一、反思下澄清：“控輟”政策的文本質疑分析

政策的文本表述是以簡潔、明晰的語言將政策相關內容以文字的形式表達出來，以便于政策精神的傳達與解讀。有學者認為，在農村“控輟”相關教育政策的文本表述中主要存在著兩個問題：其一，“控輟”目標的文本表述前后沖突；其二，“控輟”責任主體泛化導致執(zhí)行主體缺位。

1.農村“控輟”決策目標的矛盾

“如果決策目標本身錯誤，執(zhí)行率越高，越會影響到問題的解決，甚至會導致問題的惡化?！盵1]所以，農村“控輟”決策的目標定位是影響政策執(zhí)行出發(fā)點的關鍵。有學者指出，“在控輟有關的政策體系中，‘大’‘小’政策目標有不一致之處?！盵2]我國《義務教育法》規(guī)定：“義務教育是適齡兒童和青少年都必須接受，國家、社會、家庭必須予以保證的國民教育形式?！狈ò搁g接表明，凡是出現在義務教育階段的輟學行為均可視為違法行為。1993年教育部制定的《中國教育改革發(fā)展綱要》對我國已經完成“普九”的農村地區(qū)“控輟”目標進行了量化表述：“其他地區(qū)（主要是農村地區(qū)）的輟學率應控制在3％左右”。表面上看“所有適齡兒童都必須接受”與“3％左右的輟學允許率”的確不一致，但深入理解可知兩者在本質上并不存在矛盾?！读x務教育法》隸屬于我國教育的法規(guī)，主要對義務教育進行質的規(guī)定，1993年《綱要》則是對我國教育發(fā)展進程的藍圖規(guī)劃，二者頒布的針對點不可在同一水平線上衡量?！读x務教育法》頒布的基點是世界義務教育普及化的必然趨勢，符合世界教育發(fā)展規(guī)律，在其頒布時并未有能力預測到幾年甚至是幾十年后義務教育所面臨的問題與障礙。1993年《綱要》的出臺則是針對農村地區(qū)“普九”進程中產生的具體問題，是科學的“控輟”目標決策，是對《義務教育法》普及義務教育決策目標的有效補充。我們認為，如若不以《綱要》的形式對“控輟”目標進行具體的量化規(guī)定，則面對嚴峻而又復雜的農村輟學成因，只能選擇如下兩條路徑：其一，堅持《義務教育法》的相關規(guī)定，實現輟學率0％的決策目標。世界“控輟”的經驗已經驗證了這種決策的理想性與不可實現性。其二，修訂《義務教育法》，重新確定義務教育的性質。這樣的做法本質上講是一種對輟學現象的妥協(xié)與退讓，一定程度上會降低《義務教育法》的權威性，削弱其強制性。

2.農村“控輟”執(zhí)行主體缺位

政策學認為“控輟”執(zhí)行主體是指以直接行為或間接影響來參與“控輟”工作的個人或組織，對“控輟”執(zhí)行主體的描述是“控輟”政策得以落實的關鍵。2006年，《教育法》及《實施細則》指出，“政府、社會各界、家庭和學校及其中的組成人員，都有保障每個適齡兒童、少年接受完整義務教育的責任和義務”。也就是說，從各級人民政府到相關社會組織，再到兒童的監(jiān)護人，甚至是兒童自身都可以被視為“控輟”政策的執(zhí)行主體?！斑@實際上昭示了政策主體之間沒有清晰具體的責任界限，而責任不清晰，表面上看來的控制輟學人人有責，實際上卻表明了政策執(zhí)行主體缺位。”[3]事實上，這種對“控輟”責任主體缺位質疑的態(tài)度是值得反思的?？v觀世界普及義務教育的發(fā)展歷程不難發(fā)現，輟學現象伴隨著義務教育的普及進程而始終存在，即使是一些極為重視教育的發(fā)達國家也依然未能徹底解決這個問題。所以，農村義務教育階段的輟學現象只能控制，若要完全杜絕則超出了現階段教育發(fā)展的實際。同時這也使我們清醒地意識到，輟學問題是一個極為“具體化”的問題，其影響因子會隨著地域以及時間的不同而逐漸發(fā)生變化?？梢哉f，2006年《教育法》對輟學責任主體的相關規(guī)定正是體現出教育決策部門對“控輟”問題長期性與艱巨性的科學認識，從而以動員全國人民的角度對“控輟”任務執(zhí)行主體進行規(guī)定。如若將“控輟”主體進行具體化規(guī)定，一方面，由于農村“控輟”任務的長期性與艱巨性致使任何的獨立個體與組織都難以承受；另一方面，由于“控輟”工作的具體性，任何單一的組織都不能以有限的權利做無限的工作。因此，我們認為《教育法》對“控輟”立體的規(guī)定是基于農村“控輟”工作的長久性考慮而做出的正確決策。

