郭 強(qiáng)，李國(guó)正，陸 洋

（河北省水利廳，050011，石家莊）

一、“重建輕管”的含義

“重建輕管”是水利工作中長(zhǎng)期存在的普遍性現(xiàn)象。一般來(lái)講，“重建輕管”特指重視水利工程建設(shè)而輕視建后管護(hù)?！拜p管”主要表現(xiàn)在：產(chǎn)權(quán)明晰、責(zé)任明確的工程管理體制尚未根本建立，專業(yè)化、社會(huì)化的多種工程管理模式還不成熟，制度健全、管護(hù)規(guī)范的工程運(yùn)行機(jī)制仍不完善，穩(wěn)定可靠、使用高效的工程管護(hù)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制沒(méi)有形成。本文的“輕管”除了傳統(tǒng)意義上的含義外，還指水行政主管部門缺乏依法對(duì)全社會(huì)的水事活動(dòng)實(shí)施的組織管理及為此而進(jìn)行的配合與支持活動(dòng)，主要表現(xiàn)為“四多四少”：在對(duì)全社會(huì)水事活動(dòng)的管理中行政手段使用多，法律手段運(yùn)用少；項(xiàng)目審查多，執(zhí)行監(jiān)管少；具體問(wèn)題處理多，宏觀層面研究少；面上工作多，基礎(chǔ)工作少。

二、形成“重建輕管”的主要原因

1.水行政主管部門未能充分履職

水行政主管部門是負(fù)責(zé)水行政管理和水行業(yè)管理的各級(jí)水行政機(jī)關(guān)的總稱。長(zhǎng)期以來(lái)，各級(jí)水行政主管部門十分重視水行業(yè)管理職能的發(fā)揮，有力地促進(jìn)了水資源開發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)和水害防治等各項(xiàng)具體工作的開展。但是，受傳統(tǒng)的、計(jì)劃體制下形成的治水思路影響，管理上仍然存在嚴(yán)重的 “越位”和“缺位”現(xiàn)象。同時(shí)，受從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型時(shí)期管理理念的影響，水行政主管部門對(duì)全社會(huì)水事活動(dòng)實(shí)施管理和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的職能未能有效、充分地履行，影響了水行政機(jī)關(guān)在水利改革發(fā)展中的地位和作用。

2.水事活動(dòng)管理難度大

水利工程建設(shè)可以說(shuō)是“政績(jī)工程”，屬于硬性、階段性的指標(biāo)，只要列入規(guī)劃且投資到位，按照有關(guān)的建設(shè)程序?qū)嵤?，大多?shù)水利工程在較短時(shí)間內(nèi)就能建成并發(fā)揮效益，具有立竿見影的效果。而水事活動(dòng)的管理縱向涉及中央和地方的權(quán)益，橫向涉及水利、農(nóng)業(yè)、建設(shè)和環(huán)保等部門的權(quán)益，其間還交織著社會(huì)組織、農(nóng)民等方面的切身利益，加之行政干預(yù)，既需要不斷地探索創(chuàng)新協(xié)調(diào)相關(guān)部門、行業(yè)和社會(huì)組織的關(guān)系，又需要在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)持之以恒地加以鞏固，基礎(chǔ)工作多，協(xié)調(diào)任務(wù)重，效果顯現(xiàn)慢，還易出現(xiàn)失誤，往往不能引起有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和部門的足夠重視。

3.水行政執(zhí)法能力薄弱

目前存在著水行政主管部門內(nèi)部多頭執(zhí)法，執(zhí)法人員素質(zhì)不高、能力不足，執(zhí)法經(jīng)費(fèi)缺乏保障等方面的問(wèn)題，在很大程度上影響了水行政主管部門依法管理全社會(huì)水事活動(dòng)的要求及能力。水行政機(jī)關(guān)工作人員依法行政意識(shí)有待加強(qiáng)，執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法隊(duì)伍亟須完善。

