鄔沈青

基層民主建設(shè)是社會(huì)主義民主政治建設(shè)的基礎(chǔ)性工程

鄔沈青

基層民主政治建設(shè)是社會(huì)主義民主政治事業(yè)的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工程。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下扎實(shí)推進(jìn)基層民主政治的建設(shè),需要在提高認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)上通過(guò)各種途徑拓展基層的深度和廣度;以改變執(zhí)政方式為前提,確立以“共治”方式推進(jìn)基層民主發(fā)展的新思路。

基層民主;人民民主;新思路

中國(guó)特色的社會(huì)主義民主政治必須注重從基層抓起,這是中國(guó)共產(chǎn)黨近年來(lái)逐漸形成的一個(gè)重要戰(zhàn)略性思考。重視基層民主政治建設(shè),既是發(fā)展社會(huì)主義民主政治的迫切需要,也是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的基本保障。然而,如何在黨的領(lǐng)導(dǎo)下扎實(shí)推進(jìn)這一事業(yè),卻是有待在實(shí)踐中進(jìn)一步解決的現(xiàn)實(shí)課題。

一、努力拓展基層民主建設(shè)的深度和廣度

基層民主政治建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜而巨大的社會(huì)系統(tǒng)工程,需要綜合發(fā)揮各社會(huì)治理主體的整體功能。

(一)充分重視與運(yùn)用各類群眾自治組織和社會(huì)組織在推進(jìn)基層民主發(fā)展的特殊優(yōu)勢(shì)

群眾自治組織和社會(huì)組織是團(tuán)結(jié)群眾,提高群眾政治參與的重要渠道。各類群眾自治組織和社會(huì)組織由于具有民間性、自主性、志愿性、群眾性等特點(diǎn),對(duì)廣大群眾產(chǎn)生了極強(qiáng)的拉動(dòng)效應(yīng)。特別是群眾自治組織和社會(huì)組織數(shù)量多、類型多、分布廣、趣味性強(qiáng)、參與程序簡(jiǎn)化,又使其具有廣泛團(tuán)聚群眾的特殊優(yōu)勢(shì),使不同階層、不同年齡、不同興趣愛(ài)好的人群都能各得其所,各有所為,各享其樂(lè),找到參與的平臺(tái)和發(fā)揮作用的空間。因此,社區(qū)民間組織是社區(qū)群眾“自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督,對(duì)干部實(shí)行民主監(jiān)督”的重要載體,也是培養(yǎng)公民的民主自治意識(shí)的重要途徑。實(shí)踐證明,黨不斷加強(qiáng)與群眾自治組織和社會(huì)組織的團(tuán)結(jié)合作,對(duì)于完善基層民主,充分調(diào)動(dòng)群眾參與基層民主政治實(shí)踐的積極性,拓寬黨和群眾的聯(lián)系渠道,無(wú)不具有重要意義。

(二)黨的社會(huì)化工作方式是推動(dòng)我國(guó)基層民主政治深入發(fā)展的重要保證

作為中國(guó)基層民主政治實(shí)踐的推動(dòng)者、領(lǐng)導(dǎo)者和仲裁者,中國(guó)基層民主的發(fā)展程度和狀況更多地要取決于黨的決心、意志和行動(dòng)。在這種情境下,黨采取什么樣的工作方式,自然也就成了事關(guān)基層民主政治發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。黨的社會(huì)化工作方式,就是黨在沒(méi)有行政權(quán)力依托的情況下,以因地制宜的組織架構(gòu),建立基層組織,實(shí)現(xiàn)黨的影響力對(duì)社會(huì)的全覆蓋;以與時(shí)俱進(jìn)的工作方法,有效地開(kāi)展工作,凝聚群眾,真正發(fā)揮其戰(zhàn)斗堡壘作用。隨著改革開(kāi)放的深入和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步推進(jìn),計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下完全按行政隸屬關(guān)系建立起來(lái)的龐大的社會(huì)組織系統(tǒng)基本被打破,代之而起的是一大批在財(cái)務(wù)、人員、職權(quán)、體制上獨(dú)立于政府,不享有政府職能的社會(huì)組織和經(jīng)濟(jì)組織。這樣,使得國(guó)家對(duì)社會(huì)直接干預(yù)和控制的行政權(quán)力相對(duì)減弱,社會(huì)的自我組織性不斷增強(qiáng)。[1]

