張墨寧

隨著更大范圍的農(nóng)用地成為城市化的供給，依靠征收來(lái)實(shí)現(xiàn)土地利用的主導(dǎo)模式勢(shì)必導(dǎo)致更沉重的代價(jià)，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)兼辦公室主任陳錫文近日也表示，“現(xiàn)行的征地制度已經(jīng)無(wú)法為繼?！蓖恋馗母锶绾螢橄乱徊降某擎?zhèn)化提供良性支撐，不僅應(yīng)該著手于實(shí)現(xiàn)程序正義和提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以緩解沖突，更重要的是如何重塑國(guó)家與農(nóng)民、農(nóng)民與土地的關(guān)系。對(duì)此，本刊專訪了北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院周其仁教授。

征地之外再開(kāi)路

《南風(fēng)窗》：國(guó)務(wù)院稱第四季度經(jīng)濟(jì)工作將部署《集體土地征收條例》，一直以來(lái)，關(guān)于征地的爭(zhēng)議點(diǎn)無(wú)非是公共利益的界定、程序問(wèn)題和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，您覺(jué)得這幾點(diǎn)在將要出臺(tái)的條例中應(yīng)該如何體現(xiàn)？

周其仁：公共利益的尺度是很寬泛的，既可以是全國(guó)人民的公共利益，比如建國(guó)防基地，也可以是一部分人的公共利益，比如為建保障房而征地，住在里面的人和提供土地的農(nóng)民都是公民，他們的利益就有一個(gè)怎么平衡的問(wèn)題。公共利益的界定，一方面根據(jù)常識(shí)或常理，經(jīng)過(guò)一定的程序確定，如由地方人大討論通過(guò)，另一方面就是法定，在法律里面舉例寫(xiě)明。但無(wú)論怎樣，現(xiàn)在連高爾夫球場(chǎng)、高檔樓盤(pán)、商場(chǎng)都動(dòng)用征地權(quán)，這是說(shuō)不通的。

至于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，法律規(guī)定按原用途年收益的多少倍，這個(gè)原則看來(lái)以后難以堅(jiān)持，實(shí)踐也在向按市價(jià)補(bǔ)償?shù)姆较蚩俊?/p>

更重要的就是要探索在征地之外再開(kāi)一條市場(chǎng)為基礎(chǔ)的路。工業(yè)發(fā)展和城市發(fā)展總要用土地的，如果用地途徑只有一條：全把在政府手里，只能政府拿來(lái)賣，矛盾肯定很尖銳。全世界城市很多，很少完全靠政府壟斷土地發(fā)展起來(lái)的。還是走一段雙軌制，一邊逐步收縮征地范圍，一邊探索允許農(nóng)民及其集體按照一定的規(guī)劃合法轉(zhuǎn)讓土地。將來(lái)再并軌，形成統(tǒng)一的土地市場(chǎng)。這也是參考當(dāng)年糧食改革的經(jīng)驗(yàn)，收購(gòu)價(jià)格要提高、收購(gòu)的數(shù)量逐漸減少，同時(shí)要給農(nóng)民出售糧食的權(quán)利。

《南風(fēng)窗》：改變單一的征地制度是不是最終的改革方向，只有征地行為更多讓位于市場(chǎng)，下一階段的城鎮(zhèn)化才能以最小的代價(jià)實(shí)現(xiàn)？

周其仁：2008年已經(jīng)提出了“逐步縮小征地范圍”的目標(biāo)，但還沒(méi)有執(zhí)行，金融危機(jī)的影響就來(lái)了。當(dāng)年的4萬(wàn)億投資和2009年的10萬(wàn)億信貸，都要大量用地，實(shí)際擴(kuò)大了征地規(guī)模。所以這幾年，征地不降反增。

實(shí)際上當(dāng)時(shí)的征地制度改革并沒(méi)有實(shí)施的條件。即便沒(méi)有這個(gè)外部因素，阻力恐怕也很大。因?yàn)樵瓉?lái)的模式就有很大的既得利益，比當(dāng)年糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷的利益大多了，涉及到地方政府、財(cái)政、金融。現(xiàn)在群體性事件、腐敗大都與土地相關(guān)，靠強(qiáng)征權(quán)拿地看似容易，但不會(huì)好好用，對(duì)城市長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展是禍?zhǔn)歉＃^(guò)很長(zhǎng)時(shí)間才能知道。像很多地方拿了地又押給銀行套出錢(qián)來(lái)，變成地方債務(wù)。這一套欲罷不能，所以收縮征地規(guī)模這條路能不能走出來(lái)，是一個(gè)很大的問(wèn)號(hào)。

