王桂林

(南京大學(xué) 政府管理學(xué)院 江蘇 南京 210093)

一、問題的提出

代表性官僚制何以可能達(dá)成這一民主政治的理念呢?雖然威爾遜很早就提出了政治－行政二分，我們也不否認(rèn)政治－行政二分對于現(xiàn)代公共管理所帶來的種種好處，但是在現(xiàn)代，絕對的政治－行政二分被證明是不可能實(shí)現(xiàn)的。學(xué)者們普遍認(rèn)可這樣一種看法:文官體系在政策制定與執(zhí)行過程中擁有相當(dāng)大的自由裁量權(quán)，這就為探討代表性官僚制提供了條件。

到底什么是代表性官僚制?代表性官僚制中包括哪些可以探討的問題?這個理論發(fā)展的過程中有哪些代表性的學(xué)者對此進(jìn)行過研究?這些學(xué)者對這一問題的研究包括哪些方面?還有哪些問題是值得我們進(jìn)一步思考的?這些都是我們需要探討的問題。

二、與代表性官僚制相關(guān)的概念

代表性官僚制指的是官僚制中的文官群體在其來源構(gòu)成上，包括性別、種族、社會階層等等，能夠反映其轄區(qū)內(nèi)的人口特征，這樣有助于政府將社會各個群體的意見整合到公共政策的制定當(dāng)中，以體現(xiàn)出民主政治的特征。

研究代表性官僚制的著名學(xué)者莫舍爾把文官群體的構(gòu)成符合人口特征稱之為消極代表性，而如何才能使這樣一個文官群體充分地代表社會各個群體的利益，反映各個群體的偏好稱之為積極代表性。

根據(jù)美國《公務(wù)員制度改革法案》的規(guī)定，用社區(qū)或區(qū)域群體所占的百分?jǐn)?shù)×受雇于公務(wù)員體系的人數(shù)與社會或區(qū)域群體所占的百分?jǐn)?shù)×相應(yīng)的勞動力人數(shù)的比率來評估消極代表性。完美的消極代表出現(xiàn)在數(shù)值為1的時候，數(shù)值小于1表示某個群體代表性不足，而數(shù)值大于1則表示某個群體代表過度。這些數(shù)值被稱為“代表指數(shù)”或“代表率”。消極代表還包括社會分層問題。整個公務(wù)員體系中，錄用是一種尺度，官階是另一種尺度。分層指數(shù)或者分層率類似于消極代表的代表指數(shù)和代表率。分層指數(shù)低表示的是一種機(jī)會不平等。例如，女性代表的分層指數(shù)低，說明在官階中占據(jù)上層位置的女性很少，女性公務(wù)員基本分布在中下層。

很多學(xué)者都曾指出單純的消極代表不能起到任何作用，也無法達(dá)到追求民主政治的理念。只有當(dāng)消極代表性轉(zhuǎn)化為積極代表性時，才能極大地促成代表性官僚制所應(yīng)發(fā)揮的作用。

也就是說，消極代表性所反映的特征，諸如性別、種族等等，是被動的，是一個文官所擁有的政治、經(jīng)濟(jì)、社會等屬性，這些屬性的存在使得他們客觀地代表了這些屬性所指的社會群體。而積極代表性指的是具有某些屬性的文官被期望追求自己所屬社會群體的利益和偏好，并達(dá)到了預(yù)期的效果。正如莫舍爾談到的那樣，積極代表性著重強(qiáng)調(diào)的是政策的相合性，就是說政策的輸出是不是符合文官構(gòu)成的特點(diǎn)。

三、代表性官僚制的相關(guān)理論研究

代表性官僚制這個概念最早是由金斯利提出來的，作為反思馬克思·韋伯的理想型官僚制的論據(jù)。韋伯主張的是一個高度專業(yè)化、正式化的層級體系，強(qiáng)調(diào)常人文官的政治中立這一特點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)自上而下的嚴(yán)格控制，整個官僚制就像一個機(jī)器一樣進(jìn)行運(yùn)轉(zhuǎn)，不能摻雜任何的個人特點(diǎn)。金斯利就此提出了在公共部門雇傭有代表性的文官的可能性，論述了代表性官僚制的諸多好處，主張民主政治的官僚制必須代表它所服務(wù)的群體。Norton Long和Paul Van Riper擴(kuò)展了這一理論，提出要研究代表性對政策合法性的影響。

完善財政監(jiān)督法律體系，對推進(jìn)財政監(jiān)督管理科學(xué)化、法制化發(fā)展有著現(xiàn)實(shí)意義；對此，我國修訂了《政府信息公開條例》、《預(yù)算法》等法律，使財政稅收工作處于“陽光監(jiān)督”下，監(jiān)督結(jié)果及時公開，形成獨(dú)特的監(jiān)督文化，促使財政監(jiān)督合理化、規(guī)范化發(fā)展。

