王太高

在征地補償中，長期以來，只有土地所有權(quán)人才被認為是被征收人，這使得廣大農(nóng)民這個土地的真正使用者在土地征收中始終處于被動地位，沒有任何參與權(quán)和話語權(quán)，其土地利益往往得不到重視和保障。因此，在完善我國征地補償制度過程中，應(yīng)當高度重視并切實保障農(nóng)民作為集體土地使用權(quán)人的利益。

行政補償是與行政賠償相對應(yīng)的法律制度，是指國家對行政主體（主要是行政機關(guān)）不法行為造成相對人的權(quán)益損害予以填補的制度。我國目前的行政補償制度散見于單行的法律、法規(guī)中，2004年國務(wù)院發(fā)布的《全面推進依法行政實施綱要》（以下簡稱《綱要》）提出，“要建立健全行政補償制度”，“完善并嚴格執(zhí)行行政賠償和補償制度?！边@表明，建立和健全行政補償制度已經(jīng)納入了我國法治政府建設(shè)的基本框架，并成為我國全面推進依法行政的重要任務(wù)之一。

行政補償制度的建立與發(fā)展現(xiàn)狀

1950年制定的《城市郊區(qū)土地改革條例》第九條規(guī)定，“國家為市政建設(shè)或其他需要征用私人所有的農(nóng)業(yè)用地時，須給以適當代價，或以相等之國有土地調(diào)換之。對耕種該項土地的農(nóng)民給予適當?shù)陌仓?，并對其在該項土地上的生產(chǎn)投資（如鑿井、植樹等）及其他損失，予以公平合理的補償?！边@是新中國最早的行政補償制度。2004年修改后的《憲法》第十條、第十三條規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對集體土地、公民的私有財產(chǎn)“實行征收或者征用并給予補償?！睉椃ǖ倪@一規(guī)定為我國在新的歷史時期建立與完善行政補償制度奠定了堅實的基礎(chǔ)。從現(xiàn)有的法律規(guī)定來看，我國行政補償制度主要有征收補償、征用補償和行政活動調(diào)整補償?shù)热N類型。

征收補償是指國家基于公共利益的需要依法強制取得公民、法人或者其他組織財產(chǎn)權(quán)時而為的補償。由于征收客體及征收方式的差異，這種類型的行政補償在實踐中又有三種表現(xiàn)形式：一是征收集體土地所有權(quán)的補償?！锻恋毓芾矸ā返谒氖邨l第一款規(guī)定，“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償”；二是征收城市房屋的補償?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》第六條規(guī)定，“為了公共利益的需要，國家可以征收國有土地上單位和個人的房屋，并依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權(quán)益；征收個人住宅的，還應(yīng)當保障被征收人的居住條件。具體辦法由國務(wù)院規(guī)定?！眹鴦?wù)院為此專門出臺了《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下簡稱《征收與補償條例》）；三是準征收補償，即沒有正式的征收行為，但公民、法人或者其他組織的財產(chǎn)權(quán)因國家公權(quán)力的行使而受到侵害時的補償。例如，為了保護生態(tài)環(huán)境，我國當下實行嚴格的森林采伐限額制度，這樣一來許多集體所有的林木，以及公民個人承包國家或集體荒山種植的林木，盡管其所有權(quán)仍然得到法律認可和保護，但處分權(quán)卻受到了限制甚至喪失，這就是準征收，國家對此也要給予相應(yīng)的補償。

征用補償是指國家基于公共利益的需要強制使用公民、法人或者其他組織的財產(chǎn)權(quán)時而為的補償。例如，《突發(fā)事件應(yīng)對法》第十二條規(guī)定，“有關(guān)人民政府及其部門為應(yīng)對突發(fā)事件，可以征用單位和個人的財產(chǎn)。被征用的財產(chǎn)在使用完畢或者突發(fā)事件應(yīng)急處置工作結(jié)束后，應(yīng)當及時返還。財產(chǎn)被征用或者征用后毀損、滅失的，應(yīng)當給予補償?！逼渌纭度嗣窬旆ā贰ⅰ秶野踩ā返鹊?，都有類似的規(guī)定。

行政活動調(diào)整的補償與公法上的信賴保護原則有關(guān)，是指國家對公民、法人或者其他組織因信賴公權(quán)力行為所造成的損害而給予的補償。例如，《行政許可法》第八條第二款規(guī)定，“行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產(chǎn)損失的，行政機關(guān)應(yīng)當依法給予補償?！痹诖嘶A(chǔ)上，《綱要》將其拓展到全部行政活動中，即“行政機關(guān)……因國家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的，應(yīng)當依照法定權(quán)限和程序進行，并對行政管理相對人因此而受到的財產(chǎn)損失依法予以補償?！?/p>

