關(guān)晶焱

【摘要】當(dāng)前中國農(nóng)村土地制度仍然處于二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)下，維系著小農(nóng)經(jīng)濟的生產(chǎn)方式，不適應(yīng)工業(yè)化的發(fā)展。因此，農(nóng)村土地制度改革的方向應(yīng)該是打破二元經(jīng)濟體制，將現(xiàn)代生產(chǎn)工具、先進科技、資本引入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，將農(nóng)民引入市民社會，發(fā)展市場經(jīng)濟、現(xiàn)代福利經(jīng)濟，完善社會保障機制，加快國家工業(yè)化進程。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村土地制度小農(nóng)經(jīng)濟土地流轉(zhuǎn)制度

在人與大自然之間，沒有什么比人地關(guān)系更為本源，更為復(fù)雜。人類依靠土地繁衍生息，而人類社會則是通過不斷地改變?nèi)说仃P(guān)系，來調(diào)整個體與群體的矛盾。科技的發(fā)展，文明的演進，使人地關(guān)系總是處于變化之中，只有不斷地找尋平衡點，才能維系人類社會的穩(wěn)定和發(fā)展。

這里所說的人地關(guān)系是指人有目的地利用和改造土地的過程，以及在此過程中形成的人與人之間的關(guān)系，其是生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系理論的重要內(nèi)容。所謂人有目的地利用和改造土地是指人憑借自己的勞動能力對于自身有權(quán)使用的土地進行利用和改造的過程，屬生產(chǎn)力范疇，其基本要素表現(xiàn)為：人（即勞動者）、土地（即勞動對象）和勞動能力（即勞動資料）。這三個要素都是客觀存在的。而在此過程中形成的人與人的關(guān)系則屬于生產(chǎn)關(guān)系范疇，包括土地所有權(quán)的歸屬、人們在這一過程中的關(guān)系和地位、勞動成果的分配。人類社會無法依主觀愿望去改變生產(chǎn)力，但可以確立、保護或改造生產(chǎn)關(guān)系。就國家而言，其是否能穩(wěn)定和發(fā)展，關(guān)鍵取決于其確立和保護的生產(chǎn)關(guān)系是否適應(yīng)生產(chǎn)力的水平，并給予生產(chǎn)力發(fā)展的條件和空間，這就是人地關(guān)系的平衡點。

新中國成立后農(nóng)村土地制度的變遷

新中國成立之初土地改革主要是把農(nóng)村的土地平均分配給農(nóng)民私人占有，實現(xiàn)歷代農(nóng)民“耕者有其田”的美好愿望，之后的土地政策是把農(nóng)民和土地適當(dāng)集中起來組成生產(chǎn)合作社。到了二十世紀(jì)五十年代末，農(nóng)村土地制度走上了“一大、二公、三平”的公有化道路，建立人民公社制度，強調(diào)包括土地在內(nèi)的全部生產(chǎn)資料公有。然而，此后二十年的實踐證明，這種排斥商品經(jīng)濟，過分強調(diào)生產(chǎn)資料公共性、平均性，忽視農(nóng)民個人經(jīng)濟利益的制度極大地限制了農(nóng)民自主性和生產(chǎn)積極性的發(fā)揮，其結(jié)果是幾億人的溫飽無法實現(xiàn)。二十世紀(jì)八十年代，從安徽小崗村開始，中國實行了“集體所有，由家庭聯(lián)產(chǎn)承包”的土地經(jīng)營制度，也就是現(xiàn)行的農(nóng)村集體土地承包制度。

