曾凡珂

【摘要】我國(guó)檢察監(jiān)督立法的不完善與檢察機(jī)關(guān)“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制的異化，導(dǎo)致檢察法律監(jiān)督權(quán)在司法實(shí)踐中被弱化，因此，應(yīng)制定檢察法律監(jiān)督法規(guī)范檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督行為，改革檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制為垂直領(lǐng)導(dǎo)，推行檢察機(jī)關(guān)財(cái)政制度改革，建立和完善檢察機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)保障制度，以此強(qiáng)化檢察法律監(jiān)督權(quán)。

【關(guān)鍵詞】法律監(jiān)督權(quán)一般監(jiān)督實(shí)體處分權(quán)檢察一體化

我國(guó)檢察法律監(jiān)督權(quán)的源起及發(fā)展

我國(guó)近現(xiàn)代檢察制度正式確立于清末的司法改制，引入日本的檢察制度，實(shí)行檢審分離，在立法上規(guī)定了檢察官除刑事公訴之外對(duì)警察、審判及判決執(zhí)行的監(jiān)督權(quán)。新中國(guó)的檢察制度是在列寧法律監(jiān)督理論的基礎(chǔ)上，效仿前蘇聯(lián)檢察制度，并結(jié)合我國(guó)國(guó)情確立的?！傲袑幷J(rèn)為社會(huì)主義國(guó)家的法制應(yīng)當(dāng)是統(tǒng)一的，必須設(shè)立檢察機(jī)關(guān)作為專(zhuān)門(mén)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)以維護(hù)法制統(tǒng)一?！雹贀?jù)此，前蘇聯(lián)建立的檢察制度以法律監(jiān)督為核心，檢察機(jī)關(guān)被置于了最高法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的地位，且被賦予了除司法監(jiān)督權(quán)外的一般法律監(jiān)督權(quán)。我國(guó)檢察制度受前蘇聯(lián)影響，建國(guó)初期在檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督方面顯現(xiàn)出與其極為相近的特色：一是設(shè)立檢察機(jī)關(guān)的目的在于保障國(guó)家法律的統(tǒng)一、正確實(shí)施；二是確立起檢察機(jī)關(guān)的一般監(jiān)督權(quán)。1954年《憲法》與《檢察院組織法》均規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)務(wù)院所屬各部門(mén)、地方各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員和公民行為的合法性實(shí)行監(jiān)督。只是這種一般監(jiān)督權(quán)在1979年《人民檢察院組織法》中被刪除，統(tǒng)一收歸于全國(guó)人大及其常委會(huì)行使，檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的范圍縮小為司法監(jiān)督。1982年《憲法》明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，為檢察法律監(jiān)督權(quán)的行使提供了根本大法保障。由此可見(jiàn)，我國(guó)檢察制度是應(yīng)監(jiān)督法律的執(zhí)行與遵守的客觀需求而產(chǎn)生的，檢察法律監(jiān)督權(quán)是與檢察制度相伴而生的重要權(quán)力。

我國(guó)檢察法律監(jiān)督權(quán)的運(yùn)行現(xiàn)狀

依據(jù)《檢察院組織法》第五條的規(guī)定，我國(guó)檢察法律監(jiān)督權(quán)的運(yùn)行主要體現(xiàn)于刑事司法領(lǐng)域，其在消除司法不公、促進(jìn)廉潔執(zhí)法和維護(hù)法制權(quán)威方面發(fā)揮著積極的作用。但由于現(xiàn)行立法的不完善及檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制的異化，導(dǎo)致檢察法律監(jiān)督權(quán)在運(yùn)作中產(chǎn)生了以下問(wèn)題：

