2008年12月，國務(wù)院審議并通過了《關(guān)于義務(wù)教育學(xué)校實(shí)施績效工資的指導(dǎo)意見》以下簡稱《意見》，提出建立義務(wù)教育學(xué)校崗位績效工資制度的改革目標(biāo)，旨在依法保障教師收入水平，激發(fā)廣大教師積極投身教書育人事業(yè)，調(diào)動(dòng)教師的積極性、創(chuàng)造性，吸引和鼓勵(lì)優(yōu)秀人才長期從教、終身從教。根據(jù)《意見》，全國各地以縣為單位紛紛出臺了義務(wù)教育學(xué)校崗位績效工資實(shí)施辦法，并于2009年1月1日起執(zhí)行。但在政策執(zhí)行過程中，全國多個(gè)地區(qū)發(fā)生了多起針對績效工資改革的教師罷課事件，產(chǎn)生了不良的社會影響，以至于人們將教師“績效”工資戲稱為“譏笑”工資。改革為什么會事與愿違、招致部分教師的不滿呢？在本文中，筆者基于對河南省N市市直及8區(qū)（縣）32所中小學(xué)校、381名教師的調(diào)查，嘗試運(yùn)用管理學(xué)的相關(guān)理論，探析義務(wù)教育學(xué)校績效工資政策失真的原因，并提出政策匡正的建議。

一、義務(wù)教育學(xué)?？冃ЧべY政策失真探源

1.績效工資的籌措方式減少了教師的現(xiàn)期收入，造成保健因素缺失，致使教師產(chǎn)生不滿情緒

根據(jù)赫茨伯格的雙因素理論，引起人們工作動(dòng)機(jī)的因素主要有兩類：一是保健因素，二是激勵(lì)因素。保健因素并不能使人感到滿意，而只能消除人們的不滿，當(dāng)缺失時(shí)則會使人產(chǎn)生不滿情緒，其難以激發(fā)人的工作積極性。激勵(lì)因素能使人們感到滿意，當(dāng)缺乏時(shí)不會使人產(chǎn)生不滿情緒而只是沒有滿意，其能夠激發(fā)人的工作積極性。雙因素理論可以用來指導(dǎo)工資的發(fā)放，只有與個(gè)人工作業(yè)績掛鉤的工資部分才屬于激勵(lì)因素，不與個(gè)人工作績效相聯(lián)系的工資部分只是一種保健因素，即使再多也起不到激勵(lì)的作用，且一旦減少，就會造成人們的不滿。

國家在2006年進(jìn)行事業(yè)單位收入分配制度改革的時(shí)候，由于事業(yè)單位的分類等配套改革還沒有到位，所以只先進(jìn)行了基本工資套改，并沒有同步進(jìn)行績效工資改革。在實(shí)施績效工資之前，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展與物價(jià)水平的持續(xù)上漲，地方和學(xué)校為保障教師收入，已自行發(fā)放了津貼，且在無政策可依的情況下或是平均分配、或是按教師職務(wù)等級平均發(fā)放。這種以平均方式自行發(fā)放的津貼，不與個(gè)人的工作績效相聯(lián)系，是一種保健因素，起不到激勵(lì)的作用。對教師個(gè)人而言，該津貼已成為既得收入，其足額發(fā)放只會讓自己沒有不滿，減少或取消則會使自己感到不滿。

按規(guī)定，各地的義務(wù)教育學(xué)校實(shí)施績效工資同清理規(guī)范津貼結(jié)合進(jìn)行，地方和學(xué)校自行發(fā)放的津貼須清理歸并到績效工資總量之中，而績效工資又要扣發(fā)30%留作獎(jiǎng)勵(lì)性績效工資，將根據(jù)教師的績效考核結(jié)果按學(xué)期或?qū)W年發(fā)放。這樣教師每月的現(xiàn)發(fā)工資就只有基本工資和基礎(chǔ)性績效工資兩部分，與原工資收入相比，許多教師每月的現(xiàn)發(fā)工資減少。而獎(jiǎng)勵(lì)性績效工資又是一學(xué)期或一學(xué)年后的不確定的預(yù)期收入，能不能得到、能得到多少還是未知數(shù)。因此，在教師已把原津貼看作個(gè)人應(yīng)得收入的情況下，現(xiàn)期工資收入減少，意味著保健因素的缺失，會使這部分教師認(rèn)為實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)性績效工資是在“拿我的錢獎(jiǎng)勵(lì)我”，對績效工資改革產(chǎn)生不滿情緒。