在這種態(tài)勢(shì)下,黨“要健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機(jī)制,擴(kuò)大基層群眾自治范圍,完善民主管理制度,把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體”,[2]就必須改變過(guò)去那種行政命令式的工作方式,用更具有彈性的社會(huì)化工作(如協(xié)商方式、幫助方式等)彌補(bǔ)行政化工作難以協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系的缺陷。[3]可以說(shuō),隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的繼續(xù)發(fā)展,社會(huì)的自我組織性在今后一段時(shí)間,在社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域,還將呈現(xiàn)不斷發(fā)展的趨勢(shì),其在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中占據(jù)的地位也將明顯上升。要改變基層黨組織顯性的“以我為主”的政治權(quán)力邏輯,向著尊重社會(huì)生活的邏輯轉(zhuǎn)變,善于用平等的形式實(shí)現(xiàn)對(duì)民間組織的引導(dǎo);改變基層黨組織自上而下單向度的權(quán)力運(yùn)作模式,向著具有一定自治性的組織轉(zhuǎn)變,增強(qiáng)在民間組織之間活動(dòng)的靈活性、吸引力和影響力。通過(guò)整合、規(guī)范、協(xié)調(diào)各種社會(huì)組織及社會(huì)關(guān)系,把千百萬(wàn)基層群眾緊緊地團(tuán)結(jié)在黨的周圍,使黨成為基層民主政治實(shí)踐的堅(jiān)強(qiáng)核心。

擴(kuò)大公眾政治參與既是提高公共政策質(zhì)量和施行效果的必然要求,也是基層民主發(fā)展的基石。擴(kuò)大公眾政治參與,可減少政策上的流弊與領(lǐng)導(dǎo)干部的私欲,進(jìn)而確保一個(gè)更可行及公平的決策?；诿總€(gè)人知識(shí)有限,思維的方法不同,群體智慧對(duì)于決策來(lái)說(shuō)相信是比較優(yōu)越和可靠的,因?yàn)檫@是經(jīng)過(guò)眾人參與、互補(bǔ)長(zhǎng)短的情況下得出來(lái)的;同時(shí),通過(guò)意見(jiàn)的交流,不但可以使個(gè)人的眼界得以開(kāi)闊,而且個(gè)人的私欲亦得到調(diào)適,使政策依據(jù)群體的意愿而作出。通過(guò)參與過(guò)程,對(duì)個(gè)人成長(zhǎng)、思考的領(lǐng)域和方法都起著教育和鍛煉等作用。由于每個(gè)人都有同等權(quán)利去表達(dá)自己的意識(shí),去考慮或批評(píng)別人的觀點(diǎn),久而久之,通過(guò)討論的過(guò)程和事后的反省,公民都會(huì)逐漸培養(yǎng)出獨(dú)立和批判的思想,成為一個(gè)自覺(jué)的個(gè)體。這一點(diǎn)是基層民主發(fā)展的基礎(chǔ)。

尤其值得注意的是,擴(kuò)大公民參與還有利于促進(jìn)公共政策和公共管理中公民的主體地位的確立。這有助于提醒政策執(zhí)行主體尊重政策相對(duì)人的權(quán)利,并注意激發(fā)政策相對(duì)人對(duì)公共政策的認(rèn)同感和主動(dòng)性,減少政策執(zhí)行中的阻力和實(shí)際存在的強(qiáng)制性和人格侮辱等違背政策和法律的行為。還有助于改變政策研究和咨詢過(guò)程中普遍存在的自上而下的單向視角,而代之以自上而下和自下而上相結(jié)合的雙向視角,擴(kuò)大政策研究和咨詢的領(lǐng)域,并使研究成果能直接為廣大人民群眾服務(wù)。[4]與此同時(shí),廣泛的社會(huì)參與可以填補(bǔ)黨和政府在國(guó)家治理中的空白區(qū)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,許多黨和政府無(wú)法、無(wú)力或無(wú)暇兼顧的問(wèn)題,通過(guò)廣泛的社會(huì)參與往往能匯集社會(huì)力量找到解決社會(huì)問(wèn)題的組織途徑。如自然災(zāi)害救治、禁毒、群眾心理救助、精神病患者康復(fù)、受虐兒童和婦女的保護(hù)及失業(yè)人群的社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建等方面,廣泛的社會(huì)參與都具有不可替代的優(yōu)勢(shì)。

概言之,擴(kuò)大社會(huì)參與,實(shí)現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動(dòng),既是發(fā)展基層民主的一個(gè)重要目標(biāo),也是推進(jìn)基層民主發(fā)展過(guò)程中不可或缺的手段。我們黨只有堅(jiān)決保障人民的知情權(quán)、選舉權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán),不斷擴(kuò)大基層群眾的政治參與范圍,完善民主管理制度與自治制度,才能真正把廣大城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為有序、和諧、文明的社會(huì)生活共同體。

