許志強(qiáng)

摘要：19世紀(jì)倫敦貧民窟的大量存在映證了英國工人惡劣的居住環(huán)境。19世紀(jì)90年代之前，英國政府將其視為城市環(huán)境問題，力圖通過清理修繕的方式來解決；當(dāng)時(shí)的工人住房建設(shè)主要由社會(huì)慈善組織來承擔(dān)。90年代之后，倫敦郡議會(huì)主導(dǎo)市政工作，實(shí)行貧民窟清理與公租房建設(shè)并舉政策，政府開始直接干預(yù)工人住房問題。

關(guān)鍵詞：貧民窟；城市化；慈善建房；公租房

在世界歷史上，住房問題成為一個(gè)廣為關(guān)注的社會(huì)話題應(yīng)該是工業(yè)化和城市化以來才有的歷史現(xiàn)象。城市化進(jìn)程所帶來的商業(yè)繁榮和大量工作機(jī)遇吸引著地方流動(dòng)人口；隨著城市人口的暴增，城市環(huán)境和工人居住條件卻日益惡化。英國勞工史學(xué)家哈蒙德夫婦將這種早期“城市病”稱之為“邁達(dá)斯災(zāi)禍”(Curse of Midas)。作為最早開始工業(yè)革命的國家，英國最早經(jīng)歷了工人住房問題的困擾；而作為19世紀(jì)歐洲最大的城市，倫敦的工人住房問題更具典型意義。本文力圖以倫敦貧民窟問題作為切入點(diǎn)，對英國在不同階段的應(yīng)對舉措及其成效展開分析。

一、倫敦貧民窟問題及其產(chǎn)生原因

英語中的“貧民窟”(slum)一詞最初可能是由愛爾蘭語“Slome”轉(zhuǎn)變而來，意指“一片荒涼與匱乏之地”。在19世紀(jì)初的英語詞典中，“slum”尚屬中性詞匯，被解釋為背靠主街的房屋或簡陋的居民區(qū)。但自19世紀(jì)中期開始，“slum”越來越被賦予某種道德上的貶義色彩，幾乎成為臟亂、低劣與墮落的代名詞。例如，1850年威斯敏斯特大主教魏斯曼(Wiseman)公開指責(zé)教堂附近的貧民窟是“無知、邪惡、敗壞、犯罪以及骯臟、不幸和疾病的溫床”。這種語義色彩的變化體現(xiàn)著英國社會(huì)對城市貧民窟態(tài)度的轉(zhuǎn)變。

倫敦貧民窟是英國城市工人惡劣居住條件的一個(gè)縮影。經(jīng)濟(jì)學(xué)家克拉潘認(rèn)為，倫敦底層工人“最壞的居住條件是用筆墨都無法形容的”。概括來講，倫敦貧民窟的糟糕狀況主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：其一，空間狹小，過度擁擠。由于住房緊缺，有時(shí)6個(gè)、8個(gè)甚至10個(gè)人擠在一個(gè)房間睡覺；即便已婚家庭也被迫好幾家湊在一個(gè)房子里生活。據(jù)倫敦統(tǒng)計(jì)協(xié)會(huì)1840年的數(shù)據(jù)，在威斯敏斯特圣約翰教區(qū)和圣瑪麗教區(qū)，5366個(gè)工人家庭住在5294所住宅里(如果這還可以叫做“住宅”的話)；男人、女人和小孩總共26830人，不分男女老幼擠在一起，其中，3／4的家庭只住一個(gè)房間；其二，設(shè)施簡陋，環(huán)境惡劣。當(dāng)時(shí)，提倡衛(wèi)生改革的查德威克(Edwin Chadwick)在調(diào)查報(bào)告中指出，許多廉價(jià)公寓中缺少廁所、下水道、垃圾場等基本的配套設(shè)施。1848年，倫敦城區(qū)的16000座住房建筑中，只有7738座使用了排水系統(tǒng)，而近1／3的居民區(qū)根本沒有安裝排水管道；其三，通氣不暢，疾病蔓延。赫克托·加文(Hector Gavin)通過逐戶考察倫敦貝斯納綠地(Bethnal Green)一帶的貧民窟指出：“如果把房子的窗戶關(guān)閉，在不提供新鮮氧氣的情況下，屋里面的人最多能活7個(gè)小時(shí)……貧民窟經(jīng)常散發(fā)出一股腐爛的氣味，呼吸這種氣體是危險(xiǎn)的甚至是致命的”，“由于流行性疾病的傳播，倫敦東區(qū)的死亡率已經(jīng)翻了一倍。”其四，成分復(fù)雜，治安混亂。貧民窟不僅住著普通工人，還混雜著小偷、騙子甚至娼妓。這里經(jīng)常有人大聲喧嘩、肆意酗酒、打架斗毆，儼然就是維多利亞時(shí)代的“另一個(gè)倫敦城”。《泰晤士報(bào)》指責(zé)倫敦城區(qū)的貧民窟是“疾病的溫床，竊賊的巢穴”。

