山、在狹窄水域由海冰殘冰堆積而成的巨大淤冰，都對(duì)航行安全造成威脅。2007年MS Explorer號(hào)在南極附近，因以較高的航速撞上多年冰構(gòu)成的堅(jiān)硬小冰山（growler）而沉沒(méi)，該船擁有加強(qiáng)的船殼，依舊難以避免悲劇。一般貨輪的正常航速是22節(jié)，在沒(méi)有加強(qiáng)船殼的條件下，以這樣的速度在北冰洋航行是相當(dāng)危險(xiǎn)的，而加強(qiáng)船殼船只的建造不僅昂貴，還相當(dāng)費(fèi)時(shí)。若是航速必須降低，則航行的時(shí)間勢(shì)必增加，成本也將相應(yīng)上升，再加上保險(xiǎn)費(fèi)用高出傳統(tǒng)航道甚多，恐怕將抵消距離縮短的優(yōu)勢(shì)。即便如此，存在航道開通的可能性這一事實(shí)，已經(jīng)足以引起加拿大政府領(lǐng)導(dǎo)人的高度關(guān)切。

北極地區(qū)所蘊(yùn)藏的自然資源則是另一個(gè)引人注目的亮點(diǎn)，特別是豐富的石油與天然氣。根據(jù)目前最可靠與精確的估計(jì)，北極地區(qū)的天然氣未探明儲(chǔ)量達(dá)到472610億立方米，約占全球未探明儲(chǔ)量的三分之一，而石油未探明儲(chǔ)量則達(dá)到900億桶，相當(dāng)于全球未探明儲(chǔ)量的10%。此外，各種礦物的蘊(yùn)藏也相當(dāng)豐富，包括鉛、鋅、黃金、鎢、鈾、銀。目前加拿大北極地區(qū)已探明的礦脈，在數(shù)量上無(wú)法與俄羅斯北極地區(qū)的礦藏相比，這個(gè)差距很大一部分是對(duì)該地的地質(zhì)研究嚴(yán)重落后所致。隨著凍土層與冰原的消融增加了探勘的可行性，加上國(guó)際原料價(jià)格飛漲帶來(lái)的商業(yè)動(dòng)機(jī)，跨國(guó)礦業(yè)集團(tuán)已經(jīng)展開密集的勘探活動(dòng)，加拿大聯(lián)邦與努納武特地區(qū)政府都對(duì)此大力支持。因應(yīng)開發(fā)與運(yùn)輸?shù)V產(chǎn)的需求，深水港的興建計(jì)劃也陸續(xù)推出，例如在努納武特首府伊魁特、巴瑟斯特因萊特、米爾內(nèi)因萊特以及瀕臨聯(lián)合海峽的庫(kù)格魯克圖克等地。

二、美加主權(quán)爭(zhēng)議與資源爭(zhēng)奪戰(zhàn)

西北航道開通的可能性，使得對(duì)這個(gè)地區(qū)的控制權(quán)爭(zhēng)議再度浮上臺(tái)面。加拿大與其他國(guó)家關(guān)于北極地區(qū)的主權(quán)爭(zhēng)議，不是在島嶼的所有權(quán)上（除了與丹麥之間關(guān)于漢斯島的主權(quán)糾紛外），而是島嶼之間水域的主權(quán)歸屬問(wèn)題。加拿大宣稱，北極群島之間的水域，也就是西北航道通過(guò)的水域，屬于加拿大的歷史性內(nèi)水（internal waters），因此，渥太華擁有控制在這個(gè)水域內(nèi)商業(yè)或軍事航行的所有權(quán)力。為了進(jìn)一步強(qiáng)化這一主權(quán)宣示的效力，加拿大在1986年劃定了涵蓋整個(gè)北極群島的領(lǐng)?；€，并根據(jù)1982年的《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》將基線內(nèi)的水域定為內(nèi)水。加拿大除了必須證明排他性的控制與長(zhǎng)期性使用事實(shí)，還必須得到其他利益相關(guān)國(guó)家的承認(rèn)，才能使歷史性內(nèi)水的宣稱成立。

然而，加拿大的立場(chǎng)馬上受到美國(guó)與歐盟的反對(duì)，指出加拿大的領(lǐng)?；€無(wú)效，西北航道應(yīng)該是國(guó)際水道，適用過(guò)境通行權(quán)。如果西北航道依照美國(guó)與歐盟的理解來(lái)定義，則加拿大將失去對(duì)該水域的單邊與排他性的控制，只要通過(guò)的船只遵守過(guò)境通行規(guī)范，加拿大無(wú)權(quán)加以禁止。