調(diào)查了解到，實(shí)施績效工資后，在原來津貼增發(fā)的基礎(chǔ)上，N市義務(wù)教育學(xué)校教師人均月績效工資多則增加百元，少則增加5元，工資總量增幅不大；根據(jù)績效工資扣發(fā)30%留作獎(jiǎng)勵(lì)之用的規(guī)定，市直學(xué)校人均扣發(fā)為419元/月，各縣區(qū)學(xué)校人均扣發(fā)在117元/月～252元/月之間，導(dǎo)致各職稱級別教師的每月現(xiàn)發(fā)工資額均低于原工資收入。調(diào)查中，100%的受訪教師認(rèn)為“實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)性績效工資是在拿我的錢獎(jiǎng)勵(lì)我”，對績效工資的現(xiàn)行籌措方式表示“不滿”。

2.績效工資標(biāo)準(zhǔn)差異大，工資收入水平偏低，導(dǎo)致教師在行業(yè)內(nèi)、外的比較中產(chǎn)生不公平感

根據(jù)亞當(dāng)斯的公平理論，人的工作積極性不僅與個(gè)人實(shí)際報(bào)酬多少有關(guān)，而且與人們對報(bào)酬的分配是否感到公平更為密切。人們總會自覺或不自覺地將自己付出的勞動(dòng)代價(jià)及其所得到的報(bào)酬與他人進(jìn)行比較，并對公平與否做出判斷：當(dāng)自己的報(bào)酬與付出比等于參照者的報(bào)酬與付出比時(shí)，個(gè)人會感到公平；而當(dāng)自己的報(bào)酬與付出比小于參照者的報(bào)酬與付出比時(shí)，個(gè)人會感到不公平、吃虧了。公平感直接影響人的工作動(dòng)機(jī)和行為。比較后，個(gè)人如果感到公平，就會激發(fā)工作積極性；如果覺得不公平，個(gè)人就會減少付出，工作積極性降低。

在行業(yè)內(nèi)的比較中，縣域間績效工資標(biāo)準(zhǔn)的差異使得工資水平較低區(qū)（縣）學(xué)校教師產(chǎn)生不公平感。義務(wù)教育教師規(guī)范后的津貼平均水平，按照教師平均工資水平不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員平均工資水平的原則確定。規(guī)范公務(wù)員津貼是以縣為單位進(jìn)行的，市（地）、縣（區(qū)）公務(wù)員規(guī)范后的津貼平均水平本身就有差距，同一市（地）不同縣（區(qū)）之間的水平也可能存在差距。義務(wù)教育學(xué)校實(shí)行以縣為主的管理體制，學(xué)校隸屬關(guān)系不同則財(cái)政供給渠道不同，致使績效工資兌現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)千差萬別。在N市，市直學(xué)校的績效工資兌現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)為人均1397元/月，是同城兩區(qū)區(qū)屬學(xué)校的1.70倍、部分縣縣屬學(xué)校的1.71倍～3.58倍。（見表1）實(shí)施績效工資后，N市有幾所區(qū)（縣）學(xué)校就因“同工不同酬”而發(fā)生了教師罷課現(xiàn)象。

在行業(yè)間的比較中，工資水平偏低同樣使教師產(chǎn)生了不公平感。2009年，我國教師年平均工資在全國19個(gè)行業(yè)工資中排名第10位，屬于社會中等水平，低于公務(wù)員的年平均工資。教師是智力高度密集的職業(yè)，針對職業(yè)投資成本高、職業(yè)責(zé)任大和任職資格難度高等特點(diǎn)，應(yīng)給予教師高于市場均衡工資率的工資，達(dá)到社會中上等水平，而不僅僅是不低于公務(wù)員的平均工資。教師的勞動(dòng)付出是公務(wù)員所無法比擬的，以公務(wù)員平均工資水平為參照確定教師績效工資標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際上就已經(jīng)低估了教師的勞動(dòng)價(jià)值。實(shí)施績效工資后，N市市直及各縣區(qū)義務(wù)教育學(xué)校教師平均工資水平都基本提升至當(dāng)?shù)毓珓?wù)員平均工資水平，但調(diào)查中100%的受訪教師仍表示“與個(gè)人的付出相比，教師績效工資水平偏低”，91.5%的教師認(rèn)為“教師工資收入應(yīng)高于公務(wù)員工資收入”。