貧民窟的產(chǎn)生有著復(fù)雜的社會(huì)背景，既與城市工人的貧困狀況有關(guān)，也與工業(yè)化時(shí)期的社會(huì)轉(zhuǎn)型密不可分。收入低、房租高是迫使工人群體涌向貧民窟的直接原因。工人的職業(yè)結(jié)構(gòu)決定著他們的收入水平，而收入差異進(jìn)一步?jīng)Q定著其居住條件的優(yōu)劣。就當(dāng)時(shí)倫敦的工資水平來看，熟練工人平均每周可以賺到30先令以上，普通工人每周20先令左右，底層工人則只有10先令左右。以圣喬治區(qū)的貧民窟為例，根據(jù)倫敦統(tǒng)計(jì)協(xié)會(huì)的數(shù)據(jù)，這里以鐵路工人和建筑工人為主，還有一些底層工人如水手、修桶工、搬運(yùn)工、修車工、面包師和保安，以及一些熟練技工如軍械工、修鞋匠、砌磚工、木工。軍械工的平均收入為每周41先令9便士，平均房租開支為每周4先令；而普通水手的平均收入每周只有11先令10便士，平均房租支出為每周3先令4便士。根據(jù)戴維·英格蘭德分析，19世紀(jì)英國普通工人的平均房租大概占其平均收入的16％－25％，對低收入者而言可能達(dá)到30％。而據(jù)皇家工人住房委員會(huì)統(tǒng)計(jì)，倫敦有近八成工人的房租占其收入的比例在20％以上，而近一半工人的房租占其收入的25％－50％。此外，房租支出還受到家庭結(jié)構(gòu)和物價(jià)指數(shù)的影響。有兩三個(gè)孩子的家庭可以勉強(qiáng)擠在一個(gè)房間里，但有四五個(gè)孩子的家庭則需要租兩間以上的房子，每周房租支出則至少在5先令以上。從1845年到1910年，英國房租價(jià)格指數(shù)大約漲了85個(gè)百分點(diǎn)。這樣，即便這期間工人的工資有所提升，也很快被瘋漲的房租吞噬。

從深層動(dòng)因看，貧民窟問題在很大程度上是城市化的結(jié)果。在城市化過程中，大量的農(nóng)村人口涌入城市。作為英國政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心以及重要港口，倫敦吸引著來自全國各地的就業(yè)大軍。在英國整個(gè)制造業(yè)中，倫敦提供的就業(yè)機(jī)會(huì)占12％；在服務(wù)業(yè)中，倫敦提供的就業(yè)機(jī)會(huì)占20％。這使得倫敦人口在整個(gè)19世紀(jì)都處于不斷膨脹之中(見表1)。1851年，倫敦20歲以上的139.5萬居民中，近一半是外地移民。由于市區(qū)能夠提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)、更高的工資，這使得許多人為了保有工作而最終選擇群居在貧民窟中。盡管倫敦的新建住房在1801－1851年間增加了3倍，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足城市人口劇增的需求。在瑪麗勒本街區(qū)，成千上萬的工人被迫轉(zhuǎn)入地下室居住，成為“穴居者”(troglodytes)或“鼴鼠人”(human moles)。特別是愛爾蘭大饑荒后，大量愛爾蘭人涌入倫敦，使住房供給更趨緊張?；袅炙购诘?John Hollingshead)在1861年《破敗的倫敦》一書中寫道：“愛爾蘭人居住的任何庭院、街道和居民區(qū)，其周遭環(huán)境的舒適程度和清潔標(biāo)準(zhǔn)都會(huì)大大降低?！眰惗剡€有許多短期流動(dòng)人口，他們的逗留也給住房管理和維護(hù)帶來很多問題。沙夫茨伯里(shaftesbury)認(rèn)為，有6－7萬人在倫敦待不上3個(gè)月就會(huì)離開，但他們卻總把住的地方搞得亂七八糟。