1985年美國(guó)破冰船“冰洋號(hào)”在未提前知會(huì)渥太華當(dāng)局的情況下通過(guò)西北航道，使得美加之間的關(guān)系降到冰點(diǎn)，雖然事后雙方達(dá)成諒解，但還是各自堅(jiān)持不同的立場(chǎng)?？梢灶A(yù)期的是，美國(guó)對(duì)西北航道屬于國(guó)際水道的立場(chǎng)，在該地區(qū)資源蘊(yùn)藏與航運(yùn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值日趨確定之際，只會(huì)更加堅(jiān)定，再加上美國(guó)決不會(huì)放棄其核動(dòng)力潛艦在北冰洋海底穿梭的權(quán)利，這是美國(guó)未曾言明的在太平洋與大西洋之間快速變換戰(zhàn)略核武配置的重要捷徑?？梢钥隙ǖ囊稽c(diǎn)是，如果加拿大無(wú)法證明本身具有監(jiān)視、控制這一水域的能力，將會(huì)對(duì)爭(zhēng)取西北航道主權(quán)的努力造成極大打擊。

從90年代中期開始，一股在北極群島地區(qū)進(jìn)行資源探勘的狂熱席卷加拿大。目前已在進(jìn)行的多處探勘若是確認(rèn)了具有商業(yè)開采的價(jià)值，不論是礦產(chǎn)的運(yùn)輸、或是人員裝備的補(bǔ)給，都將對(duì)該地區(qū)的海運(yùn)產(chǎn)生大量需求。2004年，Darnley Bay公司在Paulatuk探勘發(fā)現(xiàn)鎳礦與慶伯利巖（顯示可能有鉆石礦床），但是直到2011年該公司都未對(duì)外宣布大規(guī)模開采的計(jì)劃。經(jīng)過(guò)1961—1984年持續(xù)的探勘，在加拿大最北端的Sverdrup盆地區(qū)，發(fā)現(xiàn)許多證據(jù)顯示該地區(qū)擁有大量原油蘊(yùn)藏，但是，自從位于Ben Horn的油田于1999年關(guān)閉之后，至今未見(jiàn)任何大規(guī)模的開采。由于環(huán)境保護(hù)、開采成本、運(yùn)輸難度、當(dāng)?shù)卣紊鐣?huì)因素等諸般考量，正式的大規(guī)模商業(yè)開采條件目前尚未成熟，但作為準(zhǔn)備工作的各種規(guī)劃已在幕后進(jìn)行，除了前述的深水港建設(shè)外，造船產(chǎn)業(yè)也傳遞出相關(guān)訊息。2005年1月，芬蘭赫爾辛基的造船廠Aker Finnyards宣布成立專門建造船殼強(qiáng)化貨輪的子公司，以因應(yīng)未來(lái)需求的增加。加拿大海運(yùn)公司Fednav承包巴芬島Mary River鐵礦石運(yùn)輸，以及魁北克北端Raglan鎳礦礦區(qū)運(yùn)輸補(bǔ)給作業(yè)，也訂購(gòu)6艘全新的船殼強(qiáng)化貨輪，旨在增加對(duì)極地特殊海運(yùn)市場(chǎng)的占有率。北極群島地區(qū)夏季觀光郵輪的業(yè)務(wù)也在成長(zhǎng)，1990年只有1艘觀光郵輪，1998年5艘，1999年大增為15艘，目前維持13艘的穩(wěn)定數(shù)量。然而，這個(gè)新興的觀光活動(dòng)也引起聯(lián)邦政府對(duì)可能的偷渡與走私問(wèn)題的關(guān)注。