二、審思與求解：“控輟”政策的價值導向分析

“做任何一項決策首先需要考慮的就是價值問題，因此，價值判斷被認為是決策的首要前提?！盵4]通過文獻梳理發(fā)現，我國的教育政策設計始終受到“城鄉(xiāng)分治”與“城市中心”兩種傳統(tǒng)的主流價值導向所束縛，這間接地成為農村義務教育階段輟學率連年反彈的誘因。

1.“城鄉(xiāng)分治”引發(fā)的農村輟學誘因

教育經費投入不足造成農村義務教育資源稀缺，必然引發(fā)農村人均教育資源占有率低，導致農村教育投入長期處于弱勢狀態(tài)，這直接挫傷了受教育者的求學熱情，是輟學現象誘發(fā)的重要原因。國務院發(fā)展研究中心的調查顯示，“在稅費改革之前，我國義務教育投入中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負擔78％左右，縣財政負擔約9％，省地負擔約11％，而中央財政只負擔2％左右。”[3]這很明顯地體現出教育投入政策設計的“城鄉(xiāng)分治”特點。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政實力最弱，縣財政實力明顯低于省地，78％的義務教育鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金負擔間接表明，農村義務教育幾乎一半以上的資金是由農村直接承擔的。在稅費改革后，免征農業(yè)稅的政策并未考慮到農村義務教育的承擔主體，進一步削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣的財政實力。農村義務教育建設始終處于滯后狀態(tài)，缺乏對學生的吸引力，成為輟學現象產生的誘因之一。1993年，為鞏固“普九”工程與審查“控輟”的工作成果，教育部建立了相應的“兩基”評估驗收制度，在相關政策的決策目標中，對城市與非城市（大部分是農村地區(qū)）的“控輟”目標有著不同的規(guī)定?！皟苫痹u估指標要求城市和發(fā)達地區(qū)初中生的輟學允許率應控制于3％以內，其他地區(qū)（主要是農村地區(qū)）應控制在3％左右。顯而易見，城市“控輟”工作的強制性明顯高于農村地區(qū)，那么農村地區(qū)的輟學率高于城市地區(qū)就不僅僅是教育質量低下的原因。我國農村的人口占全國總人口數的70％以上，農村處于接受義務教育階段的兒童基數必然會高于城市，“3％左右”的“控輟”目標決策定位具有很大的模糊性，千分之一的浮動增加都會造成農村大量輟學生的出現，也給在校生造成了消極示范，這不僅會影響到農村“控輟”執(zhí)行部門對待農村“控輟”工作的態(tài)度，而且勢必給農村義務教育階段的輟學率人為地制造了反彈的空間。