我們可以看到，“耕者有其田”的土地私有制與人民公社或農(nóng)村集體的土地公有制是截然相反的土地制度，卻都是由國家從上到下強制實行的。這一過程中，農(nóng)村土地制度經(jīng)歷著土地完全私有、私有基礎(chǔ)上的集體合作化、人民公社的完全公有、集體公有下的家庭承包化四個階段，而土地所有制的性質(zhì)及經(jīng)營形式一直是農(nóng)村土地制度的癥結(jié)所在。多年來，很多學(xué)者都對農(nóng)村改革前三十年土地制度變遷進行了評析，其論證范圍既包括歷史背景、政治因素，也包括正反分析和經(jīng)濟影響，而涉及今后農(nóng)村土地制度的選擇上，卻大都停滯在對集體土地所有制，家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營制的改良上。集體土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包制只是緩解矛盾、適應(yīng)農(nóng)村相對落后生產(chǎn)力的階段性選擇，是一種過渡性制度。如果在中國農(nóng)村未來土地制度的發(fā)展道路上不對土地所有制進行長久性的制度安排，則類似于改革前的混亂局面就很可能會重現(xiàn)，因為盡管歷史階段不同，但所面臨問題的復(fù)雜性并不減當(dāng)年。

對集體土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的分析

之所以把集體土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包制稱為階段選擇的過渡性制度，是因為這一制度緩解了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中的兩個階段性矛盾，即農(nóng)村土地所有權(quán)性質(zhì)的政治性矛盾和當(dāng)時的落后小農(nóng)生產(chǎn)方式不適應(yīng)集體化大生產(chǎn)的經(jīng)營矛盾。其中，能夠提高糧食產(chǎn)量、解決幾億人溫飽問題的經(jīng)營矛盾是主要的，因此，集體土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的核心內(nèi)容是如何將土地分塊承包給農(nóng)戶個體經(jīng)營，具體包括承包的面積，承包的年限，承包的方式等，其對于土地所有制的界定則既沒有回到私有，也沒有統(tǒng)一為國有，而是折中為集體所有，由集體經(jīng)濟組織行使土地所有者的權(quán)利。然而，緩解矛盾終究只是暫時之舉，從長遠來看，存在如下幾方面問題：

承包制將會激化農(nóng)業(yè)人口增長與耕地減少之間的矛盾。承包制將土地按農(nóng)村勞動力的比例根據(jù)責(zé)、權(quán)、利相結(jié)合的原則分給農(nóng)戶經(jīng)營。土地的面積是有限的，而耕地更是有減少的趨勢，但農(nóng)村勞動力卻是不斷增加的，這就是說，長期實行承包制的結(jié)果，將是農(nóng)村勞動力能夠耕種的土地越來越少。按照現(xiàn)有的生產(chǎn)力水平，一個農(nóng)村勞動力至少能夠耕種18畝土地，我國現(xiàn)有耕地面積約18.27億畝，僅需1億多農(nóng)村勞動力便可實現(xiàn)耕種，而我國現(xiàn)有農(nóng)業(yè)人口多達8億，即使除去4億的老幼病弱，也還有3億勞動力已經(jīng)處于隱性失業(yè)狀態(tài)。未來20年到50年，人口學(xué)家預(yù)計我國的人口數(shù)將增長3億，這使得承包制的土地分配方式很難再維持下去。

小農(nóng)經(jīng)濟的生產(chǎn)方式已不能適應(yīng)生產(chǎn)力的發(fā)展。承包制將土地發(fā)包給一家一戶分塊經(jīng)營，這首先不利于大型機械化作業(yè)。而對于收入較低的小農(nóng)戶而言，大多停留在簡單再生產(chǎn)狀態(tài)，很少投資做擴大性經(jīng)營。但當(dāng)今社會，僅就國內(nèi)而言，科技能力和設(shè)備制造能力完全能滿足農(nóng)業(yè)進一步發(fā)展和擴大性經(jīng)營的需求。也就是說，即使不考慮國際引進因素，中國的生產(chǎn)力與承包制施行初期相比，已經(jīng)有了長足的進步，完全有能力改變當(dāng)今的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)狀，但承包制下的小農(nóng)經(jīng)濟生產(chǎn)方式卻無法與之相適應(yīng)，從而阻礙了生產(chǎn)力的發(fā)展。