3．獎(jiǎng)勵(lì)性績效工資的實(shí)施因目標(biāo)效價(jià)低、獲得更高獎(jiǎng)勵(lì)的期望值低，難以產(chǎn)生強(qiáng)激勵(lì)的作用

根據(jù)弗魯姆的期望理論，一種激勵(lì)因素（目標(biāo)）的激勵(lì)作用受制于該因素的效價(jià)和期望值兩個(gè)方面，用公式表達(dá)為：激勵(lì)程度=效價(jià)×期望值；效價(jià)是目標(biāo)對滿足個(gè)人需要的價(jià)值，期望值是指個(gè)人對目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的可能性大小的概率判斷。只有在同時(shí)具備了高效價(jià)與高期望值的情況下，目標(biāo)才能產(chǎn)生強(qiáng)激勵(lì)的作用。期望理論可用以指導(dǎo)工資獎(jiǎng)酬的實(shí)施：工資獎(jiǎng)酬應(yīng)同個(gè)人的工作績效掛鉤，吸引個(gè)人通過努力實(shí)現(xiàn)組織的目標(biāo)，做出工作成績以獲取適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)酬；并且獲取的獎(jiǎng)酬必須能夠滿足個(gè)人的需要，達(dá)成個(gè)人的目標(biāo)，由此工資獎(jiǎng)酬才能發(fā)揮強(qiáng)激勵(lì)的作用。

在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，教師工資水平不高，績效工資兌現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)也就不高，那么學(xué)校所能籌措到的獎(jiǎng)勵(lì)性績效工資總量就往往偏少。受獎(jiǎng)勵(lì)性績效工資總量的約束，學(xué)校一般只能通過提高教師績效考核難度、降低獎(jiǎng)勵(lì)金額兩種方式來節(jié)省開支，維持預(yù)算平衡。提高教師績效考核難度，工作目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，降低了個(gè)人獲得更高獎(jiǎng)勵(lì)性績效工資的期望值。降低獎(jiǎng)勵(lì)金額，影響個(gè)人需要的滿足，降低了獎(jiǎng)勵(lì)性績效工資的效價(jià)。

作為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，N市義務(wù)教育學(xué)?？冃ЧべY兌現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)不高，學(xué)校所能籌措到的獎(jiǎng)勵(lì)性績效工資總量偏少。學(xué)校獎(jiǎng)勵(lì)性績效工資總量偏少，就出現(xiàn)了上述分析的兩個(gè)后果：第一，教師績效考核條件苛刻，降低了絕大部分教師對獲得更高獎(jiǎng)勵(lì)性績效工資的期望值。調(diào)查中，100%的受訪教師反映“學(xué)校教師績效考核的處罰力度大于獎(jiǎng)勵(lì)力度”，92%的受訪教師認(rèn)為自己“在現(xiàn)有水平上，通過努力獲得更高獎(jiǎng)勵(lì)性績效工資的可能性‘較小’或‘極小’”，表明學(xué)校的教師績效考核出現(xiàn)“反激勵(lì)”傾向，弱化了個(gè)人努力、工作績效、獎(jiǎng)酬三者之間的聯(lián)系。第二，獎(jiǎng)勵(lì)金額過低，降低了獎(jiǎng)勵(lì)性績效工資的效價(jià)。在調(diào)查中，100%的受訪教師認(rèn)為“與工作付出相比，目前的獎(jiǎng)勵(lì)性績效工資偏少”，且都“不愿意通過繼續(xù)努力，去獲得更高額度的獎(jiǎng)勵(lì)性績效工資”，反映了現(xiàn)有獎(jiǎng)勵(lì)性績效工資水平不能滿足教師的需要，且教師普遍缺乏獲取更多獎(jiǎng)勵(lì)性績效工資的興趣。