貧民窟不僅危及倫敦的城市環(huán)境，也影響著社會(huì)秩序的穩(wěn)定；由此衍生的傳染病與犯罪問題引起英國政府和社會(huì)的高度關(guān)注。維多利亞時(shí)期，議會(huì)通過一系列立法來應(yīng)對貧民窟問題。概括來說，政府早期立法主要將貧民窟視為城市環(huán)境問題，把清理改造放在首要位置；后期政策則轉(zhuǎn)向清理與重建并舉，更側(cè)重增加住房供給。由于政府在早期住房建設(shè)中的角色缺失，倫敦慈善住房組織所發(fā)揮的作用則顯得尤為重要。

二、城市清理政策主導(dǎo)下的慈善建房

倫敦貧民窟問題實(shí)質(zhì)上是工人住房短缺的反映，增加高標(biāo)準(zhǔn)住房是有效解決貧民窟問題和改善工人居住環(huán)境的有效途徑。然而，在當(dāng)時(shí)的政治經(jīng)濟(jì)背景下，擴(kuò)大工人住房建設(shè)卻陷入兩難困境。一種困境是依靠市場手段難以解決。倫敦市區(qū)地價(jià)高昂，建筑成本高、周期長、利潤低，很難吸引商業(yè)資

本；并且，商業(yè)公司的投機(jī)性會(huì)使他們抬高房租。例如，阿什利勛爵(Ashley)堅(jiān)決反對商業(yè)資本參與工人住房建設(shè)，認(rèn)為：“商業(yè)資本不適合為貧民建設(shè)住房，因?yàn)樗麄兊哪康氖怯聦庸と酥Ц恫黄疠^高的房租?！绷硪环N困境則在于政府干預(yù)難以介入。在自由主義甚囂塵上的政治語境下，政府權(quán)力的伸張也受到種種限制。內(nèi)務(wù)大臣喬治·格雷堅(jiān)稱：“畢竟，工人住房問題并非政府的責(zé)任所在，而應(yīng)該訴諸個(gè)人或社會(huì)組織來解決?！边@樣，在市場和政府都面臨尷尬的境遇下，倫敦慈善組織成為工人住房建設(shè)的主導(dǎo)力量。

從19世紀(jì)40年代到20世紀(jì)初，倫敦的慈善組織發(fā)起了一場頗具規(guī)模的“模范住宅運(yùn)動(dòng)”(Model Dwelling Movement)。所謂“模范住宅”是指在衛(wèi)生設(shè)施、排水系統(tǒng)、空間大小、舒適程度等方面都符合當(dāng)時(shí)英國住房立法的最低標(biāo)準(zhǔn)，房租便宜，適合工人租居。各模范住宅公司都有自己的設(shè)計(jì)師，所建造的房屋結(jié)構(gòu)與風(fēng)格也不盡相同。例如，亨利·羅伯茨設(shè)計(jì)的家庭住宅曾經(jīng)在1851年倫敦博覽會(huì)上以女王丈夫艾伯特親王的名義展出，引起廣泛關(guān)注。到19世紀(jì)后半期，倫敦已經(jīng)成立了30多家模范住宅公司。這些公司的利潤大約保持在5％左右，因此被稱為“百分之五慈善”。他們的主要資金來源為慈善捐贈(zèng)、王室贊助、政府貸款以及吸收社會(huì)投資。1866年，政府開始向慈善住房組織提供貸款，利息為4％，期限為40年；到1875年，已提供貸款25萬英鎊。此外，倫敦工程委員會(huì)可以將貧民窟清理后騰出的空地優(yōu)先提供給模范住宅公司，并督促其在原地建設(shè)工人住房?？梢哉f，政府的支持為慈善住房建設(shè)提供了諸多便利。