理順農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)關(guān)系

《南風(fēng)窗》：市場(chǎng)取向的土地模式有兩個(gè)要點(diǎn)，一個(gè)是確權(quán)，一個(gè)是合法流轉(zhuǎn)。對(duì)于第一個(gè)問(wèn)題，您認(rèn)為確權(quán)的現(xiàn)實(shí)困難在哪里？在農(nóng)用地的集體屬性不發(fā)生改變的情況下，確權(quán)真的能夠起到很大作用嗎？

周其仁：確權(quán)比土地流轉(zhuǎn)更根本、更基礎(chǔ)。從成都的經(jīng)驗(yàn)看，就是對(duì)農(nóng)村各類土地和房產(chǎn)資源普遍確權(quán)、登記和頒證。宅基地、房屋、承包的耕地與山林以及集體資產(chǎn)等，都要分門(mén)別類確立承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、房屋所有權(quán)，以及集體資產(chǎn)的農(nóng)民股權(quán)?？傊?，農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)要有一個(gè)合法的表達(dá)，一個(gè)受保護(hù)的憑證。有了產(chǎn)權(quán)保障，才能保證經(jīng)濟(jì)資源的合理利用。對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，只有當(dāng)一幅土地轉(zhuǎn)讓給他人利用比他自用能帶來(lái)更大的收益時(shí)，那種轉(zhuǎn)讓才是合理的。市場(chǎng)機(jī)制就是通過(guò)權(quán)利和交易，保證資源的更好利用。

沒(méi)有確權(quán)，很多財(cái)產(chǎn)邊界幾十年來(lái)都沒(méi)有辦法理清楚。過(guò)去人口不流動(dòng)，反正大家各占各的，占住的就是他的。現(xiàn)在的情況是2億人從農(nóng)村出來(lái)了，出來(lái)之后很多農(nóng)村資產(chǎn)就空置在那里，再不確權(quán)、流轉(zhuǎn)，怎么能夠有效利用呢？很多基層領(lǐng)導(dǎo)對(duì)確權(quán)也很抵觸，說(shuō)我們馬上要拆了，不是給自己找麻煩嗎？其實(shí)，在城市化、工業(yè)化過(guò)程中，處理產(chǎn)權(quán)的這個(gè)“麻煩”還是必要的，因?yàn)橛辛恕奥闊保拍芎煤美猛恋?。農(nóng)民有了產(chǎn)權(quán)，才能執(zhí)行嚴(yán)格的土地管理制度，不能靠政府的行政權(quán)力。

《南風(fēng)窗》：確權(quán)對(duì)鄉(xiāng)村治理的水平會(huì)有較高的要求，國(guó)土部提出全國(guó)集體土地確權(quán)發(fā)證要在今年年底前完成，這個(gè)目標(biāo)能完成嗎？

周其仁：年底全國(guó)完成怕是一個(gè)很高的目標(biāo)，很難做到。因?yàn)榇_權(quán)是一場(chǎng)非常深刻的社會(huì)變革，要投入很多錢(qián)、培訓(xùn)人員，改變理念。另外，“集體”本身也要改革，增加村民的參與度，最好是股份到人，因?yàn)榧w這個(gè)概念很模糊。確權(quán)會(huì)遇到疑難雜癥一大堆，很多頭緒理不清楚。成都在試點(diǎn)的過(guò)程中，就發(fā)明了“長(zhǎng)老會(huì)”的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，有的叫“村莊評(píng)議會(huì)”，有的叫“村資產(chǎn)管理小組”，把歷史上擔(dān)負(fù)過(guò)公共管理的長(zhǎng)者推舉出來(lái)，由他們根據(jù)對(duì)多年來(lái)沒(méi)有可靠文本記錄的土地、房產(chǎn)變動(dòng)的回憶，進(jìn)行入戶產(chǎn)權(quán)調(diào)查和實(shí)測(cè)結(jié)果評(píng)議，特別是對(duì)存有異議和紛爭(zhēng)的疑難案例進(jìn)行梳理，并把評(píng)議結(jié)果作為確權(quán)預(yù)案公示，直到相關(guān)利害的各方都接受，才向政府上報(bào)確權(quán)方案。把老百姓的財(cái)產(chǎn)關(guān)系弄清楚，他們自己就會(huì)去尋找締約關(guān)系，走市場(chǎng)道路。確權(quán)加流轉(zhuǎn)，才能實(shí)現(xiàn)同地、同權(quán)和同價(jià)，這個(gè)順序不可顛倒。

