朱最新

改革開放以來，珠三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，且日漸一體化。然而，在“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”、嵌入在經(jīng)濟(jì)競爭中地方政府官員之間晉升博弈等因素作用下，珠三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化遭遇著傳統(tǒng)行政區(qū)行政這一體制性障礙。為破解這一體制性障礙，珠三角九市政府在實踐中逐漸摸索出一系列以區(qū)域政府合作推動和促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的創(chuàng)新機(jī)制。其中一種重要機(jī)制就是各地召開行政首長聯(lián)席會議或其他形式締結(jié)政府間的行政協(xié)議。行政協(xié)議的出現(xiàn)，對消除區(qū)域內(nèi)不同行政區(qū)之間的不協(xié)調(diào)，減少交易成本，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化與社會和諧發(fā)展有著積極意義。

一、珠三角一體化中行政協(xié)議的現(xiàn)實基礎(chǔ)

任何制度創(chuàng)新都不是“毫無理由的創(chuàng)新”，而是建立在一定現(xiàn)實基礎(chǔ)的創(chuàng)新。珠三角一體化中以行政協(xié)議協(xié)調(diào)區(qū)域政府合作的機(jī)制創(chuàng)新也是建立在一定的現(xiàn)實基礎(chǔ)之上的。這個現(xiàn)實基礎(chǔ)就是珠三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化與行政區(qū)劃的既定。

（一）珠三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化

1978年12月，中共十一屆三中全會在北京召開，作出了把全黨工作重點轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來的戰(zhàn)略決策。廣東省開始了史無前例的經(jīng)濟(jì)體制改革。1979年，廣東開始推行“清遠(yuǎn)經(jīng)驗”，擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)；1981年起，推行各種承包責(zé)任制；1985年起，從生產(chǎn)經(jīng)營計劃、產(chǎn)品銷售等10個方面進(jìn)一步擴(kuò)大國有工業(yè)企業(yè)自主權(quán)。 1979年7月，國務(wù)院正式批準(zhǔn)廣東試辦深圳、珠海、汕頭三個“經(jīng)濟(jì)特區(qū)”。1985年，國務(wù)院將珠江三角洲開辟為沿海經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)。這一階段，整個經(jīng)濟(jì)還處于計劃經(jīng)濟(jì)體制主導(dǎo)之中，東莞、佛山、南海等廣東各地市利用毗鄰港澳的優(yōu)勢，先行一步把海外市場和市場化的資金、技術(shù)移植過來，發(fā)展自己的產(chǎn)業(yè)，獲得了巨大成功，并完成了工業(yè)化的原始積累。“在一定程度上，可以說，這是在既無政府、又無市場下的‘封建領(lǐng)地式’發(fā)展，地方作為利益集團(tuán)與企業(yè)‘串謀’以獲取地方局部利益最大化。企業(yè)作為傳統(tǒng)制度下預(yù)算軟約束的投資主體，執(zhí)行‘廉價的投票權(quán)’。因為它對投資后果不負(fù)責(zé)任。而企業(yè)擴(kuò)大規(guī)模則為代理人帶來更大的權(quán)力和利益(包括貨幣收益)。地方與企業(yè)由于存在很強(qiáng)的隸屬關(guān)系，因此，很容易結(jié)成利益共同體，追求地方利益而不顧整體區(qū)域的目標(biāo)。[1]”因此，這一階段，珠三角各地市政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)方面都是“兄弟登山，各自努力”，很少進(jìn)行相互合作與協(xié)調(diào)，珠三角一體化還停留在理念層面。

隨著改革開放的深入和珠三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，中共廣東省委早于1994年10月召開的省委七屆三次全會上就明確提出建設(shè)珠江三角洲經(jīng)濟(jì)區(qū)的設(shè)想。次年，廣東省政府制訂了《珠江三角洲經(jīng)濟(jì)區(qū)現(xiàn)代化建設(shè)規(guī)劃》和《珠江三角洲經(jīng)濟(jì)區(qū)城市群規(guī)劃》。在這一階段，“珠三角經(jīng)濟(jì)區(qū)”各大沿海城市不僅發(fā)展了本地經(jīng)濟(jì)，而且在一體化的探索中形成了在經(jīng)濟(jì)上優(yōu)勢互補(bǔ)的局面，體現(xiàn)了地域優(yōu)勢和聯(lián)合優(yōu)勢，有力地推進(jìn)了珠三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

從“兄弟登山，各自努力”，到珠三角經(jīng)濟(jì)一體化，說明隨著經(jīng)濟(jì)全球化和中國城市化進(jìn)程的加快，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化已成為必然趨勢?！皡^(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化強(qiáng)調(diào)區(qū)際的分工協(xié)作和橫向聯(lián)合，客觀上要求資源和要素跨地區(qū)自由流動與優(yōu)化配置，以經(jīng)濟(jì)區(qū)域的最大利益為目標(biāo)，以經(jīng)濟(jì)規(guī)律和市場機(jī)制為資源配置的主要手段。[2]”區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的實現(xiàn)，單靠市場調(diào)節(jié)是不可能完全解決。需要在發(fā)揮市場基礎(chǔ)性作用的基礎(chǔ)上，利用政府這只“看得見的手”對區(qū)域經(jīng)濟(jì)交流與合作進(jìn)行適度干預(yù)，使市場這只“看不見的手”與政府這只“看得見的手”相互作用、相互補(bǔ)充，共同促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。行政協(xié)議正是作為區(qū)域政府做出適度行政干預(yù)、推動區(qū)域內(nèi)各種資源自由流動與合理配置，從而促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的一項重要手段。