2.“城市中心”引發(fā)的農村輟學誘因

教育政策設計的“城市中心”取向是一個世界范圍普遍存在的現象，早在歐美國家的農村義務教育發(fā)展歷程中就已有體現。庫姆斯（Coombs，PH）曾指出“學術性、城市化和現代化的課程不能適應大多數農村青年的學習需求和生活需要”[5]。我國“城市中心”取向的政策設計萌生于傳統(tǒng)高度集中的計劃經濟體制。楊東平指出，在計劃經濟體制下，我國的政策設計總是不自覺地“將眼光集中在城市的發(fā)展上，國家的公共政策優(yōu)先滿足甚至只反映和體現城市人的利益”[6]。首先，在課程設置方面，素質教育理論背景下制定的新課程標準較少考慮到農村義務教育的發(fā)展水平與農村兒童的生存現實，課程設計與農村生活相脫離致使“學而無用”、“讀書無用”的觀念在廣大農民中廣泛流傳。農村產生了大量的”剩余知識分子”，其本身具有的文化知識在鄉(xiāng)村的生活環(huán)境中無用武之地，又缺乏適用于農村的生存勞動技能，只能閑置在家，他們的生活現狀又間接強化了“學而無用”、“讀書無用”的觀念，造成農民輕視子女的教育，放棄教育投資。其次，在教材編寫方面，隨著“新課標”而同時編寫的新教材同樣以城市文化為參照藍本，“即使是反映典型農村生活的內容其表達方式也是書面化、正規(guī)化的，對農村孩子來講完全是一種外在的、陌生的符號系統(tǒng)，這就使得熟悉的東西也陌生化了”[7]。由此引發(fā)了農村學生的認知困難，逐漸對學習產生了懼怕感。最后，在考試評價方面，由于農村初中生的畢業(yè)升學出口很小，這本身在無形中已經增加了農村兒童的升學難度，然而余秀蘭對考試評價的研究發(fā)現，各種升學考試也存在著嚴重的“城市中心”取向，試題較多的表現城市生活，排斥鄉(xiāng)村文化及特定的符號，在一定程度上使農村學生的升學競爭“雪上加霜”，增加了中小學生的心理壓力。

事實上，厭學、認知困難、喪失學習興趣、心理壓力都是促成農村兒童輟學的重要誘因。從這個意義上講，近年來農村輟學率有所反彈的根源與教育政策的“城市中心”取向有著必然的關聯。

三、探究與審視：“控輟”政策執(zhí)行的過程分析

所謂“控輟”政策的執(zhí)行過程，即將處于觀念形態(tài)的“控輟”政策內容轉化為現實效果，從而使既定的“控輟”決策目標得以實現，這直接關系到“控輟”工作的落實效果。

1.政策執(zhí)行時限性原則的忽視

“政策執(zhí)行的時限性不僅指政策執(zhí)行中每一個環(huán)節(jié)都有時間上的要求，還指政策執(zhí)行進程的及時完成?！惫舱邔W的時限性原則指出“控輟”政策的執(zhí)行過程既不能過于緩慢更不能急于求成。近年來我國各級各類“控輟”政策的執(zhí)行主體在落實“控輟”政策的過程中存在著明顯的急躁執(zhí)行態(tài)度。對政策執(zhí)行時限性原則的無視，致使“控輟”政策執(zhí)行效果大打折扣。一方面，部分農村地區(qū)的政策執(zhí)行主體有意識地把當地的“普九”工作與自身的政績相關聯，無視政策執(zhí)行的客觀規(guī)律。面對農村地區(qū)“普九”教育資金投入的匱竭，采取銀行式借貸資金的方式填補教育資金投入的空白，來完成鞏固“普九”的任務，進而達到控制本地區(qū)義務教育輟學率的目的。雖然臨時解決了“普九”工作的經濟問題，達到了“控輟”的目的，但從義務教育“控輟”工作的長久性來看，這無形中造成了后期義務教育資金的無效投入，最終引起輟學率反彈的現象。事實表明，借貸“普九”的政策執(zhí)行方式沒有意識到農村“控輟”工作的長期性特點，是一種急功近利的政策執(zhí)行態(tài)度。其二，部分地區(qū)的“控輟”工作執(zhí)行主體為了能夠實現“兩基”驗收中的農村“控輟”指標，以便應付“兩基”驗收而一票通過，利用農村地區(qū)信息傳遞相對阻塞的特點，縱容本地區(qū)中小學校弄虛作假，以各種方式“湊齊”學生人數，有些地區(qū)甚至直接對實際的輟學率的數據進行電腦技術處理，以“瞞天過?！钡姆绞綉丁皟苫彬炇?。實際上，這種政策執(zhí)行方式暗中助長了農村中小學隱性輟學現象的滋生，增加了“控輟”工作的復雜性，不僅沒有認真落實“控輟”工作，同時在很大程度上干擾了上級部門的進一步“控輟”規(guī)劃設計。