最早在倫敦建立并有較大影響的兩個(gè)慈善住房組織分別是“改善都市工人住房協(xié)會(huì)”(1841)和“改善勞工狀況協(xié)會(huì)”(1844)。前者在成立之初就宣稱自身宗旨為：“在保證收回成本的前提下，為勞工的生活提供舒適和方便。”由于“模范住宅”預(yù)期收益微薄，很難吸引社會(huì)資本，協(xié)會(huì)在最初4年內(nèi)只籌集了2萬英鎊。它在1845年獲得皇家特許狀，限定利潤不得超過5％。1847年開始第一項(xiàng)建房計(jì)劃，在圣潘克拉斯路(Old st Pancras Road)修建了21套2居室住宅和90套3居室住宅。接下來又在金色廣場(Golden Square)、新街(New Street)等地段修建“模范住宅”。后者在1850年獲得皇家特許狀，規(guī)定利潤為4％。截至1875年，“改善都市工人住房協(xié)會(huì)”共修建1122套家庭住宅；“改善勞工狀況協(xié)會(huì)”共修建453套家庭住宅和200套單身公寓。

19世紀(jì)六七十年代是慈善住房公司成立的高峰期，“皮博迪信托公司”、“改善工人住宅公司”以及“技工勞工住房公司”等模范住宅公司相繼成立?！捌げ┑闲磐小笔钱?dāng)時(shí)最有影響力的私人住房公司和第三大模范住宅公司。大商人皮博迪在公司成立之初捐贈(zèng)15萬英鎊，后來隨著建房工程的拓展逐漸增加到50萬英鎊。到1894年，公司已經(jīng)為1.9萬人提供5000多套住房?！案纳乒と俗≌尽笔莻惗刂行膮^(qū)最大的建筑公司，也是第二大模范住宅公司。到19世紀(jì)末，它已經(jīng)為3萬人提供了住宅，其提供的住房分布在倫敦的45個(gè)街區(qū)。該公司剛剛建立時(shí)只有資金5萬英鎊，而到1884年已經(jīng)達(dá)到92.1萬英鎊。“技工勞工住房公司”是倫敦最大的模范住宅公司，主要在倫敦郊區(qū)靠近鐵路線的地方為工人修建村舍式住房(cottages)。到1900年，它已經(jīng)為4.2萬人提供了6402套住房，其在郊區(qū)與市區(qū)所修建住宅占地總面積達(dá)218英畝。

后來建立的許多“模范住宅”公司也積極地為倫敦工人建造廉租房。例如，1889年吉尼斯公司籌集了20萬英鎊貧民住房基金，列韋斯公司籌集了40萬英鎊。到1900年，東倫敦住房公司為5600人建造了利潤為5％的慈善性住宅，此前的羅斯柴爾德勛爵也為3000人建造了利潤僅為4％的住宅。根據(jù)1885年的統(tǒng)計(jì)資料，倫敦的慈善組織已經(jīng)在模范住宅運(yùn)動(dòng)中投入650萬英鎊，為29700個(gè)家庭(約147000人)提供了住房，所建住宅分布在倫敦54個(gè)居民區(qū)。

下面以皮博迪信托公司為例對模范住宅公司所建住房的情況進(jìn)一步展開分析。在皮博迪看來，一個(gè)良好的居所應(yīng)該給人帶來歸屬感，不僅要安全、溫暖、干凈、明亮，還要妥善管理，讓居住者有尊嚴(yán)。這也是該公司的建房宗旨所在。從其在貧民窟清理點(diǎn)所建住房的類型和數(shù)量來看(見表2)主要以2居室和3居室住房為主，約占83.2％；而單身住房和四居室住房數(shù)量非常少，只占16.8％。初期，皮博迪公寓的平均房租為：單間每周2.5先令，3人間每周5先令；后來分別調(diào)整到3先令和7先令。這樣的房租在當(dāng)時(shí)屬中等偏下，但底層工人仍然難以負(fù)擔(dān)。從皮博迪公寓的房客登記來看，警察、郵遞員、紡織工人等有穩(wěn)定職業(yè)的群體是長期租居的房客，租房者的平均收入為每周1英鎊3先令10便士，屬于工人階層中的體面群體。與其他模范住宅公司一樣，皮博迪公司對公寓管理也有著嚴(yán)格的規(guī)定，如房客必須守秩序、講衛(wèi)生、按時(shí)交納房租、不得在室內(nèi)張貼修飾品等。每一棟樓房都有一名管理人員，負(fù)責(zé)監(jiān)督和保潔。這些要求對于沒有穩(wěn)定工作或沒有養(yǎng)成良好生活習(xí)慣的貧民群體來說是一種難以忍受的束縛。當(dāng)時(shí)《泰晤士報(bào)》有人撰文指出：“一走進(jìn)皮博迪公寓就知道這不是為窮人修建的。那些出生在貧民窟和住慣了地下室的人如果搬到這里來住就會(huì)像蝙蝠在白天生活一樣不適應(yīng)。”可見，無論從住房類型、房租以及公寓管理來看，皮博迪信托所提供住房的主要對象既非體面的中產(chǎn)階級，也非貧窮的下層工人，而是有穩(wěn)定工作和收入的普通工薪階層。