莫舍爾進(jìn)一步地將代表性分為消極代表性和積極代表性，他雖然支持消極代表性的象征性效果，但是對消極代表性和積極代表性之間是否存在聯(lián)系大為懷疑，并且指出將各種代表結(jié)合起來是不一定能代表公共利益的。

Krislov可以說是當(dāng)代代表性官僚制經(jīng)驗(yàn)研究的引發(fā)者，他認(rèn)為無論公共政策的構(gòu)想如何堂皇，解釋有多藝術(shù)，政府行動通常也需要社會的支持，而獲得支持的最古老的方法就是把社會的廣泛階層吸

收進(jìn)政府以傳達(dá)和推銷政策。如此一來，代表性官僚制不但可以彌補(bǔ)代表制政府的不足，而且一個可以代表社會各個群體利益的行政機(jī)構(gòu)應(yīng)該可以制定出反映社會公共意志的公共政策，并符合最大公共利益的產(chǎn)出。

Rosenbloom則在回顧代表性官僚制的起源和發(fā)展及與之相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)知識的過程中，探討在公共行政中通過公共群體和利益集團(tuán)在決策中的參與來促進(jìn)代表制。

總的來說，金斯利是代表性官僚制的提出者，而莫舍爾提出了代表性官僚制的操作性意義及其可能性，Krislov則彰顯了代表性官僚制在系統(tǒng)環(huán)境中的重要性，引領(lǐng)了之后大量關(guān)于代表性官僚制的實(shí)證研究，而羅森布魯姆則開辟了代表性官僚制的另一個研究領(lǐng)域，即公共參與與代表性官僚制的關(guān)系。

以上是代表性學(xué)者對代表性官僚制的研究，還有很多學(xué)者對這一問題進(jìn)行了不同角度的研究?？偟膩碚f，國外在對代表性官僚制的研究主要包括以下幾個方面:

(一)對消極代表性的研究

調(diào)查官僚制中文官的種族、性別、民族方面的代表性，探討哪些因素影響行政部門中這些群體的雇傭情形。如Chon－Kyun Kim詳細(xì)分析了不同規(guī)模、類型、地點(diǎn)的美國州政府機(jī)構(gòu)在公務(wù)員社會代表性方面的差異，Rung使用了大量各種類型的實(shí)證資料，以說明女性和非洲裔美國人在獲得和保持聯(lián)邦政府職位時的困難等等。各種實(shí)證研究顯示，少數(shù)族裔與女性在美國行政機(jī)構(gòu)中被廣泛雇傭，但是大多處于中下行政職位。這也就是所謂的縱向的工作隔離，即“在一個職位內(nèi)部地位不同的工作階層上男性與女性的分布”，這也被稱為分層指數(shù)。從原則上講，只要取消在錄用、培訓(xùn)、晉升和留任中的歧視，就能夠消除對弱勢群體的不平等，達(dá)到消極代表性。但是在實(shí)踐中，根深蒂固的組織文化和官僚行為的改變是一個相當(dāng)棘手的問題。臺灣學(xué)者孫偉強(qiáng)調(diào)建構(gòu)具有文化能力官僚體系的政策建議。美國政府則出臺一些政策使得弱勢群體更容易進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍。

(二)研究消極代表性與積極代表性間的關(guān)系

這是在1990年之后開始盛行的一個研究議題。即消極代表性是否能夠產(chǎn)生積極代表性，以及在多大程度上產(chǎn)生積極代表性。盡管消極代表性在某些條件下確實(shí)能產(chǎn)生積極代表性，Meier和Stewart在一項(xiàng)有關(guān)教育類官僚的研究中發(fā)現(xiàn)，在非洲裔的美國教師和兒童分組之間存在著顯著的相關(guān)性，非洲裔的教師對這些非洲裔的學(xué)生的表現(xiàn)產(chǎn)生了積極作用。一項(xiàng)重要的對20世紀(jì)60年代美國城市暴亂的定性研究《國家咨詢委員會關(guān)于公民騷亂的報告》斷定:在黑人社區(qū)的警察中，如果白人占絕大多數(shù)就是一個危險的刺激，會產(chǎn)生一種認(rèn)為管轄社區(qū)是為了維持現(xiàn)狀，而不是為了維持城市和平的感受。但是更多的學(xué)者找出了大量有可能削弱消極代表和積極代表之間關(guān)系的因素:教育、社會網(wǎng)絡(luò)、背景的“時間間距”，受雇于某一組織的時間長短及其社會化程度的強(qiáng)度，受雇于機(jī)構(gòu)或部門的某個群體的大小、行政職位的性質(zhì)，以及他是否提供自由裁量權(quán)，所要解決的政策問題的類型及其對群體的重要性。