(二)珠三角行政區(qū)劃的既定

“珠三角”概念首次正式提出是1994年10月8日，廣東省委在七屆三次全會上提出建設(shè)珠江三角洲經(jīng)濟(jì)區(qū)?！爸槿恰弊畛跤蓮V州、深圳、佛山、珠海、東莞、中山、江門7個城市組成(不含港澳)，即通常所說的珠江三角洲。后來，“珠三角”范圍擴(kuò)大為由珠江沿岸廣州、深圳、佛山、珠海、東莞、中山、惠州、江門、肇慶9個城市組成的區(qū)域，即通常所指的“珠三角”或“珠三角經(jīng)濟(jì)區(qū)”?！爸槿恰泵娣e為24437平方公里，不到廣東省國土面積的14%，人口4283萬人，占廣東省人口的61%。2008年“珠三角”GDP總值達(dá)29745.58億元，占全國10%[3]。2009年1月8日，國務(wù)院發(fā)布《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡稱《綱要》）。《綱要》明確指出：珠江三角洲，即珠江三角洲經(jīng)濟(jì)區(qū)，包括廣州、深圳、珠海、佛山、江門、東莞、中山、惠州市和肇慶市九市。

行政區(qū)劃的既定，往往會影響行政區(qū)經(jīng)濟(jì)。珠三角九市同屬廣東省人民政府隸屬管轄，但九市相互獨立，互不隸屬。因此，九市政府從地區(qū)利益和官員自身利益最大化出發(fā)，必然會按行政區(qū)來組織和調(diào)控經(jīng)濟(jì)發(fā)展，甚至?xí)孕姓罨蛘叩男问较拗票镜貐^(qū)外資源和產(chǎn)品在本地區(qū)的正常流動，阻礙珠三角區(qū)域內(nèi)資源和要素的跨地區(qū)自由流動，從而形成行政區(qū)經(jīng)濟(jì)。“區(qū)域經(jīng)濟(jì)強(qiáng)調(diào)區(qū)際的分工協(xié)作和橫向聯(lián)合，客觀上要求資源和要素跨地區(qū)自由流動與優(yōu)化配置，以經(jīng)濟(jì)區(qū)域的最大利益為目標(biāo)，以經(jīng)濟(jì)規(guī)律和市場機(jī)制為資源配置的主要手段。[2]” 而行政區(qū)經(jīng)濟(jì)是與區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化相悖的現(xiàn)象。珠三角行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的存在，使得珠三角許多地方將經(jīng)濟(jì)增長與發(fā)展完全等同，片面追求經(jīng)濟(jì)的增長而忽視了環(huán)境保護(hù)的同步進(jìn)行。這樣就造成了以下兩個后果：一是由于各市產(chǎn)業(yè)發(fā)展內(nèi)容、模式的雷同，許多沿海城市均在石油化工、鋼鐵、造紙等工業(yè)領(lǐng)域發(fā)展，城市之間的協(xié)同效益表現(xiàn)并不明顯，反而導(dǎo)致利益主體之間過度競爭，重復(fù)建設(shè)和資源利用效率下降；二是地區(qū)之間缺乏環(huán)境保護(hù)與治理的統(tǒng)籌安排，區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制、手段的缺失，區(qū)域的河網(wǎng)水域特性以及中尺度的大氣環(huán)流導(dǎo)致各地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量受周邊地區(qū)的影響越來越大，如深圳和惠州、東莞和深圳、廣州和佛山、中山和珠海等均不同程度地存在跨區(qū)域污染問題，區(qū)域之間的環(huán)境糾紛不斷，并最終影響了區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展[4]。

二、行政協(xié)議是珠三角一體化中政府合作的過程性選擇

在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化已成為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可逆轉(zhuǎn)趨勢的今天，如何克服行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的阻礙，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，已成為學(xué)界研究的焦點。針對行政區(qū)劃對區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的影響，學(xué)者從不同角度提出了自己的建議與解決辦法，概括起來主要有以下幾種：（一）改變行政區(qū)劃，形成統(tǒng)一經(jīng)濟(jì)區(qū)方案。該方案認(rèn)為，可以通過調(diào)整行政區(qū)劃來糾正行政區(qū)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。其思路是，突破目前的行政區(qū)劃的基本單元，以經(jīng)濟(jì)區(qū)域化發(fā)展為依據(jù)，在三個層次上設(shè)立新的行政區(qū)，包括跨省的行政區(qū)、省內(nèi)跨地縣的行政區(qū)、跨鄰近省界處于幾個省交界地區(qū)的行政區(qū)[5]。（二）構(gòu)建“復(fù)合行政”方案。該方案認(rèn)為，在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，如果不轉(zhuǎn)變政府職能，輕言行政區(qū)劃調(diào)整，只能在解決舊有的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化與行政區(qū)劃沖突的基礎(chǔ)上，滋生新一輪更加激烈的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化與行政區(qū)劃的沖突；只有加快政府職能轉(zhuǎn)變，發(fā)揮市場機(jī)制資源配置的基礎(chǔ)性作用，主要依賴不同行政區(qū)、不同層級政府之間的民主協(xié)商，擴(kuò)大非政府組織參與，形成多中心、自主治理的合作機(jī)制，才能推動而不是阻礙區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，即“復(fù)合行政”是化解行政區(qū)劃與區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化矛盾的一劑良藥[6]。（三）建立區(qū)域一體化協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)方案。該方案認(rèn)為，“如果經(jīng)濟(jì)發(fā)展想做的更好，就必須設(shè)立有法定資格的、有規(guī)劃和投資權(quán)利的區(qū)域性權(quán)威機(jī)構(gòu)[7]”（ L·芒福德語）。因此，建議由中央牽頭或中央授權(quán)，建立具有權(quán)威性的統(tǒng)一的一體化協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，從體制上保證行政區(qū)局部利益為經(jīng)濟(jì)區(qū)全局利益讓道的可能性。其主要職能包括研究制定經(jīng)濟(jì)圈統(tǒng)一發(fā)展規(guī)劃和統(tǒng)一政策、組織協(xié)商協(xié)調(diào)，以及仲裁經(jīng)濟(jì)糾紛[8]。（四）法制協(xié)調(diào)方案。該方案認(rèn)為，采取比較柔性的“協(xié)商”協(xié)調(diào)機(jī)制，通過“自主參與、集體協(xié)商、懂得妥協(xié)、共同承諾”的方式，對區(qū)域發(fā)展進(jìn)行“軟約束”，這應(yīng)該是市場經(jīng)濟(jì)條件下解決行政區(qū)域協(xié)調(diào)，區(qū)域一體化發(fā)展的主要途徑[9]。