2.政策執(zhí)行動態(tài)性原則的忽視

政策執(zhí)行的動態(tài)性原則認為“政策執(zhí)行由一系列活動構成，它是一個思想和行為需要不斷變化，不斷調整的過程”?！拜z學”誘因的可變性表明，在執(zhí)行“控輟”政策時要始終堅持動態(tài)性原則。無論“控輟”政策制定得多么精確，多么切合實際，都沒有能力預測到農村“輟學”誘因轉化。我國農村“控輟”工作的執(zhí)行主體在“控輟”政策的執(zhí)行過程中總習慣以靜態(tài)的思考方式來看待輟學成因，使“控輟”工作收效甚微。這些都是由于在政策執(zhí)行的過程中，“控輟”執(zhí)行主體不能動態(tài)地把握輟學誘因的轉化而造成的。事實上，隨著時代的變遷，農村的輟學誘因在各個層面已發(fā)生了較大的轉變。如在經濟誘因層面，傳統(tǒng)的經濟貧困隨著國家相應輔助政策的落實早已從普遍誘因轉化為特殊誘因，取而代之的是教育資金投入與回報間的矛盾關系。在家庭結構方面，農村傳統(tǒng)的多子女家庭已然被“三人式核心家庭”所取代，多子女競爭教育資源引發(fā)的輟學現象已從共性層面下降到個性層面，“三人式核心家庭”中的農村“留守兒童”上升為輟學的主力軍。在學校方面，由于辦學條件差而導致的教育質量低下的危機已轉變成為教育內容與農村實際脫離，造成農村學生認知困難，導致學生喪失學習興趣。因此，對輟學誘因的非動態(tài)性把握致使“控輟”政策的執(zhí)行出發(fā)點被束縛在傳統(tǒng)誘因模式中，因此忽視了新的誘因，延誤了“控輟”的最佳時機，勢必影響到“控輟”工作的執(zhí)行效度。

通過以上分析發(fā)現，訴求通過政策文本解讀與質疑的方式來解決輟學問題是不現實的。任何微觀的文本解讀與宏觀的文本制定之間并不存在著相互對立的矛盾，二者僅是普遍性與特殊性的關系；在“控輟”政策價值導向中存在的問題，是值得廣大研究者予以指出的。然而，價值導向的形成非一日之功，從價值導向層面入手解決農村的輟學問題將會面臨巨大的障礙；因此我們認為，解決農村輟學問題的重點在于對“控輟”政策執(zhí)行過程的分析與研究，這與農村“控輟”決策的落實具有最直接的關聯。

參考文獻

[1] 王傳紅，李燕凌．公共政策行為.北京：中國國際廣播出版社，2002.

[2] 盧紅，楊潤勇．“農村地區(qū)初中學生輟學現象屢禁不止”的政策學分析．教育理論與實踐，2007（5）.

[3] 謝明．公共政策導論.北京：中國人民大學出版社，2004.

[4] 鄒長清，曾福生，匡逢春，何禮花．中國農村義務教育階段學生“輟學問題”研究.湖南農業(yè)大學普報（社會科學版·素質教育研究），2007（2）．

[5] [美]庫姆斯（Coombs，RH）著.趙寶恒等譯．世界教育危機——八十年代的觀點.趙寶恒等譯．北京：人民教育出版社，1990．

[6] 楊東平．對我國教育公平問題的認識和思考.教育發(fā)展研究，2000（9）.

[7] 余秀蘭.中小學教學內容的城市偏向分析——以語文教科書為例．南京師范大學學報（社會科學版），2005（5）.

（責任編輯 王 穎）