對消極代表性產(chǎn)生積極代表性來說，保留與個人社會背景和生活經(jīng)歷相關(guān)的立場是必要條件但不是充分條件。公務(wù)員還必須相信他們應(yīng)該代表他們所來自的群體。消極代表性促成積極代表性必須滿足另外的3個條件:1.接受代表的個人必須能夠?qū)⑺麄冏龀龅臎Q策建立在他們所屬社會群體相聯(lián)系的特殊立場的基礎(chǔ)上;2.當(dāng)公務(wù)員不能獨(dú)自決策時，那些接受代表角色的人必須有機(jī)會表達(dá)所屬群體的特殊利益和立場;3.公共決策者必須采納并貫徹那些擔(dān)當(dāng)代表角色的人的建議。顯然，要滿足上面的種種條件，是很困難的。

(三)強(qiáng)調(diào)代表性官僚制的意義

莫舍爾強(qiáng)調(diào)消極代表性的符號和象征意義，一個能夠反映社會大眾多元性質(zhì)的官僚體系，意味著這個體系給了每一個公民接近權(quán)力的平等機(jī)會。事實(shí)上，國外的很多實(shí)證研究也都證明消極代表性這種象征意義是十分有用的。Kim認(rèn)為消極代表性不僅具有象征意義，也會產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響;而Selden則認(rèn)為除此之外，還有政策規(guī)劃、政策執(zhí)行以及人力開發(fā)的功能。代表性官僚制在執(zhí)行政策計劃時，更容易獲得社會公眾的肯定與合作。從行政學(xué)的觀點(diǎn)來看，如果官僚制中公務(wù)員的組成過于同質(zhì)化，難免受到個人共同利益或價值觀的左右，進(jìn)而會讓人懷疑官僚體制是不是真正能夠追求政治中立或者公益。

四、現(xiàn)存研究的不足

國外學(xué)者對代表性官僚制已經(jīng)做了大量的深入研究，基本上對這個問題有了一個較為詳盡的闡述，但對以下幾個問題關(guān)注還不是很夠。

(一)代表性減弱問題

也就是說接受代表角色的個人在長期的發(fā)展過程中，其身份的逐漸變化是否會對其代表性產(chǎn)生影響，或者在他代表了所屬群體的利益之后，對于自身來說卻沒有任何的利益，這種代表性是不是會減弱?比如說一個少數(shù)民族人員進(jìn)某個官僚機(jī)構(gòu)之后，剛剛開始他覺得應(yīng)該在自己決策時代表自己所屬民族的利益?？墒钱?dāng)他這樣做了之后，卻得不到自己所屬民族人員的肯定，就是在組織中，看不到代表的利益，這種強(qiáng)烈的代表性意愿會不會減弱?一般而言，在官僚組織中，只要文官沒有犯什么原則性的錯誤，是不會被辭退的，那么這種不是選舉出來的文官對于不代表自己所屬群體的利益也不會受到問責(zé)。

(二)代表性官僚制與功績制的關(guān)系

前面講到，行政機(jī)構(gòu)中，擔(dān)當(dāng)代表角色的個人由于沒有任何途徑受到所屬群體的問責(zé)，當(dāng)然也不會因?yàn)榇碜约核鶎偃后w的利益而被晉升，這個時候還會有意愿去代表自己所屬的群體嗎?尤其是當(dāng)自己擔(dān)當(dāng)代表角色的意見與領(lǐng)導(dǎo)意見不一致時，還會堅持自己的代表角色嗎?

(三)代表性過度問題產(chǎn)生的反向歧視問題

當(dāng)我們越來越重視少數(shù)群體的代表性時，是否也會對其他的群體造成一種反向歧視，如何在代表性與公平性中尋求一個平衡點(diǎn)，這是一個值得我們思考的問題。除此之外，過分地強(qiáng)調(diào)代表性，可能在行政機(jī)構(gòu)中形成特殊少數(shù)區(qū)塊的現(xiàn)象，反倒降低了這些行政機(jī)構(gòu)的行政效率，同時也容易使少數(shù)團(tuán)體在公務(wù)員就業(yè)上過度依賴國家的優(yōu)惠政策。這對于民主政治中公務(wù)員秉持客觀的立場，以公共利益為重的原則有所違背。從長遠(yuǎn)來看，對這些少數(shù)團(tuán)體的發(fā)展也是不利的。也就是說，我們在強(qiáng)調(diào)少數(shù)群體的代表性時，應(yīng)該注意不能超過一定的限度，代表性官僚制強(qiáng)調(diào)的核心理念還是民主、平等、公益等核心價值。

與國外大量的研究相比，我國對代表性官僚制的研究還很少，在中國期刊網(wǎng)能找到的相關(guān)文獻(xiàn)寥寥無幾。因此，研究代表性官僚制還有很大的空間，在我國的公務(wù)員隊(duì)伍中也有相當(dāng)部分的女性和少數(shù)民族，研究他們的消極代表性和積極代表性也十分有價值的。

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