上述幾種理論方案，改變行政區(qū)劃，形成統(tǒng)一經(jīng)濟(jì)區(qū)方案看似一勞永逸地解決了行政區(qū)劃與區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的矛盾，實質(zhì)上存在致命的問題：（一）行政區(qū)劃就是國家對于行政區(qū)域的分劃，即在既定的政治目的與行政管理的需要的指導(dǎo)下，遵循相關(guān)的法律法規(guī)，建立在一定的自然與人文地理基礎(chǔ)之上，并充分考慮歷史淵源、人口密度、經(jīng)濟(jì)條件、民族分布、文化背景等各種因素，在國土上建立起一個由若干層級、不等幅員的行政區(qū)域所組成的體系[10]。行政區(qū)劃確定，并不只是考慮經(jīng)濟(jì)因素，它是一個國家政治、經(jīng)濟(jì)、文化、歷史傳統(tǒng)等多重因素綜合影響的產(chǎn)物。因發(fā)展經(jīng)濟(jì)需要而合并相關(guān)行政區(qū)劃，可能在其他方面會產(chǎn)生不利影響，甚至?xí)绊懙絽^(qū)域的社會和諧與穩(wěn)定。（二）行政區(qū)劃的勘定具有法律上的依據(jù)。中國憲法與組織法等基本法律對行政區(qū)劃有具體明確的規(guī)定。出于維護(hù)法治政府和法律權(quán)威的需要，改變現(xiàn)有行政區(qū)劃解決區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化問題一時難以實現(xiàn)[11]。同時，在一定歷史時期和社會條件下，一國行政區(qū)劃應(yīng)該相對穩(wěn)定。否則，行政區(qū)劃的頻繁調(diào)整不僅造成大量社會財富的浪費，而且每次調(diào)整的成本很高，會降低行政效率[6]。（三）不管行政區(qū)劃如何調(diào)整，區(qū)域的界限永遠(yuǎn)是存在的。區(qū)域界限仍然存在，如果其他條件不變，行政區(qū)經(jīng)濟(jì)必然繼續(xù)存在，只是與原來的相比，區(qū)域的大小不同而已。（四）區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，并不是區(qū)域經(jīng)濟(jì)的同一化，區(qū)域內(nèi)部各區(qū)域單元之間仍然存在自由競爭，而且這種自由競爭是確保整個區(qū)域經(jīng)濟(jì)活力之所在。而用改變行政區(qū)劃的辦法來化解行政區(qū)劃與區(qū)域一體化的矛盾很可能會造成取消區(qū)域內(nèi)各區(qū)域單元之間自由競爭，影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)活力，從而影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，適當(dāng)?shù)貙π姓^(qū)劃進(jìn)行微調(diào)是必要的。但是，行政區(qū)劃的改變無法徹底化解行政區(qū)劃與區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化之間的矛盾。

“復(fù)合行政”方案以多中心、交疊與嵌套、自主治理為核心理念，以建立跨行政區(qū)、跨行政層級的不同政府之間并吸納非政府組織參與的合作機(jī)制為目的，以自主治理為原則，以提供跨行政區(qū)公共服務(wù)為主要職責(zé)，以加快政府職能轉(zhuǎn)變作為解決區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化與行政區(qū)經(jīng)濟(jì)沖突的根本途徑[2]。因此，這種強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新地方政府之間良性合作機(jī)制的復(fù)合行政，是限權(quán)、授權(quán)與分權(quán)的和諧統(tǒng)一[12]，是促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的良好途徑[13]。然而，復(fù)合行政存在致命的操作性缺陷，主要表現(xiàn)為：（一）交疊與嵌套過程中，復(fù)合行政難以處理各個中心的地位平等問題；（二）復(fù)合行政無法解決統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一政策、統(tǒng)一政務(wù)服務(wù)過程中的角色定位問題；（三）復(fù)合行政未解決進(jìn)入和退出的機(jī)制問題；（四）復(fù)合行政不能較好地處理行政區(qū)內(nèi)的事務(wù)與跨行政區(qū)公共服務(wù)的協(xié)調(diào)問題[14]。由于這些缺陷，復(fù)合行政所倡導(dǎo)的“多中心”、“交疊與嵌套”、“自主治理”等思想雖符合社會長遠(yuǎn)發(fā)展之趨勢，但其設(shè)計的政治結(jié)構(gòu)并不能很好地解決當(dāng)前區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化和行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的矛盾，不具現(xiàn)實操作性。

依法行政的重要內(nèi)容是行政組織法定和職權(quán)法定。區(qū)域一體化協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的設(shè)立需要有組織法上的依據(jù)，只有這樣，區(qū)域一體化協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)才具有法定權(quán)力，才能憑借法律權(quán)威，切實有效協(xié)調(diào)處理區(qū)際事務(wù)。因此，建立區(qū)域一體化協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)方案的實現(xiàn)依存于法制協(xié)調(diào)方案。