對(duì)北極抱有高度興趣者不僅限于環(huán)北極國(guó)家（加拿大、美國(guó)、俄羅斯、挪威、瑞典、芬蘭、丹麥與冰島），而這正是加拿大民族主義者深感憂慮的事。早在上世紀(jì)90年代，日本便對(duì)北極產(chǎn)生極大的興趣，并積極參與“國(guó)際北方航道計(jì)劃”（INSROP，1993—1999），這個(gè)計(jì)劃投入了800萬(wàn)美元進(jìn)行對(duì)俄羅斯北方航道（東北航道）商業(yè)通航可行性的研究。此外，日本的國(guó)立極地研究所的預(yù)算近年來(lái)不斷提高，從1999年的3000萬(wàn)美元，2000年的3320萬(wàn)美元，到2010年的3800萬(wàn)美元。中國(guó)于2003年在斯瓦爾巴德島的Ny—Alesund建立了黃河考察研究站，并在2008年提出北極理事會(huì)觀察員資格的申請(qǐng)。作為一個(gè)大國(guó)，中國(guó)對(duì)極地科研的投入很早，最初是以南極的基礎(chǔ)科學(xué)研究為主，由國(guó)家海洋局統(tǒng)籌管理各種計(jì)劃，設(shè)于上海浦東的中國(guó)極地研究中心負(fù)責(zé)執(zhí)行。該中心已經(jīng)派遣了28次南極考察隊(duì)，并擁有“雪龍?zhí)枴睒O地考察破冰船，該船于1993年從烏克蘭進(jìn)口，總長(zhǎng)167.0米、型寬22.6米、型深13.5米、滿載吃水9.0米、滿載排水量21025噸、最大航速18節(jié)、續(xù)航力20000海里。在基礎(chǔ)科研之外，中國(guó)的極地研究也延伸到戰(zhàn)略領(lǐng)域，中國(guó)極地研究中心成立了極地戰(zhàn)略研究所，上海國(guó)際問(wèn)題研究院也成立了海洋和極地研究中心，從國(guó)際法、地緣政治與全球治理的視角展開北極研究。相比之下，加拿大的北極研究顯得極端落后，聯(lián)邦政府對(duì)該地區(qū)的重要性長(zhǎng)期漠視，一直到2003年撥款3300萬(wàn)美元重新啟動(dòng)北極研究計(jì)劃后，才透露出了一線曙光。

正是在西北航道迅速吸引眾人目光的背景之下，加拿大的主權(quán)訴求將遭到更大的挑戰(zhàn)：加拿大是否有能力確保在該水域航行的安全？如果渥太華準(zhǔn)許海運(yùn)公司與礦業(yè)集團(tuán)使用其宣稱為內(nèi)水的航道，是否表示今后加拿大政府必須承擔(dān)在這個(gè)地區(qū)全年的安全、監(jiān)管工作？

三、安全與認(rèn)同的挑戰(zhàn)

加拿大近年來(lái)與北極議題相關(guān)的文獻(xiàn)中，最常提及的憂慮是：環(huán)境保護(hù)問(wèn)題與大規(guī)模經(jīng)濟(jì)開發(fā)對(duì)加拿大主權(quán)產(chǎn)生的影響。然而，安全與認(rèn)同也占據(jù)相當(dāng)重要的位置，由此使整個(gè)議題更加復(fù)雜。

（一）安全與防衛(wèi)的北美一體化過(guò)程

外在環(huán)境與經(jīng)濟(jì)狀況的變化，常常伴隨著軍事或非軍事安全概念實(shí)質(zhì)內(nèi)涵的轉(zhuǎn)變。二戰(zhàn)之后加拿大的北方領(lǐng)土安全思考，主要集中在四個(gè)方面：來(lái)自蘇聯(lián)的軍事威脅的管理、以美國(guó)為主的其他國(guó)家的軍事活動(dòng)、兩者對(duì)加拿大主權(quán)的影響以及北極地區(qū)軍事化帶來(lái)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)沖擊。1980年代末期，由于內(nèi)外環(huán)境的急遽變化，大幅降低了加拿大對(duì)這個(gè)地區(qū)軍事部署的興趣與意愿：首先是1988年美加兩國(guó)達(dá)成協(xié)議，暫時(shí)擱置與北極有關(guān)的所有爭(zhēng)議；接著，由于財(cái)政困窘，聯(lián)邦政府取消了建造“Polar Class 8”破冰船的計(jì)劃，這艘破冰船造價(jià)高達(dá)7億加元，總長(zhǎng)167米，排水量37000噸，航速15節(jié)，可搭載兩架直升機(jī)，計(jì)劃撥交加拿大海岸防衛(wèi)隊(duì)使用；最重要的，是蘇聯(lián)的解體，讓這個(gè)地區(qū)的軍事對(duì)峙氣氛逐漸緩和。如同其他加拿大國(guó)防領(lǐng)域，外交斡旋與協(xié)商取而代之，作為彌補(bǔ)（或粉飾）北極地區(qū)軍事部署弱勢(shì)的工具。

事實(shí)上，加拿大軍隊(duì)在北冰洋地區(qū)的任務(wù)，并未因國(guó)際情勢(shì)和緩而減輕。觀光、科研、商業(yè)探勘等活動(dòng)日漸增多，使得軍隊(duì)必須增加巡邏與監(jiān)視的次數(shù)，并隨時(shí)對(duì)意外做出反應(yīng)。此外，對(duì)偏遠(yuǎn)離島居民的補(bǔ)給任務(wù)，以及對(duì)該地區(qū)自然災(zāi)害的救助，都使軍隊(duì)的負(fù)擔(dān)更為沉重。