行政補償制度存在的主要問題

上述法律規(guī)定在保障相對人合法權(quán)益方面已經(jīng)發(fā)揮了非常重要的作用，但是對照“國家尊重和保障人權(quán)”的憲法原則，現(xiàn)實中的行政補償制度還有不小差距，存在的問題主要有：

公共利益內(nèi)涵不清，外延過于寬泛，往往導(dǎo)致征收權(quán)的濫用。依現(xiàn)代法治理念，公民合法的財產(chǎn)權(quán)受法律保護，不受侵犯。因此，從國家的角度看，公權(quán)力侵害相對人財產(chǎn)權(quán)的行為之所以能夠被視為合法的，是因為出于公共利益的需要；站在相對人的立場上，個人之所以要忍受國家的這種侵害，同樣與公共利益需要有關(guān)。實踐中，無論是國家征收集體土地，還是征收城市中個人或單位的房屋，抑或是行政機關(guān)單方面地撤回或變更已經(jīng)生效的行政行為，都必須立足于公共利益的需要，否則就不具有合法性，所謂的行政補償也無從談起。可見，明晰公共利益的內(nèi)涵與外延是行政補償?shù)那疤岷突A(chǔ)。而現(xiàn)實情況是，我國立法普遍并未對公共利益這個范疇作出界定。以征收補償為例，2004年修改后的《土地管理法》、2007年頒布的《物權(quán)法》均沒有對公共利益作出說明，這就使得在土地征收實踐中，作為征收人的政府和被征收人的農(nóng)民都不重視對公共利益進行論證，現(xiàn)實中土地征收的泛濫與矛盾沖突大多與此有關(guān)?！墩魇张c補償條例》是個例外，其在第八條以列舉的方式對公共利益的需要進行規(guī)定，并肯定法律、法規(guī)可以對其他公共利益需要作出新的規(guī)定，但是從實踐來看，該條例卻未將國家機關(guān)建設(shè)用地這個世界范圍內(nèi)當然的公共利益需要納入列舉的范圍。此種狀況非但不能說明我國的國家機關(guān)建設(shè)用地不是公共利益需要因而不會啟動征收程序，相反卻說明我們的立法對于公共利益外延界定不清，說明在我國征收實踐中對公共利益的認定相當隨意，普遍存在著征收權(quán)行使不規(guī)范的情形。

補償?shù)姆秶^于狹窄，遺漏了許多應(yīng)當補償?shù)那樾?。例如，在我國農(nóng)村實行土地承包經(jīng)營的情況下，對集體土地的征收不僅涉及到所有權(quán)人的利益，而且也影響到承包相應(yīng)土地的農(nóng)民個體利益。然而按照《土地管理法》第四十七條的規(guī)定，土地征收補償中并不包括對承包經(jīng)營權(quán)等用益物權(quán)的補償；在城市房屋征收補償中，誰都清楚地知道，征收的目的不是地上的房屋而是借道房屋拆遷獲取其下的土地使用權(quán)，但是《征收與補償條例》第十七條以窮盡列舉的方式（即列舉后不設(shè)概括兜規(guī)定）將補償?shù)姆秶薅楸徽魇辗课輧r值的補償，搬遷、臨時安置的補償，停產(chǎn)停業(yè)損失的補償?shù)热N，根本沒有涉及到對房屋所有權(quán)人依法享有的國有土地使用權(quán)的補償；而在征用補償中，多數(shù)情形只是規(guī)定對征用造成損失的補償，至于對征用行為本身是否補償常常語焉不詳。

補償?shù)臉藴什幻鞔_，導(dǎo)致補償?shù)慕Y(jié)果缺乏公正性。在行政補償?shù)姆梢?guī)定中，有相當數(shù)量的立法表述是“合理補償”、“適當補償”、“相應(yīng)補償”、“依法補償”、“依照國家有關(guān)規(guī)定給予補償”，甚至就是“補償”二字，這種不確定法律概念使得權(quán)益受損人往往得不到充分或公正補償。例如，《野生動物保護法》規(guī)定，對保護野生動物所遭受的損失，由“當?shù)卣o予補償”。但在云南西雙版納亞洲象自然保護區(qū)，保護區(qū)民眾得到的補償額占損失量始終不足10%；而治沙英雄石光銀，其在上世紀80年代承包了荒地植樹造林，等到林木成材時卻因“三北防護林”建設(shè)而一顆也不能砍伐，其巨額投資補償至今也沒有說法。即使是征地補償、城市房屋征收補償制度列舉了部分應(yīng)當予以補償?shù)膶ο?，但是補償?shù)臉藴嗜韵幽：?、抽象。以土地補償費為例，雖然《土地管理法》第四十七條確立了“產(chǎn)值倍數(shù)法”這種頗具操作性的規(guī)定，但是這種只考慮被征收土地用途的“一刀切”作法，既無法反映地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、人均耕地面積、土地位置等影響土地價值的因素，也不能體現(xiàn)同一宗土地在不同投資水平或不同投資情形下出現(xiàn)差別的真實價值。從實踐來看，由于補償什么、如何補償?shù)姆捎谜Z不明確、不統(tǒng)一，直接導(dǎo)致了是否補償、補償多少的隨意性，甚至干脆就是政府單方面說了算。顯然，這種隨意補償既不利于私人合法權(quán)益的保障，客觀上也催生了行政補償中的不平等現(xiàn)象。