4.水利基礎(chǔ)性工作不完善

水法規(guī)體系、規(guī)劃、行政審批、水行政管理基本區(qū)域的劃定等是水行政主管部門開展管理工作的基礎(chǔ)。但受客觀條件限制，基礎(chǔ)性工作的不完善影響了水行政管理工作的加強(qiáng)。比如：農(nóng)村水利方面的立法空白導(dǎo)致農(nóng)村水利建設(shè)中管理缺位、職能交叉、部門之間工作不協(xié)調(diào)等問(wèn)題難以有效解決；區(qū)域綜合規(guī)劃的缺失會(huì)對(duì)水資源開發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)和防治水害總體部署的實(shí)施產(chǎn)生不利影響；河道管理范圍界線的難以劃定對(duì)加強(qiáng)河道管理、保障堤防安全影響較大；水分生產(chǎn)率和灌溉水利用系數(shù)難以有效觀測(cè)會(huì)影響對(duì)不同節(jié)水形式的效果評(píng)價(jià)。

三、“重建輕管”對(duì)水利改革發(fā)展的主要影響

1.不利于實(shí)現(xiàn)水利跨越式發(fā)展

全面加快水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、突出加強(qiáng)農(nóng)田水利等薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)是提高水利服務(wù)和保障社會(huì)能力的重要內(nèi)容，但是如果在貫徹落實(shí)2011年中央1號(hào)文件時(shí)更多地關(guān)注水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而輕視對(duì)水利工程和涉水事務(wù)的有效管理，水資源優(yōu)化配置的格局就難以真正形成，水生態(tài)環(huán)境改善就難以得到根本保證，水利保障經(jīng)濟(jì)安全、生態(tài)安全、國(guó)家安全的能力就難以加強(qiáng)，水利行業(yè)的社會(huì)地位就難以真正提高，水利跨越式發(fā)展目標(biāo)就難以實(shí)現(xiàn)。

2.不利于人水和諧社會(huì)的形成

當(dāng)前，水利改革發(fā)展既處于重要機(jī)遇期，又處于矛盾凸顯期。有限的水資源與人類需求之間存在巨大缺口，導(dǎo)致水資源供需矛盾突出，非法取水、掠奪用水現(xiàn)象增多，水事糾紛易發(fā)多發(fā)，違法侵占河道和水域現(xiàn)象屢禁不止。因此，若不強(qiáng)化水行政主管部門的社會(huì)管理職能，規(guī)范的水事行為、良好的水事秩序就很難形成，人水和諧社會(huì)的建立就是一句空話。

3.不利于水利發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變

水行政主管部門必須適應(yīng)水資源和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)的變化，加大水行政管理力度，努力實(shí)現(xiàn)從供水管理向需水管理的轉(zhuǎn)變，從過(guò)度無(wú)序開發(fā)向合理有序開發(fā)的轉(zhuǎn)變，從水資源開發(fā)利用優(yōu)先向節(jié)約保護(hù)優(yōu)先的轉(zhuǎn)變，從事后治理向事前預(yù)防轉(zhuǎn)變，從粗放利用向高效使用的轉(zhuǎn)變。實(shí)現(xiàn)這些轉(zhuǎn)變，如果不運(yùn)用綜合手段尤其是法治手段，水資源開發(fā)、利用、配置、節(jié)約和保護(hù)之間的關(guān)系就不能很好地統(tǒng)籌處理，水資源總量、利用效率和水生態(tài)環(huán)境狀況等方面的約束性指標(biāo)就不能很好地落實(shí)，水與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)就難以實(shí)現(xiàn)。

4.不利于水利工程的正常運(yùn)行

如果不加強(qiáng)水利管理工作，一方面，水利設(shè)施將會(huì)缺乏有效的管護(hù)，水利工程的正常運(yùn)行可能受到影響，按照規(guī)劃設(shè)計(jì)確定的功能和效益就難以正常發(fā)揮；另一方面，可能導(dǎo)致水利工程存在的隱患不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處理，影響水利工程的使用壽命，給人民生命財(cái)產(chǎn)安全帶來(lái)嚴(yán)重威脅。

四、加強(qiáng)水行政管理相關(guān)體制機(jī)制和制度建設(shè)