與皮博迪信托公司一樣，其他慈善住房組織所提供的廉租公寓也主要針對熟練技工或有穩(wěn)定工作的人。因?yàn)檫@些慈善組織都認(rèn)同一種“篩選理論”(filtering theory)或“平衡理論”(1evelling-up the-ory)，即相信通過為技術(shù)工人提供居所，底層工人的住房問題自然也會(huì)迎刃而解，因?yàn)榍罢甙嶙咭院竽軌驗(yàn)楹笳咛峁┬碌姆吭?。這種理論對英國住房政策有很大影響。例如，1903年第一位工黨議員凱爾·哈迪(Keir Hardie)仍然堅(jiān)持政府要優(yōu)先為技術(shù)工人建設(shè)公租房，這樣，由技術(shù)工人騰出的空房“會(huì)逐漸流轉(zhuǎn)到底層工人手中”。作為權(quán)宜之計(jì)，這種分批解決工人住房問題的指導(dǎo)思想在英國福利國家尚未完善的歷史語境下具有一定可行性，因?yàn)榧脊と后w的經(jīng)濟(jì)狀況能夠保證住房成本的收回，可緩解政府財(cái)政壓力和節(jié)約社會(huì)資本。

到1905年，倫敦九大慈善住房組織共為12.5萬工人提供了住房。雖然未能從根本上解決工人住房問題，但在政府角色難以施展和商業(yè)公司不屑投資的情況下，“模范住宅”運(yùn)動(dòng)在緩解住房危機(jī)方面發(fā)揮了重要作用。此外，倫敦的貧民窟與工人住房問題在很大程度上是被當(dāng)做城市環(huán)境問題，慈善組織所提供的較高標(biāo)準(zhǔn)的公寓和廉租房對于改善工人的居住環(huán)境和倫敦的城市面貌有著積極意義。然而，慈善組織的領(lǐng)導(dǎo)者缺乏對底層工人的深刻同情，他們的居所環(huán)境仍亟待改善。需要指出的是，在慈善建房過程中，政府角色并非完全缺失，而是以立法指導(dǎo)的方式間接施加影響，比如政府限制慈

善住房公司的利潤以及優(yōu)先為其提供土地、貸款等服務(wù)。

三、政府干預(yù)政策主導(dǎo)下的公租房建設(shè)

維多利亞后期，政府對解決貧民窟問題有了新的認(rèn)識。這集中體現(xiàn)在1875年《克羅斯法案》(cross Act)的頒布。首先，決策者不再將貧民窟問題僅視為城市環(huán)境問題，而意識到工人住房供給不足乃是根源所在。在新法案的指導(dǎo)下，倫敦政府開始將貧民窟清理與住房重建并舉，政府承擔(dān)起主要責(zé)任；其次，隨著城郊鐵路的修建和工人支付能力的提高，政府在市中心建房的同時(shí)，也開始在郊區(qū)修建村舍式住房。