過于單一的補償方式不利于保護相對人的合法權(quán)益，尤其是無法保證失地農(nóng)民的生活水準不因征收而降低。在征地補償中，安置補償因時代的變遷已經(jīng)退出歷史舞臺，給付金錢成了征地補償?shù)闹饕绞?。面對?jīng)濟社會迅猛發(fā)展的現(xiàn)實，特別是我國農(nóng)民生存能力普遍低下且缺乏充分社會保障，這種“絕賣”式的補償或許可以帶來農(nóng)民的一時“富?！?，卻無法保證被征地農(nóng)民及其后代維持原有的生活水平。

健全與完善我國行政補償制度的基本思路

行政補償是一項極為重要的國家責(zé)任，對于人權(quán)保障意義重大，在法治和憲政建設(shè)中具有重要地位。為了促進我國行政補償?shù)耐晟疲苿有姓a償統(tǒng)一立法的進程，應(yīng)當重視并著重解決以下幾方面的問題：

規(guī)范并限定公共利益范圍。無論是征收補償、征用補償，還是行政活動調(diào)整的補償，作為補償?shù)脑蛐袨楸仨氃从诠怖娴哪康?。因此，嚴格公共利益的范圍就成了健全和完善行政補償制度、保障相對人合法權(quán)益的首要問題。然而公共利益作為一個不確定法律概念，抽象而難以明確定義，因此立法在規(guī)范公共利益問題上應(yīng)當獨辟蹊徑。參酌域外的經(jīng)驗，理論界已經(jīng)形成了以下兩點共識：一是對公共利益進行類型化列舉，通過類型化的方式使得公共利益在行政和司法實踐中具有可操作性，一方面可以指引征收等行為的規(guī)劃和啟動，同時也能防止個別地方政府以公共利益為名濫用征收權(quán)。需要指出的是，由于公共利益的外延非常廣泛，因此類型化的重點應(yīng)當主要針對土地征收和房屋征收，并且不應(yīng)當寄望某一部法律對全部公共利益類型進行列舉。也就是說，相關(guān)法律如《物權(quán)法》、《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》等應(yīng)根據(jù)其調(diào)整對象分別作出有針對性的規(guī)定，并盡量避免遺漏該領(lǐng)域的重要事項。二是完善公共利益的程序保障機制。說到底，公共利益所體現(xiàn)的是一種價值追求，因此將抽象的價值問題轉(zhuǎn)換為技術(shù)性的程序問題，尤其是在公共利益這種價值判斷發(fā)生爭議時，將其納入程序控制的范疇，借助于程序的客觀性、公開性，讓爭議的利益相關(guān)方廣泛而充分地參與，增進彼此的理解、認可并形成共識，無疑有助于緩和與化解沖突。因此，對于那些不在立法列舉范圍內(nèi)的公共利益需要，應(yīng)當通過制度化的公眾協(xié)商參與機制，直至將爭議提交法院，借助司法程序加以判斷和認定。

擴大行政補償?shù)姆秶绕涫窃谡鞯匮a償和房屋拆遷補償中，要重視對土地使用權(quán)人用益物權(quán)的補償。在征地補償中，長期以來，只有土地所有權(quán)人才被認為是被征收人，這使得廣大農(nóng)民這個土地的真正使用者在土地征收中始終處于被動地位，沒有任何參與權(quán)和話語權(quán)，其土地利益往往得不到重視和保障。因此，在完善我國征地補償制度過程中，應(yīng)當高度重視并切實保障農(nóng)民作為集體土地使用權(quán)人的利益。事實上，《土地管理法》并非無視被征地農(nóng)民的權(quán)益保障問題，如該法第四十六條規(guī)定，“國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。被征收土地所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)當在公告規(guī)定期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書到當?shù)厝嗣裾恋匦姓鞴懿块T辦理征地補償?shù)怯??！边@里的使用權(quán)人當然包括作為土地承包經(jīng)營權(quán)人的農(nóng)民。然而，該規(guī)定在隨后的第四十七條有關(guān)補償范圍的規(guī)定中卻被忽視了。值得注意的是，《物權(quán)法》第一百三十二條強調(diào)“土地承包經(jīng)營權(quán)人有權(quán)依照本法第四十二條第二款的規(guī)定獲得相應(yīng)補償”，黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）也要求，“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要穩(wěn)定并長久不變”，并強調(diào)征地活動“不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益”。這就是說，承包經(jīng)營權(quán)是一項長期穩(wěn)定的物權(quán)，因此農(nóng)民作為承包經(jīng)營權(quán)人當然而且必須作為被征收人對待并給予相應(yīng)的補償。同樣的道理，在城市房屋征收中，只有重視對房屋產(chǎn)權(quán)人依法享有的土地使用權(quán)補償,才能保證被拆遷人的生活水準不因拆遷而降低。雖然該補償涉及到土地“溢價”歸公還是歸私的認識分歧，世界各國的做法亦不完全相同，但是倘若完全無視被征收人用益物權(quán)的存在，顯然是片面的。