法制協(xié)調(diào)方案是以法律的協(xié)調(diào)一致來促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的。從現(xiàn)實看，珠三角一體化中行政區(qū)域和利益主體不宜改變, 珠三角一體化需要法治的保障，而國家統(tǒng)一法制卻難以及時回應(yīng)珠三角一體化的現(xiàn)實需求。面對這種情況，可采取的解決方式有:一是通過直接管轄著珠三角地區(qū)的廣東省級立法主體來完成；二是珠三角九市各自分別立法；三是開展區(qū)域法制協(xié)調(diào)。如果珠三角九市的國家機(jī)關(guān)也可以看作是一個經(jīng)濟(jì)學(xué)上的“理性人”,那么盡管他們都認(rèn)識到共同體的利益同一于各成員的共同利益但由于該共同利益并不同一于各成員的自我利益[15]。如果由珠三角九市各自分別立法來解決，必然會出現(xiàn)各市為爭取自我利益最大化而采取一些有悖于區(qū)域一體化要求的政策與措施。況且珠三角九市中，具有立法權(quán)的只有穗深珠三市。在這種情況下，由珠三角九市各自分別立法來解決顯然是不現(xiàn)實的。通過廣東省省級立法機(jī)關(guān)來解決珠三角一體化中的法制協(xié)調(diào)問題應(yīng)該是一種比較理想的解決方案。然而，珠三角一體化是一項前所未有的具有探索性的事業(yè)，域外相關(guān)經(jīng)驗也只能借鑒，而不能照搬。一體化和合作。對每個成員來說都有一種責(zé)任或約束。如同經(jīng)濟(jì)“全球化進(jìn)程在很多方面都制約了國家權(quán)力[16]”一樣,經(jīng)濟(jì)一體化也構(gòu)成了對行政獨立性的一定限制。在成員之間而非上下級之間的容忍和限制必須基于自愿而不能出于強(qiáng)制,如何妥協(xié)和限制也必須有一種制度安排,也需要法制協(xié)調(diào)[17]。在美國，有的州際協(xié)議是由40-50個州以及哥倫比亞特區(qū)聯(lián)合簽署的，那么，為什么不由國會制定一個統(tǒng)一的聯(lián)邦立法呢？“原因在于通過契約方式形成的地方聯(lián)合立法更能體現(xiàn)州際政府對自身問題和共同問題的有效解決，體現(xiàn)了自身的主體性和能動性，是達(dá)到公平和效率的最好模式[18]。”因此，通過行政主體自愿、平等、協(xié)商締結(jié)行政協(xié)議，實施法制協(xié)調(diào)是珠三角一體化中政府合作的現(xiàn)實選擇。雖然這種選擇不是最理想的、最終的選擇，但卻是構(gòu)建珠三角一體化法律體系不可或缺的過程性選擇。

三、珠三角一體化中行政協(xié)議的問題與完善

從珠三角一體化實踐來看，行政協(xié)議運行存在眾多問題，但其中最根本的問題是行政協(xié)議的不確定性，包括法律依據(jù)的不確定性、締結(jié)程序的不確定性、法律位階的不確定性以及協(xié)議文本內(nèi)容的不確定性等。這種不確定性破壞了締約雙方應(yīng)有的相互信任、增加了談判成本，減少了締結(jié)協(xié)議的可能性，造成了協(xié)議的合法性問題，最終使協(xié)議在區(qū)域一體化中難以取得預(yù)想的實效。減少甚至避免這種不確定性最重要的方法之一，就是把珠三角行政協(xié)議制度化、規(guī)范化、法制化以及相關(guān)理論的系統(tǒng)化和完善化。

（一）行政協(xié)議的法律依據(jù)問題

基于憲法的規(guī)定，中央和地方、上級政府與下級政府之間的關(guān)系是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、命令與服從的關(guān)系。下級政府只是上級政府的執(zhí)行機(jī)關(guān)，地方行政機(jī)關(guān)只能在本行政區(qū)域內(nèi)行使行政職權(quán)，跨行政區(qū)的事務(wù)屬于上級人民政府或國務(wù)院的職權(quán)范圍[19]。實踐中，行政協(xié)議涉及的內(nèi)容是跨行政區(qū)的公共事務(wù)，如《珠江口東岸地區(qū)緊密合作框架協(xié)議》專門對深圳、惠州、東莞三市的發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、區(qū)域創(chuàng)新、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境治理、生態(tài)保護(hù)、社會公共事務(wù)等重要事項進(jìn)行約定，似乎應(yīng)當(dāng)屬于廣東省政府或省政府職能部門的職權(quán)范圍。這就存在合法性、合憲性的質(zhì)疑。對此，學(xué)界曾從兩個角度來解釋其合法性：1.通過類推適用來解決行政協(xié)議的合法性問題?！缎姓^(qū)域邊界爭議處理條例》第11、12、13條規(guī)定說明地方政府以行政協(xié)議形式處理行政區(qū)域邊界糾紛，法律上是允許和承認(rèn)的。由此類推，地方政府以行政協(xié)議的形式來協(xié)調(diào)共同面臨的發(fā)展問題，也并無不妥。因此，區(qū)域政府間締結(jié)各種行政協(xié)議，在主體資格上并無瑕疵[20]。這種對行政協(xié)議合法性的解釋雖有一定道理，但值得進(jìn)一步商榷：第一，政府依法享有以協(xié)議方式解決邊界糾紛，是否就意味著政府也享有以協(xié)議方式解決其它問題？這與政府職權(quán)法定原則是否沖突？第二，根據(jù)《行政區(qū)域邊界爭議處理條例》以協(xié)議方式處理邊界糾紛的行為是對具體事務(wù)的處理，可以看作是一個具體行政行為；而區(qū)域一體化中的行政協(xié)議大多是為區(qū)域一體化制定規(guī)則，屬于抽象行政行為的范疇。第三，即使能夠類推，中國現(xiàn)有的行政協(xié)議還是存在合法性問題。因為根據(jù)《行政區(qū)域邊界爭議處理條例》第14條、第16條的規(guī)定，邊界協(xié)議必須履行備案手續(xù)，而且涉及自然村隸屬關(guān)系變更的，必須按照《國務(wù)院關(guān)于行政區(qū)管理的規(guī)定》中有關(guān)行政區(qū)域界線變更的審批權(quán)限和程序辦理。而現(xiàn)有的行政協(xié)議基本上沒有實行備案制度，按一定程序進(jìn)行審批的行政協(xié)議更是寥若晨星。2.通過《憲法》、《地方組織法》和《立法法》的規(guī)定，從法理上闡釋行政協(xié)議的合法性問題?！稇椃ā?、《地方組織法》和《立法法》規(guī)定了地方政府的職權(quán)范圍?！叭绻麉^(qū)域地方政府在憲法和組織法所賦予的職權(quán)范圍內(nèi)締結(jié)與本行政區(qū)有關(guān)的協(xié)議時，應(yīng)該視為締結(jié)協(xié)議的行為具有組織法上的依據(jù)[20]。”這種結(jié)論是基于行政法理得出的，而不是基于法律的明文規(guī)定或有權(quán)機(jī)關(guān)的法律解釋?！耙婪ㄐ姓粌H僅要求政府依法的明文規(guī)定行政，還要求政府依法的原理、原則行政”[21]。因此，這種觀點在理論上是站得住腳的。但是，中國是一個單一制國家，中央和地方權(quán)限在法律上并沒有嚴(yán)格的界分，中國是成文法國家，行政法理不是中國行政法的淵源。因此，有必要通過有權(quán)機(jī)關(guān)的法律解釋或立法為行政協(xié)議提供明確的法律依據(jù)。