1.轉(zhuǎn)變水利管理理念

提高水行政管理水平，必須轉(zhuǎn)變管理理念，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下習(xí)慣于指令性管理的方式中解脫出來(lái)，向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下以宏觀調(diào)控、依法行政、社會(huì)監(jiān)管、公共服務(wù)為主的方式轉(zhuǎn)變，逐步實(shí)現(xiàn)由重視工程建設(shè)向建管并重、由主要對(duì)水利行業(yè)內(nèi)部管理向全社會(huì)水事活動(dòng)管理、由主要依靠行政手段進(jìn)行管理向主要依靠法治管理、由著眼于律人向依法履行職責(zé)管理的轉(zhuǎn)變，突出做好規(guī)劃、協(xié)調(diào)和監(jiān)督等相關(guān)工作，切實(shí)改變不適應(yīng)全面履行行政管理工作要求的傳統(tǒng)、習(xí)慣和做法，解決水行政管理工作中缺位、錯(cuò)位和越位問(wèn)題。

2.完善水行政管理體制建設(shè)

一是深化涉水事務(wù)管理體制改革，積極推行城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理，實(shí)現(xiàn)防洪、排澇、蓄水、供水、排水、節(jié)水、水資源的保護(hù)、污水處理及其回收利用等涉水事務(wù)的統(tǒng)一管理，保障水資源的可持續(xù)利用。二是健全涉水社會(huì)組織管理體制，制定扶持和引導(dǎo)水利社會(huì)組織的發(fā)展政策，完善政府投入和社會(huì)投入相結(jié)合的基層經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，發(fā)揮社會(huì)組織自我管理和參與社會(huì)管理的功能，夯實(shí)基層組織，壯大基層力量，整合基層資源，強(qiáng)化基礎(chǔ)工作，增強(qiáng)基層社會(huì)管理組織的服務(wù)能力，從制度上更好地發(fā)揮社會(huì)組織在社會(huì)公共事務(wù)管理中的作用。三是加強(qiáng)社會(huì)組織監(jiān)管體系建設(shè)，規(guī)范社會(huì)組織運(yùn)行，提高社會(huì)組織承接水行政主管部門委托職能及購(gòu)買服務(wù)的實(shí)施能力和開展業(yè)務(wù)的活動(dòng)能力，充分發(fā)揮社會(huì)組織在水利改革發(fā)展和改善民生中的積極作用。

3.強(qiáng)化水行政管理機(jī)制建設(shè)

一是決策機(jī)制，加強(qiáng)水行政決策程序建設(shè)，健全重大行政決策規(guī)則，推進(jìn)決策的科學(xué)化、民主化和法治化，完善公共決策社會(huì)公示制度，切實(shí)把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經(jīng)程序。二是審批機(jī)制，深化水利行政審批制度改革，重點(diǎn)推行網(wǎng)上電子審批、“一個(gè)窗口對(duì)外”和“一站式”服務(wù)，進(jìn)一步規(guī)范流程，減少環(huán)節(jié)，改善服務(wù)，提高效率，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和管理方式創(chuàng)新。三是協(xié)調(diào)機(jī)制，面對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的水事關(guān)系，應(yīng)正確把握最廣大人民群眾根本利益、現(xiàn)階段群眾共同利益、不同群體特殊利益的關(guān)系，建立科學(xué)有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好各方面的利益，形成科學(xué)有效的水事利益協(xié)調(diào)機(jī)制、訴求表達(dá)機(jī)制、矛盾調(diào)處機(jī)制和權(quán)益保障機(jī)制，實(shí)現(xiàn)水行政管理目標(biāo)和整體效能的提高。

4.加強(qiáng)水行政管理制度建設(shè)

圍繞完善涉水事務(wù)的社會(huì)管理和公共服務(wù)，加強(qiáng)與立法機(jī)關(guān)的溝通與協(xié)調(diào)，積極爭(zhēng)取立法資源，加快完善防洪抗旱減災(zāi)、水資源合理配置和高效利用、水資源和水生態(tài)保護(hù)、水利科學(xué)發(fā)展等社會(huì)管理方面的法規(guī)規(guī)章，對(duì)社會(huì)高度關(guān)注、實(shí)踐急需、條件相對(duì)成熟的立法項(xiàng)目要盡快出臺(tái)，切實(shí)增強(qiáng)行政管理的法制保障。積極開展深化水務(wù)體制改革、小型水利工程建設(shè)和管理機(jī)制、農(nóng)村飲水安全、河道湖泊管理、農(nóng)業(yè)水價(jià)合理分擔(dān)機(jī)制、供水價(jià)格體系等重大水利專題的研究，從政策制度層面及時(shí)提出有效的應(yīng)對(duì)措施，為制定政策、完善法規(guī)、深化改革提供依據(jù)。進(jìn)一步完善水利規(guī)劃體系，注重規(guī)劃的科學(xué)性、權(quán)威性和前瞻性，對(duì)事關(guān)水利改革發(fā)展全局的區(qū)域規(guī)劃、防洪規(guī)劃、水中長(zhǎng)期供求規(guī)劃，要用法律形式把它的效力固定下來(lái)，強(qiáng)化水利規(guī)劃對(duì)涉水活動(dòng)的管理和約束作用，確保規(guī)劃不折不扣地執(zhí)行。