明確規(guī)定行政補償原則，重視該原則對補償活動的規(guī)范和統(tǒng)領(lǐng)。從世界范圍來看，行政補償原則有全面補償、合理補償、公正補償?shù)鹊?。鑒于我國的實際情況，應(yīng)當確立全面補償?shù)脑瓌t，并以被征收人生活水平不因征收而降低為底線。因為在征地或房屋征收中，“原物權(quán)人不是只轉(zhuǎn)移權(quán)利，與物權(quán)不可分離的物上固有負擔(dān)，須隨物權(quán)的轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)移。固有負擔(dān)實際上是物權(quán)人對他人特定義務(wù)，不能允許以物權(quán)轉(zhuǎn)移規(guī)避物權(quán)人應(yīng)盡的義務(wù)?！彼裕魇昭a償?shù)膶嵸|(zhì)就是新的物權(quán)承受人所接轉(zhuǎn)的義務(wù)，這種義務(wù)當然包含著維持被征收人現(xiàn)有的生活水平。對此，立法及黨的文件也不回避。例如，《物權(quán)法》第四十二條規(guī)定，征地補償應(yīng)當“保障被征地農(nóng)民的生活”，“征收個人住宅的，還應(yīng)當保障被征收人的居住條件”。而十七屆三中全會的《決定》亦提出，要“按照同地同價原則及時足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補償，解決好被征地農(nóng)民就業(yè)、住房、社會保障?！庇捎谘a償實際上是征收、征用或者撤回、變更行政行為合法有效的構(gòu)成要件之一，因此不僅征收補償，而且在征用補償、行政活動調(diào)整補償中也應(yīng)當堅持全面補償?shù)脑瓌t，才能最大限度遏制行政機關(guān)發(fā)動征收、征用或者調(diào)整行政活動的沖動，才能真正保障相對人的合法權(quán)益，并保證相對人生活水平不會因此而降低。

在金錢補償?shù)幕A(chǔ)上，探索多樣化的行政補償方式。毫無疑問，以金錢來補償受害人所遭受的損害具有相當?shù)暮侠硇?，特別是對于征用和行政活動調(diào)整補償更是如此。但是在征收補償中，單一的金錢補償在某種程度上已經(jīng)造成了失地農(nóng)民成為種田無地、上班無崗、低保無份的“三無”人員。事實上，早在1950年代我國土地征收補償就已經(jīng)確立了土地調(diào)換、安置、給付金錢等多樣化的補償方式，因此行政補償立法應(yīng)當在明確多樣化補償方式原則規(guī)定的基礎(chǔ)上，支持并給予實踐創(chuàng)新的空間，以保證被征收人的正常生活不受影響和降低。

完善與行政補償有關(guān)的救濟機制建設(shè)，保障利益相關(guān)方在行政補償中的訴權(quán)。作為行政補償?shù)脑蛐袨椋瑹o論是征收、征用還是行政活動的調(diào)整，都是行政權(quán)的行使，利益相關(guān)方對此若有不同意見依法應(yīng)當享有當然的訴權(quán)，這是現(xiàn)代法治的題中之義。然而《行政復(fù)議法》第三十條規(guī)定，對土地征收的行政復(fù)議決定為最終裁決，這實際堵塞了公民試圖尋求司法救濟的通道；而《土地管理法》規(guī)定，對補償標準的爭議要先由縣級以上地方政府協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成再報批準征地機關(guān)裁決，這里雖未否認公民的訴權(quán)，但是繁瑣的前置程序往往迫使公民望而生畏而另做選擇。因此，在健全和完善行政補償制度的過程中，必須對這種不利于保障相對人合法權(quán)益的制度予以調(diào)整和改革。（作者為南京大學(xué)法學(xué)院教授、博導(dǎo)）