1889年，倫敦郡議會(huì)取代工程委員會(huì)成為負(fù)責(zé)倫敦市政建設(shè)的主要決策機(jī)構(gòu)，這標(biāo)志著倫敦市政建房的開始。與后者作為一個(gè)委任機(jī)構(gòu)不同，郡議會(huì)則由選舉產(chǎn)生，這意味著它可能承載著倫敦市民對住房改革的更多期待?？ぷh會(huì)成立后面臨著更為復(fù)雜的形勢：其一、它要繼續(xù)工程委員會(huì)已經(jīng)開展的清理項(xiàng)目，并為清理地產(chǎn)提供高額補(bǔ)償；其二，隨著慈善建房運(yùn)動(dòng)的降溫，住房危機(jī)進(jìn)一步加劇，郡議會(huì)自身要承擔(dān)起修建工人住房的職責(zé)。1890年《工人住房法》賦予郡議會(huì)更多權(quán)限，從而使其能更為靈活高效地進(jìn)行貧民窟清理和公租房建設(shè)。比如，郡議會(huì)可安排獨(dú)立的衛(wèi)生督察官，負(fù)責(zé)監(jiān)督住房是否符合標(biāo)準(zhǔn)；可以有自己的建筑師；負(fù)責(zé)規(guī)劃住房建設(shè)。依照之前的立法，倫敦工程委員會(huì)只有清理貧民窟和出售閑置土地的權(quán)力，但無權(quán)在清理后的土地上建房。《工人住房法》通過后，郡議會(huì)不僅可以在清理貧民窟后的原地建房，還可以通過購買其他土地來修建工人住房?？ぷh會(huì)在工作效率上的出色表現(xiàn)也避免了土地長期閑置的現(xiàn)象。

倫敦郡議會(huì)在市區(qū)執(zhí)行的第一個(gè)比較大的項(xiàng)目是邦德里街的“貝斯納綠地改善計(jì)劃”(Bethnal Green Improvement Scheme)。該計(jì)劃最初要轉(zhuǎn)移5719人，并為5100人提供住房，后來清理區(qū)域由原來的3個(gè)增加為5個(gè)?？ぷh會(huì)最終在這一計(jì)劃中修建了1069套廉租公寓式住房，其中，51％為2居，37％為3居，10％為4居，只有2％是單間公寓或特大公寓。1895年以后，郡議會(huì)又陸續(xù)開展了9項(xiàng)清理與重建計(jì)劃，例如，米爾班克監(jiān)獄附近的建房可容納4430人，克萊爾市場附近的建房可容納2642人。到1907年，倫敦市區(qū)的貧民窟清理已經(jīng)基本終止。在拆除與重建計(jì)劃中，倫敦郡議會(huì)共完成住房建設(shè)大約17000間(rooms)，絕大部分為五層樓房式建筑。倫敦市區(qū)的貧民窟清理與住房重建雖然可以為工人就業(yè)提供便利，但土地補(bǔ)償和建筑成本所導(dǎo)致的財(cái)政開支浩大，頗受指摘。1905年一位統(tǒng)計(jì)員指出，“自1875年以來為清理貧民窟耗費(fèi)倫敦納稅者202，6萬英鎊，這些錢足夠?yàn)槟切┍黄绒D(zhuǎn)移的人在郊區(qū)提供住房……”。

隨著城郊鐵路的開通和工人票價(jià)的下調(diào)，自19世紀(jì)末起，通過郊區(qū)方案來解決貧民窟問題獲得越來越多的輿論支持。例如，費(fèi)邊主義者認(rèn)為：“如果有一半工人從倫敦最稠密地帶撤離，高額房租會(huì)有所下降，過度擁擠會(huì)得到緩解，居民健康狀況也會(huì)得以改善，而這些都無須征收或只征收少量地產(chǎn)稅(rates)?！苯紖^(qū)方案與“花園城市”之父霍華德的城鄉(xiāng)結(jié)合構(gòu)想非常切合，因而也受其大力倡導(dǎo)。郊區(qū)方案的成功實(shí)現(xiàn)主要依賴于廉價(jià)、便捷的交通體系。在輿論壓力下，倫敦郡議會(huì)與貿(mào)易委員會(huì)在1890年后大力改革城郊鐵路系統(tǒng)，推出廉價(jià)工人票。到20世紀(jì)初，倫敦城郊列車每天可運(yùn)載50萬工人往返市區(qū)與城郊，工人票約占售票總數(shù)的40％。大量工人移居郊區(qū)進(jìn)一步抑制了市區(qū)的住房建設(shè)和房屋出租。