二、義務(wù)教育學(xué)?？冃ЧべY政策的匡正

1．建立績效工資財(cái)政保障機(jī)制，大幅度提高教師工資水平

大幅度提高教師工資水平，有助于消除教師在行業(yè)間收入比較中的不公平感；另外，獎(jiǎng)勵(lì)性績效工資總量將隨教師工資水平的提高而增加，獎(jiǎng)金額度也隨之增加，有助于提升獎(jiǎng)勵(lì)性績效工資的效價(jià)；再者，工資水平大幅度提高后，可保證獎(jiǎng)勵(lì)性績效工資的籌措完全來自工資的增量，而不再是靠減少教師現(xiàn)期收入的方式進(jìn)行，有助于保持獎(jiǎng)勵(lì)性績效工資“激勵(lì)因素”的本質(zhì)。

大幅度提高教師工資水平，明確籌資的責(zé)任主體是關(guān)鍵。此次績效工資籌措的重任壓在縣級財(cái)政的肩上，但縣級財(cái)政能力十分有限，在許多地區(qū)，教師正常工資的發(fā)放就已經(jīng)讓地方財(cái)政捉襟見肘，很難再拿出錢來支持績效工資改革。而中央及省級財(cái)政完全有能力加大對地方的轉(zhuǎn)移支付，目前中央財(cái)政占全國財(cái)政收入的比重為50%左右，再加上省級財(cái)政收入，比重超過了60%。但中央及省級財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付力度太小，2009年中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付用于支持地方落實(shí)教師績效工資政策的資金為120億元，平均到1200萬教師身上，人均僅83.3元/月。[3]因此，根據(jù)教育成本分擔(dān)的能力支付原則，應(yīng)加大中央及省級財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付力度。可借鑒義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革經(jīng)驗(yàn)，建立起中央與地方分地區(qū)、按比例共同分擔(dān)的義務(wù)教育學(xué)?？冃ЧべY財(cái)政保障機(jī)制，以各縣（區(qū)）績效工資的實(shí)際需求為依據(jù)，大幅度提高教師工資水平。

2．統(tǒng)一全省的績效工資標(biāo)準(zhǔn)，在省域內(nèi)實(shí)現(xiàn)教師收入分配的公平

統(tǒng)一教師績效工資標(biāo)準(zhǔn)，可實(shí)現(xiàn)同工同酬，有助于消除行業(yè)內(nèi)收入分配的不公平；另外，標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，可防止學(xué)校設(shè)定過低的獎(jiǎng)勵(lì)金額而影響?yīng)剟?lì)性績效工資的效價(jià)；再者，有了統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，就可進(jìn)行績效工資需求核算，使提高教師工資水平具有現(xiàn)實(shí)的可操作性，而不再只是一種設(shè)想。

統(tǒng)一教師績效工資標(biāo)準(zhǔn)，首先有一個(gè)范圍大小問題。參照當(dāng)?shù)毓珓?wù)員平均工資水平確定教師績效工資水平，僅僅實(shí)現(xiàn)了縣域內(nèi)績效工資標(biāo)準(zhǔn)的一致，行業(yè)內(nèi)收入分配公平的實(shí)現(xiàn)范圍很??；縣域間績效工資標(biāo)準(zhǔn)的千差萬別，造成更大范圍的行業(yè)內(nèi)收入分配不公。目前我國義務(wù)教育實(shí)行“經(jīng)費(fèi)省級統(tǒng)籌、管理以縣為主”的財(cái)政管理體制，由省級政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌落實(shí)省以下各級政府應(yīng)承擔(dān)的經(jīng)費(fèi)，因此，在全省范圍統(tǒng)一績效工資標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)省域內(nèi)行業(yè)內(nèi)收入分配公平是可行的。不過，統(tǒng)一了省域內(nèi)的教師績效工資標(biāo)準(zhǔn)，還存在省際的行業(yè)內(nèi)收入分配不公平，只有當(dāng)中央建立起覆蓋全國的義務(wù)教育學(xué)校績效工資宏觀調(diào)控機(jī)制，才能最終統(tǒng)一全國的教師績效工資標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)全國范圍的行業(yè)內(nèi)收入分配公平。