北極地區(qū)軍事安全定義還面臨一個(gè)全新現(xiàn)象的挑戰(zhàn)，即所謂北美安全防衛(wèi)一體化的過(guò)程。核彈攻擊的憂慮被新形態(tài)的“非對(duì)稱性威脅”所取代，而原本被視為太過(guò)遙遠(yuǎn)、氣候條件太嚴(yán)酷的北極地區(qū)，由于全球暖化帶來(lái)的航路開通，已成為足以對(duì)整個(gè)北美大陸構(gòu)成威脅的防衛(wèi)空隙。1996年，來(lái)自中國(guó)的非法移民試圖從努納武特首府伊魁特偷渡入境，以及稍后陸續(xù)發(fā)現(xiàn)經(jīng)由這個(gè)通道進(jìn)行的毒品走私，證明這些憂慮并非空穴來(lái)風(fēng)。如果這些單一個(gè)案已經(jīng)開始引起部分美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人的注意，不管加拿大政府是否信其為真，都將被迫做出反應(yīng)。

從這個(gè)思考出發(fā)，北極地區(qū)的安全問(wèn)題，就理所當(dāng)然地被視為北美整體安全的延伸。從1990年代中期開始構(gòu)思，到2001年之后實(shí)際加速進(jìn)行的北美安全與防衛(wèi)一體化的建構(gòu)，將原本局限于軍事范疇的安全議題，擴(kuò)大到各種民間活動(dòng)領(lǐng)域，包括邊界巡邏、移民管制、緊急事件處理、情報(bào)收集等等。美加兩國(guó)除了簽訂多項(xiàng)關(guān)于邊界管制的協(xié)議，還進(jìn)一步實(shí)行多項(xiàng)安全措施的標(biāo)準(zhǔn)化，例如移民審核的相關(guān)規(guī)則與簽證簽發(fā)規(guī)定，甚至在兩國(guó)建立功能一致的對(duì)口單位（美國(guó)的Department of Homeland Security對(duì)應(yīng)加拿大的Ministry of Public Security：美國(guó)的Northern Command對(duì)應(yīng)加拿大的Canadian Forces Canada Command）。我們有理由相信，美國(guó)對(duì)北極安全的憂慮將會(huì)使這套既定作法延伸到該地區(qū)。

（二）社會(huì)文化與認(rèn)同

多倫多大學(xué)榮譽(yù)教授法蘭克林·葛里費(fèi)斯，加拿大北極研究的先驅(qū)，在指出加拿大人對(duì)“薄冰之上的主權(quán)”有著近乎妄想癥的偏執(zhí)時(shí)，認(rèn)為這樣一種心態(tài)使?jié)撛诘耐{被過(guò)度夸大，事實(shí)上，這已經(jīng)不只是主權(quán)問(wèn)題，而是國(guó)家認(rèn)同的問(wèn)題。即便目前我們感受到的威脅都是來(lái)自實(shí)際的事實(shí)，例如美國(guó)破冰船未經(jīng)許可通過(guò)該水域，葛里費(fèi)斯的確有理由將北極問(wèn)題與加拿大人對(duì)認(rèn)同的恒久追尋聯(lián)結(jié)起來(lái)。北極地區(qū)事實(shí)上屬于加拿大人集體想象的一部分，也是他們希望對(duì)外投射的一種意象。正如在許多外國(guó)人的印象中，加拿大與北極熊的關(guān)系似乎遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越作為G8集團(tuán)成員的身份。從這個(gè)角度來(lái)看，“遼闊的北方”對(duì)加拿大人而言，就如同西部對(duì)美國(guó)人的意義，是一塊神奇的、野性的土地，等待著人們?nèi)ラ_拓，在壯闊的挑戰(zhàn)中建構(gòu)整個(gè)民族的共同命運(yùn)。