在域外，美國主要是通過憲法“協(xié)定條款”和相關(guān)判例[22]來明確行政協(xié)議的法律依據(jù)的。我國臺灣地區(qū)，主要通過《中華民國地方制度法》為行政協(xié)議提供法律依據(jù)。西班牙是通過《西班牙公共行政機(jī)關(guān)法律制度及共同的行政程序法》對行政協(xié)議作出最明確、最規(guī)范的法律規(guī)定。借鑒域外有益經(jīng)驗，從中國實際出發(fā)，解決行政協(xié)議法律依據(jù)問題最理想的方法是通過《中華人民共和國地方各級人大和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《地方組織法》），在明確中央與地方、地方政府與地方政府各自權(quán)限的基礎(chǔ)上，明確行政協(xié)議的協(xié)議主體、協(xié)議平臺、協(xié)議范圍、法律效力等內(nèi)容。但從現(xiàn)實看，2004年10月全國人大常委會已對《地方組織法》做了修改，在最近的將來再次修改的可能性不大。因此，解決行政協(xié)議法律依據(jù)問題最可行的方法是漸進(jìn)式立法，其基本路徑是先由國務(wù)院發(fā)布決定，明確地方政府簽訂行政協(xié)議的權(quán)限等，并在總結(jié)行政協(xié)議實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)上制定相關(guān)行政法規(guī)，在條件成熟時修改《地方組織法》，從組織法上規(guī)范行政協(xié)議。

（二）行政協(xié)議的締結(jié)程序問題

從珠三角行政協(xié)議的實踐來看，行政協(xié)議制度的程序平臺是首長聯(lián)席會議。這種以行政首長的強(qiáng)力推進(jìn)為特征的程序是比較適合中國國情的。但是，這種程序平臺存在著缺乏公眾參與，越權(quán)的可能性問題等缺陷，需要從制度上予以完善。

1.行政協(xié)議締結(jié)的公眾參與問題

作為一種契約，行政協(xié)議同一般的民事合同一樣具有相對性，即一般只對締約人具有拘束力。然而，行政協(xié)議不只是契約，它還是一種為社會制定行為規(guī)則的活動。作為制定規(guī)則的行為，在其過程中應(yīng)該給予公眾參與的機(jī)會。公眾參與給予了行政協(xié)議正當(dāng)化、合法化路徑。對此，《憲法》、《立法法》、《行政法規(guī)制定程序條例》、《規(guī)章制定程序條例》、《廣東省行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件管理規(guī)定》等都明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在制定規(guī)則中應(yīng)該應(yīng)當(dāng)通過座談會、論證會、聽證會等多種形式廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見。然而，珠三角一體化中所締結(jié)的行政協(xié)議，如《廣佛同城化建設(shè)合作框架協(xié)議》、《珠江口東岸地區(qū)緊密合作框架協(xié)議》等，雖然最終都向社會公開，但在締結(jié)過程中基本上沒有提供公眾參與的機(jī)會，珠三角一體化中公眾的意愿和要求不能夠在行政協(xié)議的締結(jié)過程中得到充分的反映和體現(xiàn)。這無疑損害了這些行政協(xié)議的實效。因此，必須從法律上明確，行政協(xié)議的締結(jié)必須聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見，必要時將行政協(xié)議草案向社會公布。對于行政協(xié)議締結(jié)過程中忽視或取消公眾參與的情形要依法追究法律責(zé)任。