流轉(zhuǎn)要以確權(quán)為地基

《南風(fēng)窗》：區(qū)分公益性和經(jīng)營(yíng)性用地，征收范圍逐漸縮小，對(duì)征收“權(quán)力空間”的填補(bǔ)和替代，以現(xiàn)有的產(chǎn)權(quán)和交易制度，能否保證農(nóng)民的利益受到保護(hù)？

周其仁：很多人都不相信農(nóng)民可以運(yùn)用現(xiàn)代的科學(xué)力量，全國(guó)很多所謂“小產(chǎn)權(quán)房”，不是也修得很好嗎？農(nóng)民有了對(duì)土地的合法權(quán)利，可以學(xué)會(huì)談判、締約、尋找到共同利益，去請(qǐng)專業(yè)的工程隊(duì)、工程師、規(guī)劃專家。倫敦、紐約、老上海難道都是政府把所有的地強(qiáng)拿在手里才建起來(lái)的嗎？當(dāng)然，要把規(guī)劃考慮進(jìn)去，城鄉(xiāng)的規(guī)劃都要做。規(guī)劃就是把現(xiàn)代專業(yè)的力量放進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)。過(guò)去農(nóng)民蓋房很大程度只能靠自己那點(diǎn)知識(shí)，現(xiàn)在有了市場(chǎng)價(jià)值做參照，農(nóng)民也會(huì)懂得，光靠自己的審美觀和工程知識(shí)，蓋出的房子價(jià)值不高。

《南風(fēng)窗》：在土地流轉(zhuǎn)的過(guò)程中，也不乏以“占補(bǔ)平衡、增減掛鉤”為由使官商的既得利益更加合法化，比如農(nóng)民被上樓，這是流轉(zhuǎn)本身帶來(lái)的問(wèn)題嗎？

周其仁：剛才講了，確權(quán)是基礎(chǔ)，然后是流轉(zhuǎn)，這個(gè)順序不能搞錯(cuò)。強(qiáng)迫上樓錯(cuò)在強(qiáng)迫，而不在上樓?，F(xiàn)在很多人從反對(duì)強(qiáng)迫走向了反對(duì)上樓，這也沒(méi)有什么道理。農(nóng)民的生活方式也在改變，在確權(quán)、自愿、規(guī)劃的前提下，能上樓則上之，有什么不可以？人口在變化、流動(dòng)，技術(shù)、建材、生活標(biāo)準(zhǔn)也在變化，不可能什么都不動(dòng)。村莊緊湊一點(diǎn)、人口密度提高了，服務(wù)才能跟上來(lái)。1980年鄧小平就講過(guò)，我們國(guó)家人口多、耕地少，有條件的地方也要鼓勵(lì)農(nóng)民上樓。政府要把力量用到確權(quán)上，支持市場(chǎng)的力量在城鄉(xiāng)建設(shè)中發(fā)揮作用。

《南風(fēng)窗》：國(guó)土資源部目前已經(jīng)批準(zhǔn)了10個(gè)省進(jìn)行城鄉(xiāng)用地的掛鉤試點(diǎn)，進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的試驗(yàn)，各地也在探索不同的模式，您覺(jué)得值得肯定的經(jīng)驗(yàn)有哪些？

周其仁：政府拿地、拍賣是現(xiàn)在全國(guó)主導(dǎo)的模式，這個(gè)征地制度不是基于資源產(chǎn)權(quán)的自愿交易，而是用國(guó)家權(quán)力強(qiáng)制完成征用。征多少地、補(bǔ)多少錢(qián)、怎么補(bǔ)，都由政府單方面決定。我認(rèn)為探索土地流轉(zhuǎn)的“雙軌制”是一個(gè)值得肯定的經(jīng)驗(yàn)，就是把國(guó)家單一的統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷，變成統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷和市場(chǎng)雙軌。

至于掛鉤項(xiàng)目，其前提是土地的用途管制，那是1999年《土地管理法》確立的。一塊地搞農(nóng)業(yè)還是非農(nóng)業(yè)，國(guó)家進(jìn)行管制，用途不能自由決定。這個(gè)管制帶來(lái)了一個(gè)麻煩，就是以前確定了耕地或城市建設(shè)用地，后來(lái)的情況變了。土地在位置上不能移動(dòng)，城市又要共享基礎(chǔ)設(shè)施，不能這里是一個(gè)項(xiàng)目，中間是一塊農(nóng)地，那里再搞一個(gè)項(xiàng)目，下水道、交通、地鐵都沒(méi)辦法修。此外，還有一個(gè)反?，F(xiàn)象，一般城市擴(kuò)大的時(shí)候，農(nóng)村是逐漸縮小的，因?yàn)檗r(nóng)民進(jìn)了城市，住得更集約，所以耕地應(yīng)該增加。但是我們國(guó)家這幾十年，城市和農(nóng)村的建設(shè)用地都在擴(kuò)大，兩頭消耗耕地資源。針對(duì)這個(gè)情況，2004年國(guó)土資源部提出了“農(nóng)村建設(shè)用地減少與城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)大的掛鉤政策”，試圖緩解上述壓力。