但是，北極也作為一個(gè)差異性關(guān)系的載體存在，強(qiáng)化著加拿大的自我認(rèn)同。從20世紀(jì)初開始，加拿大在北極地區(qū)主權(quán)的主要威脅幾乎都是來(lái)自美國(guó)。因此，捍衛(wèi)領(lǐng)土完整性的行動(dòng)，逐漸與對(duì)抗美國(guó)社會(huì)對(duì)加拿大之壓力的社會(huì)意識(shí)結(jié)合起來(lái)。美國(guó)的生活樣式、價(jià)值體系、大眾文化在二戰(zhàn)之后，透過(guò)掌控強(qiáng)大文化工業(yè)的優(yōu)勢(shì)，席卷了世界，即使在隔了重洋的西歐與東亞，都難以逃避所謂的文化趨同現(xiàn)象，更何況是緊鄰的加拿大。加拿大多數(shù)人口使用英語(yǔ)，與美國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)交流頻繁，因此“被同化”的危機(jī)意識(shí)特別強(qiáng)烈。為了明確地與美國(guó)區(qū)隔開來(lái)，差異性的創(chuàng)造是建構(gòu)認(rèn)同的必要手段，否則“我者”與“他者”之間的界線將模糊難辨。加拿大的政治體制刻意沿襲英式的內(nèi)閣制，社會(huì)保險(xiǎn)體系師法歐陸福利國(guó)家，都是為了與美國(guó)不同。在文化與意識(shí)形態(tài)層面，加拿大的知識(shí)分子間也許存有巨大歧異，但在與美國(guó)劃清界限這一點(diǎn)上，倒是罕見(jiàn)地達(dá)成了共識(shí)。于是我們看到“多元民族主義”與美式“民族大熔爐”的概念爭(zhēng)鋒；“均衡與發(fā)展兼顧”與美式“成長(zhǎng)至上”理論的分庭抗禮；更重要的是“人與自然的和諧關(guān)系”與“征服改造世界”的截然不同。如處女地一般的北極地區(qū)，就自然而然地成為認(rèn)同建構(gòu)的象征，是加拿大“遼闊的北方”，所有加拿大人心靈的歸宿。

美國(guó)對(duì)加拿大西北航道主權(quán)訴求的駁斥，更使得加拿大民族主義高漲，即使立場(chǎng)親美的史蒂芬·哈珀當(dāng)選總理，也必須正視國(guó)內(nèi)日益升高的反美聲浪。正如葛里費(fèi)斯所說(shuō)的：“西北航道是加拿大命運(yùn)的象征”。加拿大北極圈的居民因紐特人，則是另一個(gè)集體認(rèn)同的支柱。加拿大最早的法國(guó)移民已經(jīng)與因紐特人有所接觸，并以人類學(xué)式的細(xì)膩筆觸將這一支北方族群的生活傳遞給子孫，成為共同歷史不可分割的一部分。不可否認(rèn)，加拿大政府常常忽略對(duì)因紐特人的照顧，甚至還曾經(jīng)為了某些島嶼的主權(quán)訴求需要而強(qiáng)制遷移他們。更有人認(rèn)為，可以利用因紐特人自古以來(lái)就在該地區(qū)生活作為證據(jù)，來(lái)強(qiáng)化加拿大的主權(quán)正當(dāng)性?？傊蚣~特人作為加拿大多元民族社會(huì)的一部分，是整體加拿大社會(huì)意識(shí)的必要成分，而全球因紐特人組織在國(guó)際舞臺(tái)上旺盛的活力，也讓加拿大人與有榮焉，這一點(diǎn)似乎更能與美國(guó)社會(huì)做出區(qū)隔。

四、捉襟見(jiàn)肘的加拿大政府

絕大多數(shù)的加拿大政客都承認(rèn)，從皮埃爾·特魯多時(shí)代（1968—1979）開始，在國(guó)會(huì)大選期間，出示幾張候選人到北極圈穿著裘皮大衣、坐在狗拉雪橇上的相片，已成為極為討好的公關(guān)手法。政客們對(duì)于可能威脅到北極主權(quán)的事件，也都相當(dāng)快速地做出回應(yīng)，雖然多數(shù)只是口頭譴責(zé)。然而，也正是從這個(gè)時(shí)代開始，我們觀察到聯(lián)邦政府挹注北極事務(wù)的資源，除了極少數(shù)的特例外，都呈現(xiàn)穩(wěn)定下降的趨勢(shì)。當(dāng)然，我們必須承認(rèn)渥太華當(dāng)局并非完全被動(dòng)，過(guò)去幾年，在政治與外交領(lǐng)域仍可見(jiàn)到聯(lián)邦政府的作為。例如，北極理事會(huì)就是由加拿大政府在1996年9月倡議推動(dòng)下成立的。但是，人力物力資源的極度短缺，常常使得身處第一線者有巧婦難為無(wú)米之炊的遺憾。