2.行政協(xié)議締結(jié)中的審批問題

從珠三角一體化的相關(guān)行政協(xié)議來看，有關(guān)“產(chǎn)業(yè)協(xié)作”、“ 區(qū)域創(chuàng)新”、“ 產(chǎn)業(yè)發(fā)展”等內(nèi)容都可能涉及工商、稅務(wù)、質(zhì)檢等省級垂直管理部門的權(quán)限。這樣，其他地方政府簽訂的涉及工商、稅務(wù)、質(zhì)檢等的行政協(xié)議就存在合法性問題。解決這一合法性難題最簡便的方法就是上級政府的審批。從實踐看，大多數(shù)行政協(xié)議盡管事實上得到了上級政府的默許，但都沒有經(jīng)過上級政府的明確批準(zhǔn)。同時，哪些行政協(xié)議需要省級政府或中央政府的批準(zhǔn)，即行政協(xié)議需要上級審批的標(biāo)準(zhǔn)是什么，在法律上也是不明確的。對于可能改變地方與中央的權(quán)力平衡或者可能侵害中央政府利益的行政協(xié)議，應(yīng)由協(xié)議的成員方遞交給國務(wù)院，由其作出批準(zhǔn)或不批準(zhǔn)的決定。對于不批準(zhǔn)的行政協(xié)議，國務(wù)院可以退回給申請方。但一旦退回，該行政協(xié)議就失去了法律效力[23]。同樣，對于可能改變地方與省級政府的權(quán)力平衡或者可能侵害省級政府利益的行政協(xié)議，應(yīng)由協(xié)議的成員方遞交給省級人民政府，由其作出批準(zhǔn)或不批準(zhǔn)的決定。同時，中國《憲法》和《地方組織法》都明確規(guī)定，上級人民政府有權(quán)改變或者撤銷下級行政機(jī)關(guān)的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。因此，任何上級政府發(fā)現(xiàn)下級地方政府所簽署的行政協(xié)議不適當(dāng)?shù)?，有?quán)予以改變或撤銷。

中國《憲法》和《地方組織法》規(guī)定，縣級以上的地方各級人大及其常委會討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的重大事項；有權(quán)撤銷本級人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。根據(jù)這些規(guī)定，如果行政協(xié)議內(nèi)容涉及本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)等方面的重大事項，應(yīng)該由本級人大常委會討論決定；即使不屬于本行政區(qū)域內(nèi)的重大事項，如果地方政府簽署的行政協(xié)議不適當(dāng)，本級人大常委會有權(quán)撤銷行政協(xié)議。從實踐看，珠三角一體化的行政協(xié)議基本上屬于涉及本行政區(qū)域內(nèi)的重大事項，但都沒有報本級人大常委會討論決定。這就存在違法行政的嫌疑。

基于以上分析，根據(jù)珠三角一體化的客觀實際以及我國相關(guān)法律規(guī)定，我們認(rèn)為應(yīng)該及時建立行政協(xié)議審批備案相結(jié)合的監(jiān)督制度。備案是加強(qiáng)監(jiān)督的重要環(huán)節(jié)，《法規(guī)規(guī)章備案條例》、《廣東省規(guī)范性文件備案規(guī)定》等都對此做出了具體規(guī)定。因此，對于可能改變地方與上級政府的權(quán)力平衡或者可能侵害上級政府利益的行政協(xié)議，協(xié)議的成員方應(yīng)該報共同上一級政府批準(zhǔn)生效；對涉及本行政區(qū)域內(nèi)重大事項的行政協(xié)議，協(xié)議的成員方應(yīng)該分別報本級人大常委會討論決定；對于不屬于上述兩種情況的行政協(xié)議，協(xié)議的成員方應(yīng)該在協(xié)議生效后30日內(nèi)分別報上一級政府和本級人大常委會備案。

（三）行政協(xié)議的法律位階問題

從對法的最廣義理解來看，法是一種有強(qiáng)制力的行為規(guī)則。行政協(xié)議是締約行政機(jī)關(guān)制定的對締約雙方以及行政相對人都具有拘束力的行為規(guī)則。因此，行政協(xié)議屬于最廣義法的范疇。那么，在最廣義的法律體系中行政協(xié)議的位階又是如何呢？現(xiàn)行法律和所有行政協(xié)議都沒有作出規(guī)定，學(xué)界對此也沒有進(jìn)行過探討。行政協(xié)議法律位階的模糊給行政協(xié)議的適用帶來了麻煩，從而使行政協(xié)議的可操作性大打折扣?；诖?，有必要對行政協(xié)議的法律位階做一探討。一般來說，法律位階的劃分標(biāo)準(zhǔn)可以從兩方面來界定：制定機(jī)關(guān)是劃分位階的形式標(biāo)準(zhǔn)。法律位階劃分標(biāo)準(zhǔn)與立法制定機(jī)關(guān)是密切相關(guān)的?！靶ЯΩ蟛⒉皇钦f規(guī)則在效力方面更完美。只是表明其制定者在政府金字塔中處于更高地位[24]。”能否行使合法性審查權(quán)是實質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。也就是說,如果上級機(jī)關(guān)有權(quán)對下級機(jī)關(guān)制定的法進(jìn)行監(jiān)督與審查,則該上級機(jī)關(guān)制定的法與下級機(jī)關(guān)制定的法之間可形成上下位階關(guān)系[25]。根據(jù)法律位階的劃分標(biāo)準(zhǔn)以及我國現(xiàn)行法律對行政機(jī)關(guān)的相關(guān)規(guī)定，行政協(xié)議在我國法律體系中的位階是多元的：

1.所有行政協(xié)議的效力都低于憲法、法律與行政法規(guī)。

《憲法》第5條規(guī)定，國家維護(hù)社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)?！稇椃ā返?7條規(guī)定,全國人大常委會有權(quán)撤銷國務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令,以及省、自治區(qū)、直轄市國家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議。《憲法》第89條規(guī)定，國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國地方各級國家行政機(jī)關(guān)的工作；有權(quán)改變或者撤銷各部、各委員會發(fā)布的不適當(dāng)?shù)拿?、指示和?guī)章；有權(quán)改變或者撤銷地方各級國家行政機(jī)關(guān)的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。