我們?cè)诔啥伎吹降?，就是把原?lái)農(nóng)村空著的房子或者建設(shè)用地平了復(fù)墾，達(dá)到符合農(nóng)業(yè)用地的標(biāo)準(zhǔn)，并經(jīng)過(guò)省級(jí)部門(mén)的驗(yàn)收，如果這里耕地?cái)U(kuò)大了一畝，那當(dāng)?shù)爻鞘械慕ㄔO(shè)用地的指標(biāo)就可以擴(kuò)大一畝，增減掛鉤。它實(shí)際上是一個(gè)抽象的權(quán)利交換，等于農(nóng)民有一個(gè)蓋房子的權(quán)利，自己不用，把這個(gè)權(quán)利賣給城市。重慶的講法就是地票，整理一畝地就有一畝的地票，建設(shè)用地的地票就可以賣給城市，在高價(jià)地段投資、蓋房。既能實(shí)現(xiàn)資源的配置，又能做到耕地的總面積不減少、質(zhì)量不下降。農(nóng)民也可以用這個(gè)指標(biāo)自己搞投資，比如在成都的農(nóng)村，離城市比較近的地方就不愿意賣指標(biāo)了，要自己用；愿意賣的都是比較偏遠(yuǎn)的，因?yàn)槟抢锷儆型顿Y機(jī)會(huì)。

《南風(fēng)窗》：這種整理土地、交換指標(biāo)以及聯(lián)建的做法是否也與四川地震后大量房屋重建、耕地整理復(fù)墾的現(xiàn)實(shí)需要相關(guān)，可以避免很多政策上的約束，它具備在全國(guó)推廣的參考價(jià)值嗎？而且很多人最為擔(dān)心的是流轉(zhuǎn)放開(kāi)，農(nóng)民會(huì)失去保障。

周其仁：在地震這樣的意外事件后推進(jìn)改革，也是現(xiàn)實(shí)所迫，因?yàn)檎鸷笾亟ㄘ?cái)政給一戶2萬(wàn)塊錢(qián)，不夠建新房的。沒(méi)辦法成都市委市政府就出臺(tái)政策允許聯(lián)建，城里的人或機(jī)構(gòu)出錢(qián)、農(nóng)民出地，然后房產(chǎn)分成。這樣很多城市資金都進(jìn)入農(nóng)村的災(zāi)后重建。這有什么不好？我們從中也可以得出抽象的道理，無(wú)非就是農(nóng)村有地、城里人有錢(qián)，在符合規(guī)劃的前提下，他們可不可以自愿結(jié)合？至于有沒(méi)有全國(guó)意義，我覺(jué)得不再需要像當(dāng)年學(xué)大寨一樣，非把一套很具體的做法在全國(guó)推廣。中國(guó)很大、很不平衡，各地情況都不一樣。真正能夠推廣的，一定是抽象的準(zhǔn)則，作為政策制定的一種來(lái)源，譬如政府用自身的權(quán)威幫助農(nóng)民確權(quán)，給農(nóng)民自己的財(cái)產(chǎn)一個(gè)合法的表達(dá)，然后合法與別人締約。

要明確，流轉(zhuǎn)只是一項(xiàng)農(nóng)民應(yīng)該得到的權(quán)利，但他可以用、也可以不用，不一定有了轉(zhuǎn)讓權(quán)就非轉(zhuǎn)讓不可。城里人可以賣房子，有這個(gè)權(quán)，但是有多少人成天賣房子的？我們還不是要仔細(xì)權(quán)衡再?zèng)Q定？很多人一聽(tīng)到流轉(zhuǎn)，就替農(nóng)民想各種最壞的結(jié)果。這也有一定道理，因?yàn)槎嗌倌陙?lái)欺負(fù)農(nóng)民把大家搞怕了。所以也要明確，流轉(zhuǎn)對(duì)官民關(guān)系、政府的權(quán)力邊界有更高的要求，確權(quán)這個(gè)地基要真正打得非常穩(wěn)固。如果不以確權(quán)為前提和基礎(chǔ)，貿(mào)然發(fā)動(dòng)大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)，那么這個(gè)流轉(zhuǎn)的主體就不可能是農(nóng)民，而很可能是其他權(quán)力主體，從而使土地流轉(zhuǎn)成為其他權(quán)力主體侵犯農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的又一輪機(jī)會(huì)。