從上世紀(jì)80年代初開始，由聯(lián)邦政府資助的民間研究一直處于資金匱乏的狀態(tài)，尤其是與美國(guó)主導(dǎo)的研究相比，差距更為突出。當(dāng)加拿大需要依賴他國(guó)的研究成果來(lái)認(rèn)識(shí)自己的領(lǐng)土，如何能使主權(quán)宣示具有說(shuō)服力？一直到1999年，加拿大的北極研究預(yù)算僅相當(dāng)于美國(guó)的10—15%。最近幾年，我們觀察到美國(guó)的研究經(jīng)費(fèi)有下降的趨勢(shì)，而加拿大方面，則由于ArticNet研究網(wǎng)絡(luò)的成立，有利于取得更多研究補(bǔ)助：1998年時(shí)，美國(guó)各研究單位獲得的北極研究經(jīng)費(fèi)為1.56億美元，2004年為4億美元，2005年降為3.52億美元，2006年僅為3.12億美元；加拿大聯(lián)邦政府的北極研究預(yù)算，在2002年時(shí)僅為4400萬(wàn)美元，2007年為主辦國(guó)際極地年會(huì)而大增為1.6億美元，2009年又降為8800萬(wàn)美元。

加拿大國(guó)防部無(wú)疑是北極事務(wù)中責(zé)任最為重大的機(jī)構(gòu)，它的任務(wù)包括在該地區(qū)維護(hù)主權(quán)與執(zhí)法、進(jìn)行急難救助、偏遠(yuǎn)地區(qū)物資補(bǔ)給等等。但是這種過(guò)度依賴軍事組織來(lái)滿足政府治理責(zé)任的做法，也引起國(guó)內(nèi)許多批評(píng)。在正規(guī)軍隊(duì)之外，聯(lián)邦政府更多地運(yùn)用北極巡邏隊(duì)來(lái)?yè)?dān)負(fù)日常的安全任務(wù)。北極巡邏隊(duì)是由政府在當(dāng)?shù)匾蚣~特人中招募的半軍事半公安組織，他們對(duì)地形的熟悉與對(duì)酷寒氣候高度的忍受力是無(wú)人能比的。因此，這個(gè)因應(yīng)冷戰(zhàn)對(duì)峙而創(chuàng)設(shè)的組織，至今依舊扮演十分重要的角色，同時(shí)，它更有幫助因紐特社群與聯(lián)邦政府組織整合的重要功能。在上世紀(jì)80年代，加拿大政府一年組織26次北極主權(quán)巡邏，到了2000年，則僅剩下4次。最近幾年，巡邏次數(shù)又見(jiàn)回升，目標(biāo)是要達(dá)到一年60次巡邏。最常擔(dān)負(fù)這些巡邏任務(wù)的就是因紐特人巡邏隊(duì)，由于成員的身份特殊，這些巡邏兼有保護(hù)祖?zhèn)魍恋氐囊馕?，加拿大政府希望用這種不怎么引起爭(zhēng)議的方式，來(lái)強(qiáng)化加拿大對(duì)這片領(lǐng)土實(shí)質(zhì)占有的宣示。

至于加拿大正規(guī)軍在北極地區(qū)的行動(dòng)能力，情況更令人擔(dān)憂。從上世紀(jì)80年代末期，政府關(guān)閉了設(shè)在丘吉爾的軍事基地后，目前整個(gè)北極地區(qū)僅剩下140名常駐正規(guī)軍，卻要涵蓋廣達(dá)400萬(wàn)平方公里的區(qū)域?？罩醒策壥褂玫氖茿urora與Arcturus CP—140飛機(jī)，巡邏次數(shù)從1990年時(shí)的22次降到目前一年1—2次。至于海軍，則根本未能在北冰洋中執(zhí)行全年常規(guī)的巡邏任務(wù)，直到1954年，海軍才擁有第一艘破冰船。海軍的主要驅(qū)逐艦與巡防艦，都不具備在北冰洋航行的能力，只有部分補(bǔ)給船與隸屬海巡單位的船只擁有強(qiáng)化船殼，但都不是破冰船等級(jí)。采購(gòu)能在北冰洋海底長(zhǎng)時(shí)間潛航的核動(dòng)力潛艦的計(jì)劃，則在1965與1990年兩度被放棄。海軍原有的4艘英國(guó)制Oberon級(jí)柴電動(dòng)力潛艦，在2005年發(fā)生火災(zāi)事故之后，都被棄置不用。冷戰(zhàn)時(shí)期在北冰洋海域不定期舉行的海軍演習(xí)與夏季巡航，在1989到2002年期間完全中止。