城郊鐵路系統(tǒng)的改善與大量工人向郊區(qū)轉(zhuǎn)移也為倫敦郡議會(huì)在郊區(qū)建房創(chuàng)造了條件。1900年，郡議會(huì)第一項(xiàng)郊區(qū)建房計(jì)劃在城郊鐵路沿線的圖汀(Tooting)執(zhí)行，建筑面積約為38.5英畝，計(jì)劃每個(gè)房間可住2人。之后，郡議會(huì)又分別在郊區(qū)的諾伯里(Norbury，28.5英畝)、托特納姆(Tot-tenham，48.75英畝)購地修建村舍式住房，有些建筑規(guī)劃一直持續(xù)到一戰(zhàn)前后。與市區(qū)的樓房建筑不同，郡議會(huì)的郊區(qū)建房主要以兩層式村舍住房(cottages)為主；與花園城市的城鎮(zhèn)建房相比，其村舍式住房則更為密集簡約。城郊建房成本較低，房租要比市區(qū)低廉，但與市區(qū)之間的距離和交通費(fèi)用往往是工人移居郊區(qū)的主要顧慮。到1912年，郡議會(huì)的郊區(qū)計(jì)劃共為2531戶家庭提供了住房，其中，66.2％為市區(qū)工人，33.8％為郊區(qū)本地居民。

與慈善組織和商業(yè)公司的住房相比，倫敦郡議會(huì)的公租房在外觀上具有三大特點(diǎn)：一、更加符合整個(gè)街區(qū)規(guī)劃，講求與周圍建筑相互協(xié)調(diào)；二、在建筑群中心區(qū)或兩個(gè)建筑之間都增辟公共活動(dòng)場地和花園綠地；三、擺脫過去刻板的營房式建筑風(fēng)格，采用更加人性化的藝術(shù)設(shè)計(jì)。就內(nèi)部布局而言，郡議會(huì)所建住房也更加舒適、寬敞、通風(fēng)。1890－1898年間，將房間面積最低標(biāo)準(zhǔn)由144平方英尺增加到160平方英尺?？ぷh會(huì)之所以注重住房質(zhì)量意在為其他住房公司做出表率，引導(dǎo)他們提高工人住房水平。但高質(zhì)量的住房也意味著建筑成本的增加，其市區(qū)住房成本平均每間在100英鎊以上，最高可達(dá)148英鎊，郊區(qū)住房也在70－90英鎊之間，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出模范住宅的建筑成本。所以，郡議會(huì)所提供公租房的房租比慈善住房公司的還要高出不少。以威斯敏斯特區(qū)為例(見表3)，相同房型的房租(每周)，郡議會(huì)要比皮博迪公司至少平均高出1先令。住在市政公租房中的主要是技工和有穩(wěn)定職業(yè)的人，如工程師、木工、裁縫、郵遞員、警察、包裝工、銷售者等。倫敦郡議會(huì)與慈善組織同樣秉持“篩選理論”，即認(rèn)為優(yōu)先為工薪階層提供住房最終有助于底層工人住房問題的解決。其住房委員會(huì)的負(fù)責(zé)人列昂(A.L.Leon)曾指出：“改革不是跨越式地直接提高底層工人的生活水準(zhǔn)，而是先改善體面工人的境遇，再轉(zhuǎn)向底層工人?！?/p>

到1914年，倫敦郡議會(huì)共投入3130萬英鎊，負(fù)責(zé)建成廉租公寓9800套。如以房間數(shù)量來計(jì)，截至1915年，郡議會(huì)在倫敦市區(qū)和市郊共負(fù)責(zé)建成住房逾3萬間，而模范住宅公司和其他住房公司到1918年所提供房間數(shù)量超過10萬。在住房建設(shè)方面，郡議會(huì)取得的成就要遜色于模范住宅公司。但作為地方政府直接干預(yù)工人住房問題的初次嘗試，其深遠(yuǎn)意義不在于建房成就之大小，而在于政府角色之轉(zhuǎn)變。19世紀(jì)90年代之前，倫敦貧民窟問題主要被視為城市環(huán)境問題，應(yīng)對方式就是修繕或清理不符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的建筑。在此一時(shí)期，政府發(fā)揮著間接的調(diào)控作用，主要依賴社會(huì)慈善組織來完成住房建設(shè)。90年代以后，增加住房成為應(yīng)對貧民窟問題的主要對策，政府由幕后走向臺前直接擔(dān)負(fù)起修建工人住房的責(zé)任。就整個(gè)社會(huì)潮流來看，一個(gè)負(fù)責(zé)任的政府也是整個(gè)社會(huì)的期望所在。H.馬歇爾在其著作中指出：“如果說工業(yè)是支撐維多利亞時(shí)代的一大支柱，那么，負(fù)責(zé)任的政府則是另一大支柱，無論中央政府還是地方政府。”