土地權(quán)利的主體不清晰，無法適應(yīng)市場經(jīng)濟的大環(huán)境。農(nóng)村土地名義上的所有者是集體，由集體經(jīng)濟組織代行所有者的權(quán)利，但這個集體經(jīng)濟組織從概念到形式都是很模糊的，沒有任何一部法律法規(guī)為其界定內(nèi)涵和外延。理論上講，集體經(jīng)濟組織應(yīng)當(dāng)是其組織成員之間在財產(chǎn)上存在共有關(guān)系的經(jīng)濟實體，通常是股份制的一種形式。但現(xiàn)實中的集體經(jīng)濟組織通常是指村委會，而村委會與村民之間的關(guān)系多表現(xiàn)為行政上的隸屬管理關(guān)系，而不是財產(chǎn)共有關(guān)系，更不是市場經(jīng)濟意義上的股份制經(jīng)濟體。很多村委會為了開展多種經(jīng)營活動，也會按《公司法》的程序，到工商局申領(lǐng)一張企業(yè)營業(yè)執(zhí)照。從表面上看，這是一套班子兩塊牌子，實質(zhì)卻不然。村民與村委會之間的關(guān)系可以通過《村民組織法》加以調(diào)整，但企業(yè)與村民之間的關(guān)系就疏遠了。村委會把農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中取得資金積累投入到村委會注冊的企業(yè)，但企業(yè)用這筆資金從事什么經(jīng)營，經(jīng)營是否能帶來利潤，利潤是否能再運轉(zhuǎn)回來用于擴大土地經(jīng)營就非常不確定了?？梢哉f，集體經(jīng)濟組織這個所謂的土地所有權(quán)人除了發(fā)包土地，使農(nóng)村勞動力的生存得以有所依賴外，對農(nóng)村土地經(jīng)營再無其他的貢獻。土地是重要的生產(chǎn)資料，應(yīng)當(dāng)按照市場經(jīng)濟的規(guī)則去經(jīng)營管理才能得以合理配置，發(fā)揮最大的價值，但依承包制的模式，土地只能是農(nóng)民的生存依賴，無法進入市場進行經(jīng)營和流轉(zhuǎn)。

長期以來，我們把農(nóng)村土地承包制當(dāng)作勞動力的“蓄水池”，但這個“蓄水池”的堤壩是由土地面積筑成的，是有限的，而農(nóng)村人口的增長和生產(chǎn)力的發(fā)展速度卻是個不斷增加的變量，如果不在制度上加以改革，后果將不堪設(shè)想。

農(nóng)村土地制度改革的目的和意義

人類必然依附于土地，但依附的程度和形式則與人類社會的發(fā)展步伐密切相關(guān)。人類社會之初，或逐水草而居，或以漁獵為生；奴隸社會開始有組織有目的地利用土地，但依附程度依然比較低；封建社會時期，人對于土地的主動依附性表現(xiàn)得最為直接和強烈，統(tǒng)治者更是利用這種依附關(guān)系，通過調(diào)整土地分配和稅收制度來鞏固自己的權(quán)力和疆土。工業(yè)時代的到來改變了人地的依附模式，“羊吃人”的圈地運動是資本主義對封建小農(nóng)經(jīng)濟的最大沖擊，失去土地的農(nóng)民淪為無產(chǎn)者，成為城市里的雇傭工人，社會矛盾從原來以土地分配為核心的地主階級與農(nóng)民階級矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)橐再Y本占有為核心的資產(chǎn)階級和工人階級之間的矛盾。社會在這一轉(zhuǎn)變中飛速進步，經(jīng)濟、科技、交通、信息的發(fā)展均超出想象，但農(nóng)民為此付出了巨大的代價，成為資本主義生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變過程中的“卡夫丁峽谷”。中國在經(jīng)濟建設(shè)中走的是農(nóng)村、城市二元制的經(jīng)濟發(fā)展道路，這一制度在某一階段可以保證發(fā)展中國家的穩(wěn)定和發(fā)展，但城鄉(xiāng)差異的增大和現(xiàn)代化進程的加快必然要求打破這一模式，因此，我們需要做出一個帶有全局意義的制度安排。這個安排至少要實現(xiàn)以下兩個目標(biāo)：一是有計劃有步驟地將國家資金及現(xiàn)代化工具、科技調(diào)配運用到農(nóng)村的經(jīng)濟生產(chǎn)中，對農(nóng)業(yè)實現(xiàn)資本和科技改造；二是妥善處理農(nóng)村剩余勞動力的土地產(chǎn)權(quán)確認、社會保障及再就業(yè)問題。在這個全局性的制度安排中，農(nóng)村土地制度的改革是重要的一步，是打破現(xiàn)有小農(nóng)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)折點。