在《加拿大2000年北極行動(dòng)能力報(bào)告》中，受國(guó)會(huì)委托進(jìn)行研究的學(xué)者強(qiáng)調(diào)加拿大軍隊(duì)在北極地區(qū)的行動(dòng)能力不斷惡化。而上世紀(jì)70年代專門為適應(yīng)北極特殊需求而采購(gòu)的設(shè)備，至今都已不符需求或過(guò)度損耗。以直升機(jī)為例，Griffon機(jī)型無(wú)法在25℃以下的低溫中飛行，使得它在北極地區(qū)的勤務(wù)大受限制，必須以Cormorant機(jī)型取代。1995年，加拿大裁撤了空降部隊(duì)，更使在緊急狀況下向偏遠(yuǎn)地區(qū)進(jìn)行軍事介入的能力大幅削弱。有鑒于此，從2004年開始，每年加拿大都在北極地區(qū)進(jìn)行地面部隊(duì)的演習(xí)，以及?？章?lián)合演習(xí)；同時(shí)，聯(lián)邦政府也特別撥預(yù)算購(gòu)買6艘船殼強(qiáng)化的巡邏艦（Arctic Offshore Patrol Ship）。

加拿大的破冰船船隊(duì)隸屬漁業(yè)及海洋部，而非國(guó)防部，其中大部分船只噸位不大而且過(guò)于陳舊，平均船齡介于17—36年，最大的路易圣羅倫斯號(hào)僅有20100kW動(dòng)力，無(wú)法在冬季航行于北冰洋。

根據(jù)加拿大與美國(guó)海岸防衛(wèi)署網(wǎng)站資料及莫曼斯克航運(yùn)公司與遠(yuǎn)東航運(yùn)公司資料制表。

破冰船數(shù)量的極度缺乏，不僅在目前將大幅限制加拿大處理緊急事故的能力，更有甚者，由于長(zhǎng)時(shí)間對(duì)這項(xiàng)裝備的忽視，而建造、武裝一艘破冰船往往需要許多年，在可見(jiàn)的將來(lái)將繼續(xù)成為加拿大北極行動(dòng)的軟肋。2005年聯(lián)邦大選期間，保守黨提出將為海軍添購(gòu)三艘重型破冰船來(lái)加強(qiáng)維護(hù)北極主權(quán)的政見(jiàn)。然而，保守黨在勝選組成政府之后，卻于2007年打消這個(gè)計(jì)劃，取而代之的是添購(gòu)6艘船殼強(qiáng)化的巡邏艦（Arctic Offshore Patrol Ship），目前還在設(shè)計(jì)圖審查的階段，隨后，又追加了7.2億加元的預(yù)算，要建造一艘Diefenbaker級(jí)大型破冰船，在2017年取代路易圣羅倫斯號(hào)。

加拿大在北極地區(qū)的活動(dòng)處處顯示出捉襟見(jiàn)肘的窘境，還將導(dǎo)致嚴(yán)重的法律后果。在領(lǐng)土或領(lǐng)海的主權(quán)糾紛中，法官的判斷通常是基于占有時(shí)間長(zhǎng)短與有效的行政治理兩個(gè)要素，來(lái)決定主權(quán)訴求的合法性。因此，加拿大政府在北極地區(qū)極為有限的活動(dòng)證據(jù)，很難支持其宣稱西北航道為歷史性內(nèi)水的立場(chǎng)。同時(shí)，加拿大缺乏對(duì)該水域監(jiān)控、治理的能力，也將引起他國(guó)對(duì)加拿大能否在海運(yùn)運(yùn)量快速增加后確實(shí)承擔(dān)安全責(zé)任的質(zhì)疑。

五、小結(jié)：政策建議

加拿大在北極的主權(quán)與安全議題是互相聯(lián)結(jié)的，而維護(hù)主權(quán)與保障安全都指向?qū)υ摰貐^(qū)進(jìn)行有效控制的能力。如果我們將美國(guó)與歐盟對(duì)加拿大劃定領(lǐng)?；€的長(zhǎng)度與方向的反對(duì)，以及需要經(jīng)由外交途徑在冗長(zhǎng)的協(xié)商談判中解決的問(wèn)題先放在一旁，從加拿大需要在國(guó)際仲裁法庭中為其主權(quán)宣稱辯護(hù)的可能性出發(fā)，上文所提及的諸多弱點(diǎn)該如何加以補(bǔ)救？