五、轉(zhuǎn)變水利“重建輕管”管理方式需做好的基礎(chǔ)工作

1.健全水利法規(guī)體系

①防洪抗旱減災(zāi)方面，應(yīng)加快制定和完善抗旱、洪水影響評(píng)價(jià)、蓄滯洪區(qū)管理等方面的法規(guī)規(guī)章；②水資源合理配置和高效利用方面，應(yīng)重點(diǎn)就節(jié)約用水條例、水資源論證、農(nóng)村飲用水管理、農(nóng)村水利、取水權(quán)轉(zhuǎn)讓等方面開展立法工作；③水資源和水生態(tài)保護(hù)方面，應(yīng)抓緊就貫徹落實(shí)水土保持法、地下水資源管理、水功能區(qū)管理及保護(hù)方面進(jìn)行立法調(diào)研、修改和協(xié)調(diào)工作；④水利科學(xué)發(fā)展的現(xiàn)代管理方面，應(yīng)做好最嚴(yán)格水資源管理、占用河道和水域補(bǔ)償、水利工程管理、河湖岸線利用規(guī)劃等方面的立法前期準(zhǔn)備工作。

2.完善水利規(guī)劃體系

按照“合理分類、明確關(guān)系、完善體系、提出任務(wù)、有序安排”的原則，進(jìn)一步加強(qiáng)戰(zhàn)略謀劃，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，完善水利綜合規(guī)劃、專業(yè)規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃。當(dāng)前，應(yīng)重點(diǎn)抓好水法律法規(guī)明確須制訂的區(qū)域綜合規(guī)劃和專業(yè)規(guī)劃、水中長(zhǎng)期供求規(guī)劃、防洪規(guī)劃、河口整治規(guī)劃和水土保持規(guī)劃的制訂、修改和完善工作，同時(shí)要積極做好農(nóng)村水利、水能資源開發(fā)利用、抗旱、水庫(kù)移民、水利信息化建設(shè)等規(guī)劃的編制工作。

3.落實(shí)水利“六類區(qū)域”基本制度

水土流失重點(diǎn)治理區(qū)、蓄滯洪區(qū)、河道管理范圍、水利工程管理和保護(hù)范圍、重要河道湖泊水功能區(qū)、地下水嚴(yán)重超采區(qū)等 “六類區(qū)域”是水法等法律法規(guī)明確的水行政管理的基本區(qū)域，應(yīng)加快“六類區(qū)域”劃定工作，進(jìn)一步完善配套制度，為做好涉水事務(wù)管理、維護(hù)水利行業(yè)權(quán)益提供保障。比如，針對(duì)地下水嚴(yán)重超采區(qū)和應(yīng)進(jìn)一步調(diào)整、明確禁止開采區(qū)和限制開采區(qū)的具體范圍，量化開采數(shù)額，細(xì)化管理措施，強(qiáng)化法律責(zé)任；又比如，加快水功能區(qū)劃分，從嚴(yán)核定水域納污能力，提出限制排污總量意見，為確立水功能區(qū)限制納污紅線提供重要支撐，調(diào)控開發(fā)強(qiáng)度，優(yōu)化空間布局，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)布局與水資源和水環(huán)境承載能力相適應(yīng)。