農(nóng)村土地制度改革的構(gòu)想

中國現(xiàn)階段，從產(chǎn)值比例上說是以工業(yè)為主，但從人口結(jié)構(gòu)上看，卻仍是農(nóng)村人口占絕大多數(shù)，農(nóng)村的生產(chǎn)力、生產(chǎn)關(guān)系、生活方式、經(jīng)濟形態(tài)和思想觀念等對經(jīng)濟社會發(fā)展有著很大的影響力。因此，農(nóng)村土地制度改革既要有突破性又要有承接性，應(yīng)以盡量保護農(nóng)民既得利益為基礎(chǔ)，明確土地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，完善現(xiàn)有的農(nóng)村組織機構(gòu)，調(diào)整其管理功能，兼顧農(nóng)村地域性經(jīng)濟差別，配合經(jīng)濟發(fā)展全局，實現(xiàn)平穩(wěn)過渡。

實行農(nóng)村土地所有權(quán)國有化，使用權(quán)固定化，用途管制化，經(jīng)營流轉(zhuǎn)化。土地是大自然的賦予，在成熟的社會體制下，任何人都沒有權(quán)力無償?shù)厝〉媚硥K土地的所有權(quán)。一塊土地價值的增加，來自幾輩人的耕耘，來自社會勞動生產(chǎn)力的提高，來自人口的增加，來自土地所處地理位置的經(jīng)濟意義，其所有權(quán)應(yīng)當(dāng)屬于國家。我國現(xiàn)今的農(nóng)村土地集體所有制是一種虛化的土地所有制，集體成員也好，集體經(jīng)濟組織也好，都沒有法律上的界定，而對土地的實際管理一向都是國家土地管理部門的行政職能。因此，只要界定好所有者和使用者之間的權(quán)利內(nèi)容，實行農(nóng)村土地國有化與現(xiàn)有的土地集體所有制沒有大的矛盾和沖突。如今，城市土地的國有化制度已經(jīng)能夠適應(yīng)市場經(jīng)濟的發(fā)展，其在所有權(quán)與使用權(quán)的內(nèi)容界定上和使用權(quán)的市場流轉(zhuǎn)上積累的經(jīng)驗是可以借鑒到農(nóng)村土地制度當(dāng)中的。實現(xiàn)城市和農(nóng)村的土地制度的有計劃銜接將有助于打破城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟體制，有助于國家統(tǒng)一調(diào)配資本、先進的生產(chǎn)工具和科技來扶持農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展，有助于將市場經(jīng)濟深入到農(nóng)村的土地經(jīng)營領(lǐng)域，實現(xiàn)土地從生存依賴到生產(chǎn)資料的轉(zhuǎn)變。

農(nóng)村土地實行國有化后，應(yīng)當(dāng)將使用權(quán)與之分離，借鑒土地承包制的分配方法，在集體經(jīng)濟組織和集體成員之間建立一級土地使用權(quán)和二級土地使用權(quán)制度，明晰權(quán)利內(nèi)容，在保證農(nóng)民的既得利益不損失的前提下，借鑒城市土地的有償使用辦法，引入市場機制，建立農(nóng)村土地使用權(quán)的經(jīng)營流轉(zhuǎn)制度。此外，在流轉(zhuǎn)過程中，還應(yīng)當(dāng)強化土地的用途管制制度，以實現(xiàn)對耕地和其他農(nóng)業(yè)用地的保護。