（一）加強(qiáng)對(duì)北極地區(qū)的監(jiān)控

2007年12月成功發(fā)射了衛(wèi)星RadarSat 2，依賴該衛(wèi)星提供的高解析度的北極群島地區(qū)經(jīng)常性監(jiān)視資料，將能有效掌握在該地區(qū)水域通行船只的完整動(dòng)向。我們也認(rèn)為，應(yīng)該重新啟動(dòng)一些曾以過(guò)度昂貴為由而被取消的計(jì)劃，例如海底聲納監(jiān)聽(tīng)網(wǎng)絡(luò)，透過(guò)在重要海峽區(qū)域裝置聲納監(jiān)視系統(tǒng)（SOSUS），能有效掌握水面上與水面下通過(guò)的艦只船舶數(shù)目與動(dòng)向；另外，投資于高頻表面波雷達(dá)（HFSWR）裝備，可提供超視距的持續(xù)監(jiān)視功能。這兩項(xiàng)軍備投資都曾提交國(guó)會(huì)討論，但均被否決。對(duì)北極領(lǐng)土的有效監(jiān)控，還需要大幅增加空中巡邏，以及擁有能夠快速運(yùn)送部隊(duì)與裝備的空運(yùn)能力。然而，現(xiàn)有的Aurora CP—140與Twin Otter DHC—6機(jī)隊(duì)都過(guò)度陳舊，亟須更換更高效能的機(jī)型。同時(shí)，為了極大化空中巡邏時(shí)間，必須將Aurora機(jī)隊(duì)部署在北方，或是添購(gòu)空中加油機(jī)。

（二）加強(qiáng)快速反應(yīng)部隊(duì)的能力

自“北方部署（NORPLOY）”所進(jìn)行的最后一次常態(tài)北極海軍軍事演習(xí)在1989年結(jié)束后，長(zhǎng)達(dá)十余年間，加拿大海軍未曾跨越北緯60度線。2002年8月，海軍進(jìn)行了Narwhal一號(hào)演習(xí)，接著在2004年8月又舉行Narwhal二號(hào)演習(xí)。這兩場(chǎng)演習(xí)的主要目的在測(cè)試海軍對(duì)北方緊急事件快速反應(yīng)的能力，雖然結(jié)果顯示加拿大海軍不論在裝備與人員訓(xùn)練上都對(duì)北極的嚴(yán)苛條件完全缺乏準(zhǔn)備，但是演習(xí)所帶來(lái)的寶貴經(jīng)驗(yàn)給未來(lái)的改善方案提供了豐富的資訊。更重要的是，加拿大政府重拾對(duì)北極的關(guān)注，并以實(shí)際行動(dòng)展現(xiàn)其決心。2004年后，海軍每年都舉行北極軍事演習(xí)。

加拿大宣稱擁有西北航道絕對(duì)控制權(quán)的必要條件，是能夠負(fù)起維護(hù)航道安全的責(zé)任，因此，更新現(xiàn)有的破冰船隊(duì)，成為至關(guān)緊要的任務(wù)。2004年春天，聯(lián)邦議會(huì)批準(zhǔn)了海軍提出的采購(gòu)船殼強(qiáng)化補(bǔ)給艦申請(qǐng)，將換裝現(xiàn)役船齡35年的陳舊補(bǔ)給艦，新的補(bǔ)給艦將能在70厘米厚的冰洋中航行。我們認(rèn)為，除了補(bǔ)給艦外，海軍更新驅(qū)逐艦與巡防艦的計(jì)劃中，也必須加上能在結(jié)冰的海域中航行的要求，同時(shí)，也需要為海軍配備重型武裝破冰船。

（三）強(qiáng)化北極研究

加強(qiáng)加拿大對(duì)北極區(qū)域的研究，除了科學(xué)上可預(yù)期的成果外，還有許多重要價(jià)值：首先，此舉證明加拿大在北極地區(qū)有穩(wěn)定與長(zhǎng)期的活動(dòng)；其次，能夠更加精確地記錄氣候變遷的趨勢(shì)，掌握最新的資料；最后，加拿大政府對(duì)科學(xué)研究的支持，宣示了對(duì)北極地區(qū)的高度興趣，有助于支持其對(duì)該地區(qū)的主權(quán)訴求。2003年起，聯(lián)邦政府提供7000萬(wàn)加元的資金，支持一項(xiàng)北冰洋海底地形圖繪制計(jì)劃。從2006—2009年，加拿大也主動(dòng)與美國(guó)、瑞典、與丹麥等國(guó)進(jìn)行研究合作。我們認(rèn)為，加拿大政府應(yīng)該效法中國(guó)與日本，由政府專項(xiàng)基金成立國(guó)家級(jí)北極研究中心，除了常態(tài)性的基礎(chǔ)科研項(xiàng)目外，還要整合目前分散各大學(xué)的北極戰(zhàn)略研究人才，從事國(guó)際法、地緣政治、安全與防衛(wèi)戰(zhàn)略的專門研究。正如我們上文提過(guò)的，若是加拿大連自己的領(lǐng)土上發(fā)生的事，都要靠外國(guó)的研究來(lái)了解，如何理直氣壯地維護(hù)主權(quán)？