一是從檢察監(jiān)督權(quán)運(yùn)行的法律保障來(lái)看，檢察監(jiān)督立法滯后，背離法治國(guó)家發(fā)展對(duì)權(quán)力制約的要求。首先，監(jiān)督的內(nèi)容過(guò)于狹窄，檢察法律監(jiān)督權(quán)被縮小為司法監(jiān)督權(quán)。我國(guó)在建國(guó)之初確定了檢察機(jī)關(guān)的一般法律監(jiān)督權(quán)，而在文化大革命結(jié)束后又將其刪除，僅保留了司法監(jiān)督的內(nèi)容。究其原因在于文化大革命之后社會(huì)主義法制遭到了嚴(yán)重破壞，確立以打擊犯罪為目標(biāo)的公訴權(quán)比法律監(jiān)督權(quán)更能鞏固國(guó)家政權(quán)、維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定。然而，現(xiàn)階段建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家客觀上要求將國(guó)家權(quán)力置于法律控制之下，控權(quán)也成為檢察法律監(jiān)督權(quán)的核心，這里的控權(quán)包含對(duì)司法權(quán)及行政權(quán)的監(jiān)督，而現(xiàn)行立法將檢察監(jiān)督的范圍限于司法監(jiān)督則明顯背離了法治國(guó)家發(fā)展對(duì)權(quán)力制約的客觀要求。

其次，監(jiān)督的方式被動(dòng)，檢察法律監(jiān)督權(quán)更多是一項(xiàng)程序性的權(quán)力，難以達(dá)到司法公正對(duì)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督能力的要求。法律監(jiān)督要求檢察機(jī)關(guān)積極主動(dòng)地發(fā)現(xiàn)行政權(quán)與司法權(quán)行使中的違法性并及時(shí)糾正，但監(jiān)督方式的消極被動(dòng)性卻嚴(yán)重制約著法律監(jiān)督的實(shí)效。如在立案監(jiān)督中，檢察機(jī)關(guān)行使立案監(jiān)督權(quán)應(yīng)以知曉公安機(jī)關(guān)是否立案為前提，但立法中卻未明確規(guī)定公安機(jī)關(guān)就是否立案有主動(dòng)告知的義務(wù)，實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)要知曉立案情況往往只囿于公安機(jī)關(guān)的報(bào)捕與被害人的提出，從而使立案監(jiān)督游離于法律監(jiān)督之外，嚴(yán)重影響了監(jiān)督的實(shí)效。

另外，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)主要是通過(guò)依法啟動(dòng)程序或作出程序性的決定來(lái)發(fā)揮監(jiān)督作用，如審判監(jiān)督中，檢察機(jī)關(guān)對(duì)法院庭審活動(dòng)的監(jiān)督具有事后性，即不能直接決定法院庭審的違法性并當(dāng)場(chǎng)予以糾正，而只能通過(guò)事后書(shū)面建議的方式，由作為監(jiān)督對(duì)象的法院自行決定其行為的違法性，這便使作為法律監(jiān)督者的檢察機(jī)關(guān)受制于被監(jiān)督者，檢察機(jī)關(guān)的有權(quán)監(jiān)督淪為無(wú)效監(jiān)督，司法公正得不到有效保障。

再次，監(jiān)督的法律后果缺位，檢察法律監(jiān)督權(quán)是一項(xiàng)弱制裁性的權(quán)力，削弱了法律監(jiān)督的權(quán)威性和執(zhí)行力。我國(guó)關(guān)于檢察法律監(jiān)督的法律規(guī)范一般只規(guī)定了適用條件與行為模式，缺乏對(duì)法律后果的規(guī)定，如立案監(jiān)督中，現(xiàn)行立法未對(duì)檢察機(jī)關(guān)立案監(jiān)督的處分權(quán)及追究法律責(zé)任的權(quán)力加以規(guī)定，導(dǎo)致實(shí)踐中立案監(jiān)督工作流于形式，監(jiān)督效能較低。另外，在審判監(jiān)督與執(zhí)行監(jiān)督中，檢察機(jī)關(guān)向法院提出糾正意見(jiàn)或向執(zhí)行機(jī)關(guān)提出書(shū)面意見(jiàn)后，若相應(yīng)的機(jī)關(guān)不采納其正確意見(jiàn)，依據(jù)現(xiàn)行立法無(wú)法對(duì)審判人員及執(zhí)行人員的違法行為加以制裁，從而使檢察監(jiān)督喪失了應(yīng)有的約束力與強(qiáng)制性。