表面看來，倫敦貧民窟的大量存在是由于工人群體收入較低和房租高漲所致，但從深層動(dòng)因來分析，貧民窟問題則是英國城市化進(jìn)程的產(chǎn)物。住房短缺一直都表現(xiàn)為一種城市現(xiàn)象，因?yàn)樵诔鞘谢^程中，農(nóng)村人口大規(guī)模涌向城市，而有限的城市資源和市政管理一時(shí)難以滿足人口的暴增。于是，擁擠臟亂、環(huán)境污染、治安惡化等“城市病”便紛至沓來。初期，倫敦政府以清理修繕為主要對策，此舉治標(biāo)不治本，甚至在某種程度上使得工人住房更為緊缺；后期則逐漸轉(zhuǎn)向增加公租房和完善市政建設(shè)，力圖綜合地消解貧民窟問題。在政府與市場缺位的情況下，倫敦的慈善住房公司扮演了重要角色，充分顯示了社會(huì)力量在應(yīng)對民生問題方面的深厚潛力，也為隨后大規(guī)模的市政公租房建設(shè)提供了經(jīng)驗(yàn)。但也并非完全游離于政府與市場之外，這些公司既受到政府宏觀政策的支持和限定，又以賺取微薄利潤和收回成本為前提。此外，倫敦工人住房問題不僅僅體現(xiàn)為是否有房可住的問題，更多地關(guān)系到居住條件的衛(wèi)生、安全、舒適程度等方面。就這一點(diǎn)而言，英國政府為提高建房標(biāo)準(zhǔn)所出臺的一系列政策法規(guī)和慈善組織的建房宗旨都使得新建工人住房在“質(zhì)”上得到了保障，特別是市政公租房的人性化設(shè)計(jì)顧及了不同群體的主客觀需求。

由前面的分析可知，倫敦的技工群體是“模范住宅”和公租房的主要受益者。經(jīng)過慈善組織和倫敦郡議會(huì)主導(dǎo)下的兩次建房高潮，倫敦技工群體的住房問題基本得到解決，底層工人的擁擠狀況也得到部分緩解。受“篩選理論”的影響，二者的初衷都意在分階段、分層次地解決工人住房問題；從這個(gè)意義上講，“模范住宅運(yùn)動(dòng)”和郡議會(huì)的住房建設(shè)達(dá)到了預(yù)期目的。倫敦貧困群體的住房問題雖有所緩解，但仍待進(jìn)一步解決，到1911年倫敦中心區(qū)仍有大約10％的人口生活在擁擠狀態(tài)之中。不過，從維多利亞時(shí)期到一戰(zhàn)前后是一個(gè)重要的過渡期，為解決貧民窟問題所進(jìn)行的諸多嘗試和政府角色的積極轉(zhuǎn)變?yōu)槎?zhàn)后大規(guī)模地開展公租房建設(shè)和工人住房補(bǔ)貼改革創(chuàng)造了條件。城市工人住房問題也是英國早期福利國家建構(gòu)的重要內(nèi)容，透過這種政策轉(zhuǎn)向還可以看出其國家職能所發(fā)生的重大變化。由放任自由到立法調(diào)控，再到直接干預(yù)，政府在解決工人住房問題上的角色越來越重要。如果聯(lián)系這一時(shí)期英國在濟(jì)貧、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老保障等領(lǐng)域的改革，會(huì)進(jìn)一步厘清其建構(gòu)現(xiàn)代福利國家的完整脈絡(luò)。通過將這些改革直接納入中央財(cái)政預(yù)算，英國的福利政策逐漸惠及民生問題的方方面面。

責(zé)任編輯：宋鷗