統(tǒng)一教師績效工資標(biāo)準(zhǔn)，還有一個(gè)程序問題。當(dāng)前教師績效工資的政策設(shè)計(jì)，首先是在預(yù)算約束下規(guī)定了人均績效工資兌現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)，然后由學(xué)校根據(jù)可支配的績效工資總量、參照教師績效考核結(jié)果，再制定分項(xiàng)目的津貼標(biāo)準(zhǔn)。這種設(shè)計(jì)無法反映績效工資的實(shí)際需求，還導(dǎo)致各個(gè)學(xué)校的分項(xiàng)目津貼標(biāo)準(zhǔn)千差萬別。因此，統(tǒng)一全省績效工資標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)首先按績效考核項(xiàng)目制定分項(xiàng)目的統(tǒng)一的津貼標(biāo)準(zhǔn)（如艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、班主任津貼標(biāo)準(zhǔn)、超工作量津貼標(biāo)準(zhǔn)，等等），然后由學(xué)校根據(jù)分項(xiàng)目的統(tǒng)一的津貼標(biāo)準(zhǔn)和教師考核結(jié)果，測算出學(xué)?？冃ЧべY需求總量，最終確立全省統(tǒng)一的人均績效工資兌現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)。

3．有效實(shí)施目標(biāo)管理，促進(jìn)教師績效考核的客觀公正

績效考核是教師績效工資分配的主要依據(jù)，考核的客觀公正是績效工資有效實(shí)施的重要保障；另外，客觀公正的績效考核，可加強(qiáng)教師個(gè)人努力與工作成績之間的關(guān)聯(lián)，有助于教師形成積極的自我效能感和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)期望值。

教師績效考核是否客觀公正，取決于考核方法的科學(xué)性。目標(biāo)管理是以目標(biāo)為導(dǎo)向，以人為中心，以成果為標(biāo)準(zhǔn)，而使組織和個(gè)人取得最佳業(yè)績的一種現(xiàn)代管理方法。目標(biāo)管理與績效考核密不可分，在某種程度上，績效考核完全可以被視為目標(biāo)管理的一部分，如果只有目標(biāo)而沒有每階段的績效考核，則該目標(biāo)就不可能實(shí)現(xiàn)；科學(xué)的目標(biāo)管理，必然要求客觀公正的績效考核，以真實(shí)反映組織和個(gè)人的工作業(yè)績。

促進(jìn)教師績效考核的客觀公正，目標(biāo)管理應(yīng)做到：第一，目標(biāo)制定的民主性。學(xué)校的管理者與教師要在相互尊重、雙向溝通的基礎(chǔ)上商定績效目標(biāo)，建立一套完整的目標(biāo)體系，實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)與個(gè)人目標(biāo)的有機(jī)結(jié)合，由此達(dá)成績效共識。第二，目標(biāo)達(dá)成的可行性。教師績效目標(biāo)必須是具體的、可衡量的，既要具有適度的挑戰(zhàn)性，又要經(jīng)過努力能夠?qū)崿F(xiàn)，由此形成工作期望。第三，績效輔導(dǎo)的即時(shí)性。學(xué)校要通過校本培訓(xùn)、教學(xué)研討等多種方式，為教師達(dá)成目標(biāo)創(chuàng)設(shè)條件和提供支持，幫助教師通過努力改進(jìn)績效，體驗(yàn)成就感和工作樂趣；第四，績效反饋的常規(guī)性。學(xué)校要定期召開績效考評會議，了解目標(biāo)的達(dá)成與進(jìn)度，實(shí)施績效面談，加強(qiáng)溝通，消除分歧與矛盾，改進(jìn)績效計(jì)劃。

參考文獻(xiàn)

[1] 劉志民.教育經(jīng)濟(jì)學(xué).北京:北京大學(xué)出版社.

[2] 付衛(wèi)東，曾新.義務(wù)教育教師績效工資政策實(shí)施與分析—基于中部四省部分縣（區(qū)）的調(diào)查.教育發(fā)展研究，2010（21）.

（責(zé)任編輯 劉永慶）