4.加大四項(xiàng)水行政事業(yè)性收費(fèi)征收力度

水資源費(fèi)、河道工程修建維護(hù)管理費(fèi)、河道采砂管理費(fèi)、水土保持設(shè)施補(bǔ)償費(fèi)等四項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目的法律依據(jù)充分，征收的機(jī)關(guān)、權(quán)限、范圍和標(biāo)準(zhǔn)比較明確。當(dāng)前，要加大征收隊(duì)伍的建設(shè)和培訓(xùn)力度，制訂征收管理的具體辦法，結(jié)合標(biāo)準(zhǔn)化管理體系建設(shè)，明確水行政主管機(jī)關(guān)內(nèi)部具體的征收主體、職責(zé)、獎(jiǎng)懲措施等。同時(shí)，要加強(qiáng)監(jiān)督檢查，規(guī)范執(zhí)法收費(fèi)人員的收費(fèi)行為和行政事業(yè)性收費(fèi)的管理使用，不斷推進(jìn)水行政事業(yè)性收費(fèi)工作向縱深發(fā)展，為水利發(fā)展提供重要的資金支持。

5.加大水利執(zhí)法力度

加大對(duì)重大水事違法案件查處力度，重點(diǎn)圍繞涉河建設(shè)、河道采砂、水資源費(fèi)征收、入河排污等，選擇一批社會(huì)影響大、嚴(yán)重危害防洪安全或水利工程安全運(yùn)行的水事違法行為進(jìn)行掛牌督辦、堅(jiān)決查處，實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)突破，以點(diǎn)帶面。水行政主管機(jī)關(guān)的法制機(jī)構(gòu)要擔(dān)負(fù)起綜合執(zhí)法的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，整合執(zhí)法資源，逐步建立“一個(gè)窗口對(duì)外、一支隊(duì)伍執(zhí)法”的管理格局，切實(shí)解決多頭執(zhí)法、多層執(zhí)法和不執(zhí)法、亂執(zhí)法問(wèn)題，提高執(zhí)法能力和效率。加大水行政許可的管理力度，嚴(yán)格按照法定權(quán)限、依照法定程序?qū)μ囟ǖ乃禄顒?dòng)進(jìn)行行政許可，避免越權(quán)審批、違規(guī)審批；按照“誰(shuí)許可、誰(shuí)監(jiān)管、誰(shuí)執(zhí)法”的原則，明確行政管理和行政執(zhí)法責(zé)任，切實(shí)做好監(jiān)管和執(zhí)法工作，確保水行政許可事項(xiàng)的貫徹落實(shí)，不可“一批了之”。

6.開展小型水利工程管理體制改革

建立小型水利工程產(chǎn)權(quán)登記制度，通過(guò)發(fā)放小型水利工程產(chǎn)權(quán)證或使用證，明確所有權(quán)和使用權(quán)，增強(qiáng)管護(hù)主體責(zé)任心。探索社會(huì)化和專業(yè)化的多種小型水利工程管理模式，通過(guò)優(yōu)先批復(fù)規(guī)?；N植戶、農(nóng)民用水合作組織、農(nóng)民專業(yè)合作組織的公益性小型水利工程項(xiàng)目，優(yōu)先提供公益性小型水利工程管護(hù)經(jīng)費(fèi)、基層水利服務(wù)組織的服務(wù)等手段，調(diào)動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者自主建立農(nóng)民用水合作組織的積極性，引導(dǎo)農(nóng)民專業(yè)合作組織加強(qiáng)對(duì)小型水利工程的管理和服務(wù)。

7.建立水利全方位監(jiān)測(cè)管理體系

加大水資源管理、防汛抗旱指揮、水土保持監(jiān)測(cè)與管理、農(nóng)村水利綜合管理、水文監(jiān)測(cè)和管理以及水利業(yè)務(wù)信息管理等六類監(jiān)測(cè)體系的建設(shè)力度，完善各類監(jiān)測(cè)體系。按照加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、整合監(jiān)測(cè)資源、實(shí)現(xiàn)信息共享的原則，加快建立基本數(shù)據(jù)采集、傳輸、存儲(chǔ)、管理、交換、發(fā)布與應(yīng)用服務(wù)等功能為一體的水利數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)管理中心，實(shí)現(xiàn)水行政主管部門各類監(jiān)測(cè)工作的統(tǒng)一管理。

[1]張碩輔.履行水行政管理職責(zé) 促進(jìn)水利改革與發(fā)展[EB/OL].http://www.tahe.gov.cn/e/action/ShowInfo.php?classid=125&id=1789.

[2]中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定[J].中國(guó)水利，2011（4）.

[3]董國(guó)華.農(nóng)業(yè)水利化“重建設(shè)輕管理”[EB/OL].http://www.rmlt.com.cn/qikan/2011-10-09/30960.html.

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