二是從檢察監(jiān)督權(quán)運(yùn)行的制度保障來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制的異化，加重了檢察法律監(jiān)督權(quán)的弱化。我國(guó)《憲法》與《檢察院組織法》確立了檢察機(jī)關(guān)的 “雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制，即在橫向?qū)用嫔享毥邮苋舜蟮谋O(jiān)督，在縱向?qū)用嫔嫌猪毥邮苌霞?jí)檢察機(jī)關(guān)的垂直領(lǐng)導(dǎo)。由此，“檢察法律監(jiān)督權(quán)被置于人大的監(jiān)督之下，同時(shí)又獨(dú)立于行政權(quán)與司法權(quán)，以保證法律監(jiān)督的有效性”②。但這種規(guī)定過(guò)于原則，缺乏程序性和制約性的硬性措施及執(zhí)法工作中有效的監(jiān)督機(jī)制，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)上下級(jí)之間的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系在實(shí)踐中異化為對(duì)同級(jí)政府及黨委負(fù)責(zé)的“一重領(lǐng)導(dǎo)體制”。這在地方表現(xiàn)得尤為明顯，即地方人大與政府分管著檢察官的人事任免權(quán)與等級(jí)評(píng)定權(quán)，同時(shí)，地方政府還控制著同級(jí)檢察機(jī)關(guān)的財(cái)政大權(quán)，地方黨委則緊握檢察行政職務(wù)的晉升權(quán)。檢察機(jī)關(guān) “雙重領(lǐng)導(dǎo)體制”在實(shí)踐中的異化最終導(dǎo)致檢察監(jiān)督權(quán)被嚴(yán)重地方化，甚至淪為地方利益的保護(hù)工具，失去了法律監(jiān)督應(yīng)有的公正性。

強(qiáng)化我國(guó)檢察法律監(jiān)督權(quán)的對(duì)策及設(shè)想

一是制定《檢察法律監(jiān)督法》，規(guī)范檢察法律監(jiān)督權(quán)的運(yùn)行，強(qiáng)化監(jiān)督的實(shí)效。具體的立法建議為：首先，完善司法監(jiān)督的范圍，恢復(fù)部分一般監(jiān)督權(quán)的內(nèi)容。一方面，應(yīng)對(duì)我國(guó)司法監(jiān)督的范圍加以擴(kuò)充，包括刑事立案監(jiān)督的范圍不應(yīng)僅局限于對(duì)是否立案的法律監(jiān)督，還包括對(duì)刑事立案程序是否規(guī)范以及立案和不立案的決定是否合法等相關(guān)刑事立案活動(dòng)的法律監(jiān)督，審判監(jiān)督也應(yīng)增加對(duì)建議程序庭審的監(jiān)督等內(nèi)容；另一方面，應(yīng)改造并恢復(fù)部分一般法律監(jiān)督，將國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員行為的合法性納入監(jiān)督的范圍，即在現(xiàn)有的司法監(jiān)督范圍之外，增加其發(fā)布決定、命令和措施的行為。其次，變被動(dòng)監(jiān)督為主動(dòng)監(jiān)督，賦予檢察機(jī)關(guān)一定實(shí)體性的處分權(quán)，加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的積極性與實(shí)效性。在立案監(jiān)督方面，賦予檢察機(jī)關(guān)一定的處分權(quán)，即“對(duì)于公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案而不立案的，公安機(jī)關(guān)不及時(shí)說(shuō)明不予以立案理由時(shí)，可報(bào)請(qǐng)省級(jí)檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后直接立案”③；在偵查監(jiān)督方面，明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)的提前介入權(quán)，使之成為法定的權(quán)力，以便檢察機(jī)關(guān)及時(shí)糾正違法的偵查行為，保障犯罪嫌疑人的合法權(quán)益；在審判監(jiān)督方面，應(yīng)推進(jìn)申訴案件聯(lián)動(dòng)檢察機(jī)制的建立，通過(guò)主動(dòng)啟動(dòng)檢察程序?qū)Ψㄔ旱纳暝V案件進(jìn)行檢察，以保證案件的公正審判。再次，明確規(guī)定檢察法律監(jiān)督權(quán)行使的法律后果，增強(qiáng)檢察法律監(jiān)督權(quán)的制裁性。應(yīng)從立法上規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對(duì)拒不接受監(jiān)督的單位和個(gè)人有建議處分權(quán)，明確《檢察建議》和《糾正違法通知書(shū)》應(yīng)有的法律效力，即檢察機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)相關(guān)機(jī)關(guān)的違法行為后，應(yīng)及時(shí)發(fā)出糾正違法通知書(shū)，責(zé)令其限期糾正并報(bào)告結(jié)果，對(duì)于相關(guān)人員的違法失職行為則應(yīng)向有權(quán)機(jī)關(guān)提出處罰建議，并督促相關(guān)機(jī)關(guān)處理，對(duì)于涉嫌犯罪的人員則直接追究其刑事責(zé)任。