2.經(jīng)協(xié)議雙方人大常委會討論決定的行政協(xié)議效力高于協(xié)議各方人大常委會制定的地方性法規(guī)或規(guī)范性文件。

人大常委會討論決定行政協(xié)議的程序與人大常委會立法程序基本一致，而且兩地在法定權(quán)限內(nèi)締結(jié)的協(xié)議也類似于國與國之間簽訂的條約。而條約的法律效力一般要高于本國法律。

3.經(jīng)協(xié)議雙方人大常委會討論決定的行政協(xié)議效力的效力高于協(xié)議各方政府制定的規(guī)章或規(guī)定。

因為根據(jù)《憲法》規(guī)定，地方各級人民政府是地方各級國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是地方各級國家行政機(jī)關(guān)；縣級以上的地方各級人大常委會討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作的重大事項；監(jiān)督本級人民政府的工作；撤銷本級人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。

4.經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的行政協(xié)議，其效力低于地方性法規(guī)。

國務(wù)院批準(zhǔn)的行政協(xié)議實質(zhì)上相當(dāng)于國務(wù)院發(fā)布的行政規(guī)定。而《立法法》第86條規(guī)定，地方性法規(guī)與部門規(guī)章之間對同一事項的規(guī)定不一致，不能確定如何適用時，由國務(wù)院提出意見，國務(wù)院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用地方性法規(guī)的，應(yīng)當(dāng)決定在該地方適用地方性法規(guī)的規(guī)定；認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用部門規(guī)章的，應(yīng)當(dāng)提請全國人大常委會裁決。這雖然是針對地方性法規(guī)與部門規(guī)章之間的效力問題做出的規(guī)定，但它表明國務(wù)院除通過立法程序制定的行政法規(guī)效力高于地方性法規(guī)外，國務(wù)院的其他行為的效力都不能超越地方性法規(guī)，因為地方性法規(guī)是由地方人大或其常委會制定的。而地方人大或其常委會是地方權(quán)力機(jī)關(guān)，不是地方行政機(jī)關(guān)，不屬國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)。

5.上級地方政府批準(zhǔn)的行政協(xié)議的效力低于上級政府制定的規(guī)章。

上級地方政府批準(zhǔn)行政協(xié)議的程序要比上級地方政府制定行政規(guī)章更簡便、靈活。

6.具有地方規(guī)章制定權(quán)的人民政府參與的并不需要批準(zhǔn)的行政協(xié)議，其效力高于該成員制定的地方規(guī)章而低于同級地方性法規(guī)。

兩地政府在法定權(quán)限內(nèi)締結(jié)的協(xié)議類似于國與國之間簽訂的條約。而條約的法律效力一般要高于本國法律。同時，《憲法》第105條規(guī)定，地方各級人民政府是地方各級國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。

7.不具有地方規(guī)章制定權(quán)的其它地方人民政府參與的并不需要批準(zhǔn)的行政協(xié)議，其效力高于其制定的行政規(guī)定，因為其程序比行政規(guī)定的制定更為復(fù)雜。

四、行政協(xié)議的內(nèi)容問題

行政協(xié)議的內(nèi)容，在形式意義上即為行政協(xié)議的主要條款[20]。行政協(xié)議應(yīng)該具備哪些內(nèi)容，中國法律并未作出明確規(guī)定。從珠三角一體化中已締結(jié)的行政協(xié)議來看，主要包括指導(dǎo)思想、合作機(jī)制、合作重點（合作領(lǐng)域）、相關(guān)工作（后續(xù)工作）、生效條款、簽署協(xié)議的機(jī)關(guān)等條款。根據(jù)我國實踐和域外經(jīng)驗，學(xué)界認(rèn)為行政協(xié)議應(yīng)當(dāng)主要包括以下條款：標(biāo)題性條款、介紹性條款、合作安排條款、履行方式條款、成本與收益條款、違約責(zé)任條款和糾紛解決機(jī)制條款、生效時間條款、簽署和日期條款，以及其他條款[20]。對此，我們基本上贊同。但我們認(rèn)為，應(yīng)該將各種行政協(xié)議中的統(tǒng)一條款（即不管各種行政協(xié)議具體內(nèi)容如何，該條款的內(nèi)容都基本一致）予以法律化，以減少行政協(xié)議的交易成本，增加該條款內(nèi)容的穩(wěn)定性和權(quán)威性。例如糾紛解決機(jī)制條款。基于地方利益、局部利益的考量，行政協(xié)議實施必然