細化農(nóng)村工作，依職能重新分配集體經(jīng)濟組織的角色。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，產(chǎn)生于20世紀(jì)50年代初的農(nóng)業(yè)合作化運動。其目的是在農(nóng)村推行社會主義公有制改造。1958年中共中央將高級農(nóng)業(yè)合作社合并轉(zhuǎn)為人民公社，實行與同鄉(xiāng)基層政權(quán)相結(jié)合的“政社合一”體制，人民公社成為農(nóng)村社會的基層單位。十一屆三中全會之后，隨著農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制建立，人民公社時代的以集體統(tǒng)一經(jīng)營為特征的各級經(jīng)濟組織名存實亡。1982年憲法規(guī)定：將人民公社原來政經(jīng)合一的體制改為政社分設(shè)體制，設(shè)立鄉(xiāng)人民政府和鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)合作經(jīng)濟聯(lián)合組織。在生產(chǎn)大隊的地域基礎(chǔ)上，設(shè)立自然村，在村設(shè)立村民自治組織—村民委員會。從法律上說，這個組織既不是企業(yè)，也不是社團，更不是行政機構(gòu)，但它卻同時承擔(dān)著這三個主體的職能，這與市場經(jīng)濟是完全不相稱的。有些村委會為了經(jīng)營方便就以原班人馬再加套一塊公司的牌子，其結(jié)果是管理上的更加混亂。

農(nóng)村集體范圍內(nèi)的具體工作大致分為三個類型：一是對村集體成員日常生活方面的管理和服務(wù)；二是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；三是其他經(jīng)濟的發(fā)展。這三個類型的工作很難由一個實體來完成，因此，一個村委會是無法承擔(dān)集體全方位發(fā)展任務(wù)的。村集體成員日常生活方面的管理和服務(wù)類似于社區(qū)工作或街道辦事處工作，作為村民自治組織的村民委員會正適合擔(dān)任這一角色。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工作主要包括土地分配、土地流轉(zhuǎn)和土地經(jīng)營三個內(nèi)容。實行農(nóng)村土地國有化后，土地分配應(yīng)當(dāng)由土地管理部門按照農(nóng)村土地分配政策，借助于村委會的配合來完成，具體步驟有：劃定村集體使用土地的范圍，做好土地利用規(guī)劃，核定分配比例和分配對象，與分配對象簽訂用地協(xié)議，頒發(fā)土地權(quán)屬證書，監(jiān)督用地。在這一過程中，集體勞動力可以分得類似于承包地的“人頭地”用于農(nóng)業(yè)耕作，集體企業(yè)可以通過有償或劃撥的方式取得適當(dāng)?shù)慕ㄔO(shè)用地，國家還可以在村集體內(nèi)投資成立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)，用于開發(fā)村集體范圍內(nèi)的未利用地、可整理可復(fù)墾用地、集體公共預(yù)留地，還可以接收農(nóng)民自愿流轉(zhuǎn)來的土地。凡依上述分配程序取得土地的主體都應(yīng)持有政府頒發(fā)的土地權(quán)利證書，土地使用權(quán)人可以通過協(xié)商，以有償轉(zhuǎn)讓、出租、入股、合作、換取社保、托管等方式將土地流轉(zhuǎn)給國家投資的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)、農(nóng)業(yè)大戶或從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的村集體企業(yè)。

建立社會配套機制，接納農(nóng)村剩余勞動力。建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機制后，農(nóng)村必然分離出大量剩余勞動力，而離開土地的農(nóng)民必然會有恐慌畏懼心理，對此，社會應(yīng)有所準(zhǔn)備，以實現(xiàn)農(nóng)轉(zhuǎn)非的平穩(wěn)過渡，否則就會影響社會安定。走入城市的農(nóng)民并不一定就成為市民，即使成為市民也并不一定就脫離貧困和失業(yè)，但工業(yè)化的社會體系會借助現(xiàn)代化的福利經(jīng)濟和社會保障制度去化解這一矛盾，幫助離開土地的農(nóng)民成為市民。

集體土地制度改革是打破二元經(jīng)濟、實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的重要舉措，是進入工業(yè)化社會的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。因此，改革的目的不是要農(nóng)民更加牢固地保住土地、更放心地依賴土地，而是為農(nóng)民離開土地、脫離小農(nóng)生產(chǎn)方式建立保障、創(chuàng)造條件。

（作者為中國政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士后）