二是改革檢察機(jī)關(guān)“雙重領(lǐng)導(dǎo)體制”，確立檢察一體化原則，實(shí)行檢察機(jī)關(guān)的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制。檢察一體化原則是目前世界各國(guó)普遍采取的檢察領(lǐng)導(dǎo)體制，它要求檢察機(jī)關(guān)對(duì)外獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受外來(lái)不當(dāng)?shù)母深A(yù)，對(duì)內(nèi)實(shí)行上命下從，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)作為共同體統(tǒng)一行使檢察權(quán)。我國(guó)也應(yīng)依法確定檢察一體化原則。一方面，檢察機(jī)關(guān)對(duì)外行使法律監(jiān)督權(quán)時(shí)，應(yīng)排除任何行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體及個(gè)人的不當(dāng)干涉；另一方面，在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部實(shí)行上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)、檢察長(zhǎng)負(fù)責(zé)的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，以確保法律監(jiān)督的獨(dú)立性及有效性，進(jìn)而最大限度地維護(hù)和實(shí)現(xiàn)司法公正。

三是推行檢察機(jī)關(guān)財(cái)政制度改革，建立和完善檢察機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)保障制度。目前地方檢察機(jī)關(guān)在財(cái)政方面對(duì)地方政府的過(guò)度依賴，嚴(yán)重影響著檢察法律監(jiān)督權(quán)對(duì)行政權(quán)的制約作用，也成為地方政府干預(yù)和影響檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督的重要因素。因此，應(yīng)逐步減輕檢察機(jī)關(guān)對(duì)地方財(cái)政的依賴。在現(xiàn)階段可先嘗試將地方財(cái)政收歸省級(jí)統(tǒng)一劃撥，即將市區(qū)縣檢察機(jī)關(guān)的財(cái)政統(tǒng)一納入省級(jí)財(cái)政預(yù)算，使基層檢察機(jī)關(guān)財(cái)政先獨(dú)立于地方，待時(shí)機(jī)成熟時(shí)可實(shí)行檢察機(jī)關(guān)財(cái)政獨(dú)立，即檢察系統(tǒng)經(jīng)費(fèi)獨(dú)立預(yù)算，徹底打破檢察機(jī)關(guān)財(cái)政的地方依附性，使檢察法律監(jiān)督權(quán)免于地方行政權(quán)的干預(yù)與控制，這既是檢察一體化的必然要求，又是強(qiáng)化法律監(jiān)督的有效手段。

（作者單位：四川理工學(xué)院法學(xué)院；本文系2011年度四川省教育廳科研項(xiàng)目“社區(qū)矯正檢察監(jiān)督研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：11SB209）

注釋

①何勤華：“關(guān)于新中國(guó)移植蘇聯(lián)司法制度的反思”，載于［前蘇聯(lián)］列別金斯基：《檢察院及其在一般監(jiān)督方面的活動(dòng)》，陳華星、張學(xué)進(jìn)譯，北京：法律出版社，1957年，第69頁(yè)。

②郝鐵川：《當(dāng)代中國(guó)與法制現(xiàn)代化》，杭州：浙江人民出版社，1999年，第51頁(yè)。

③石少俠：《檢察權(quán)要論》，北京：中國(guó)檢察出版社，2006年，第209頁(yè)。