充滿矛盾、摩擦甚至沖突。構(gòu)建統(tǒng)一、穩(wěn)定、有序的政府間糾紛解決機(jī)制則為行政協(xié)議實踐所必須。因此，行政協(xié)議中政府間糾紛的解決機(jī)制乃是行政協(xié)議中的統(tǒng)一條款，應(yīng)該由法律做出統(tǒng)一安排，而不應(yīng)由各種行政協(xié)議成員雙方協(xié)商確定。如《西班牙共同程序法》第8條規(guī)定:“在不違反第六條第3款規(guī)定情形下，解釋和履行中可能出現(xiàn)的爭議問題應(yīng)屬行政糾紛法庭過問并管轄，否則，可由憲法法院管轄?！敝袊_灣地區(qū)《地方制度法》第24條第3款規(guī)定：“直轄市、縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、市）應(yīng)依約定履行其義務(wù)；遇有爭議時，得報請共同上級業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)或依司法程序處理?！遍L期以來，政府間的糾紛一直被認(rèn)為是行政系統(tǒng)內(nèi)部的事情，不涉及行政相對人的權(quán)利義務(wù)，不是法律問題，因而其解決方式?jīng)]有納入復(fù)議、訴訟等正常法律救濟(jì)之中。其實，認(rèn)為政府間糾紛不涉及行政相對人的權(quán)利義務(wù)的觀點值得商榷，前面我們已經(jīng)談到，行政協(xié)議是一種制定行為規(guī)則的行為，必然涉及行政相對人的權(quán)利義務(wù)。同時認(rèn)為政府間的糾紛不是法律問題，也是誤解。德國學(xué)者毛雷爾說，以前——根據(jù)嚴(yán)格的法律概念——認(rèn)為，行政組織的內(nèi)部規(guī)則不是法律，國家和其他行政主體的“內(nèi)部領(lǐng)地”“不受法律拘束”，因為法律關(guān)系只可能在不同的法律主體之間而不可能在一個行政主體內(nèi)部產(chǎn)生。這種觀點今天已經(jīng)被徹底地否定了[26]。盡管毛雷爾的觀點是針對內(nèi)部規(guī)則的制定而言的，但它說明政府間的事務(wù)也是一個法律事務(wù)。而解決法律問題是法院的職責(zé)所在。因此，行政協(xié)議履行過程中政府間的糾紛可以通過訴訟解決。當(dāng)然，在訴諸于法院之前，引起爭端的各方成員應(yīng)當(dāng)先進(jìn)行協(xié)商；雙方協(xié)商不能解決的，可以由上級行政機(jī)關(guān)或業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)調(diào)解、裁決；經(jīng)過上述程序，爭端各方依然無法達(dá)成一致意見的，方可通過司法程序來解決。

[1] 李新春. 建設(shè)珠三角經(jīng)濟(jì)區(qū)的政策含義[J]. 廣東經(jīng)濟(jì).1996(03):6.

[2] 許多奇. 論我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中的區(qū)域調(diào)節(jié)[J]. 法學(xué).2005(11):93.

[3] 參見百度百科. 珠江三角洲[EB/OL]. http://baike.baidu.com/view/283638.htm。查閱時間：2011.02.20.

[4] 吳舜澤等. 珠江三角洲環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略研究[M]. 北京: 中國環(huán)境科學(xué)出版社2006. 50.

[5] 楊龍. 中國經(jīng)濟(jì)區(qū)域化發(fā)展的行政協(xié)調(diào)[J]. 中國人民大學(xué)學(xué)報. 2007(02): 95.

[6] 參見王健等. “復(fù)合行政”的提出——解決當(dāng)代中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化與行政沖突的新思路[J]. 中國行政管理.2004(03):47.

[7] 轉(zhuǎn)引自施源、鄒兵. 體制創(chuàng)新:珠江三角洲區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的出路[J]. 城市規(guī)劃. 2004(05): 31.

[8] 中國科學(xué)院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究組. 2004中國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略報告[Z]. 北京: 科學(xué)出版社2004: 84.

[9] 參見劉兆德等. 長三角經(jīng)濟(jì)社會一體化初步研究[J]. 中國軟科學(xué). 2004(05): 129.

[10] 周振鶴. 行政區(qū)劃史研究的基本概念與學(xué)術(shù)用語芻議[J]. 復(fù)旦學(xué)報. 2001(03): 31-36.

[11] 王丹丹. 區(qū)域政府合作下的行政協(xié)議——以泛珠三角地區(qū)環(huán)境合作協(xié)議為視角[D]. 華東政法大學(xué)碩士學(xué)位論文. 2008. 11.

[12] 張玉. 區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與政府體制變遷的制度分析[J]. 學(xué)術(shù)研究. 2005 (09): 75-80.

[13] 殷坤. 復(fù)合行政——促進(jìn)長三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的新思路[J]. 江南論壇. 2004(110):14-15.

[14] 范巧. 區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化與行政區(qū)經(jīng)濟(jì)矛盾突破的新視角[D]. 蘭州大學(xué)2008年碩士論文.24-25.

[15] [英]米爾恩. 人的權(quán)利與人的多樣性— —人權(quán)哲學(xué)[M]. 夏勇等. 北京: 中國大百科全書出版1995. 49.

[16] [美 ]. AMAN, JR, A. C. (2003).“Globalization, democracy and domestic law.” Indiana Journal of Global Legal Studies, 2003,(10).

[17] 葉必豐. 長三角經(jīng)濟(jì)一體化背景下的法制協(xié)調(diào)[J]. 上海交通大學(xué)學(xué)報（社會哲學(xué)科學(xué)版）. 2004(06): 8.

[18] 于立深. 區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的契約治理模式[J]. 浙江學(xué)刊.2006(05): 140.

[19] 葉必豐等. 行政法與行政訴訟法[M]. 北京: 高等教育出版社2007.154.

[20] 葉必豐等. 行政協(xié)議：區(qū)域政府間合作機(jī)制研究[M].北京: 法律出版社，2010.9.

[21] 姜明安. 行政法與行政訴訟法學(xué)（第2版）[M]. 北京:高等教育出版社，2005.65.

[22] 何淵. 美國的區(qū)域法制協(xié)調(diào)——從州際協(xié)定到行政協(xié)議的制度變遷[J]. 環(huán)球法律評論. 2009(06): 89.

[23] 何淵. 環(huán)渤海地區(qū)行政協(xié)議的法學(xué)思考[J]. 北京交通大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2008(04): 77.

[24] 喬曉陽. 立法法講話[M]. 北京: 中國民主法制出版社2000.46.

[25] 顧建亞. 法律位階劃分標(biāo)準(zhǔn)探新[J]. 浙江大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)， 2006(06): 44.

[26] 【德】哈特穆特·毛雷爾. 行政法學(xué)總論[M]. 高家偉. 北京:法律出版社，2000. 34-35.