二、確立以“共治”方式推進(jìn)基層民主發(fā)展的新思路

(一)黨的共治理念是推動(dòng)我國(guó)基層民主政治實(shí)踐深入發(fā)展的思想前提

我們黨領(lǐng)導(dǎo)推動(dòng)中國(guó)基層民主政治的發(fā)展,可供入手的著力點(diǎn)很多,但其中一個(gè)重要前提是全黨尤其是黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)必須突破陳舊的思維觀念,確立符合新時(shí)期時(shí)代條件和現(xiàn)實(shí)特征的思想觀念。從現(xiàn)代國(guó)家的治理模式來(lái)看,一般可以分為階級(jí)統(tǒng)治模式、混合模式和階層共治模式三種類型。由單一階級(jí)或少數(shù)幾個(gè)階級(jí)聯(lián)合進(jìn)行的階級(jí)統(tǒng)治,大多出現(xiàn)在社會(huì)嚴(yán)重分化、階級(jí)對(duì)立尖銳、階級(jí)矛盾難以調(diào)和的特殊背景下。在一個(gè)社會(huì)結(jié)構(gòu)復(fù)雜化、社會(huì)分層多元化,尤其是各種經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織競(jìng)相成長(zhǎng)的現(xiàn)代社會(huì)中,階層共治模式是最理想,亦是最可行的國(guó)家治理模式。我們黨作為中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心,面對(duì)當(dāng)前我國(guó)日益向多元價(jià)值觀并存、多元治理主體共治的現(xiàn)代社會(huì)邁進(jìn)的趨勢(shì),無(wú)疑應(yīng)當(dāng)積極適應(yīng)這種社會(huì)轉(zhuǎn)型趨勢(shì),實(shí)現(xiàn)國(guó)家和社會(huì)治理模式的轉(zhuǎn)型,采取一種更加客觀理性的視角來(lái)審視黨的行動(dòng)、整合各種社會(huì)力量。

只有當(dāng)我們黨逐漸具有這種“向他者開(kāi)放、對(duì)差異性的偏愛(ài)、對(duì)元敘事的反對(duì)和對(duì)已建立的秩序的顛覆”[5]的超然心態(tài)時(shí),社會(huì)和公民才有可能與黨和政府在相互依賴中共享權(quán)力,發(fā)展合作伙伴關(guān)系,分擔(dān)公共治理的責(zé)任,實(shí)現(xiàn)對(duì)公共事務(wù)的良善管理。應(yīng)當(dāng)說(shuō),這方面我們黨認(rèn)識(shí)是很深刻的。黨的十七大明確提出,“要健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局,健全基層社會(huì)管理體制。最大限度激發(fā)社會(huì)創(chuàng)造活力,最大限度增加和諧因素,最大限度減少不和諧因素?！边@就預(yù)示著,隨著“共治共建共享”成為指導(dǎo)黨執(zhí)政的主流理念,黨和政府行政管理與基層群眾自治逐漸實(shí)現(xiàn)有效銜接和良性互動(dòng),基層事務(wù)管理由政府單一主體向多中心治理的發(fā)展將不可遏止,我國(guó)城鄉(xiāng)逐漸將呈現(xiàn)出治理共同參與、利益共同關(guān)心、資源共同分享、制度共同遵守的和諧景象。

(二)民主政治建設(shè)之于基層,是創(chuàng)新管理觀念與機(jī)制的問(wèn)題,是關(guān)涉到執(zhí)政黨如何更好地實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分類指導(dǎo)的治國(guó)方略問(wèn)題

作為直接面對(duì)廣大群眾的基層黨組織,必須改變把自身作為權(quán)力單位來(lái)運(yùn)作的思維習(xí)慣和行動(dòng)邏輯,重建與社會(huì)的互動(dòng)機(jī)制,通過(guò)發(fā)揮黨員的連接、協(xié)調(diào)與紐帶作用,實(shí)現(xiàn)基層組織資源的再造。只有不斷健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機(jī)制,擴(kuò)大基層群眾自治范圍,完善民主管理制度,才能真正發(fā)揮基層民主作為中國(guó)特色政治制度的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。所以說(shuō),黨員只有到群眾中去,積極參與基層的政治與社會(huì)活動(dòng),密切關(guān)注和加強(qiáng)基層民主與法治建設(shè),建立健全相關(guān)制度和機(jī)制,有效管理微觀事務(wù),把矛盾化解在基層,才能發(fā)揮黨員應(yīng)有的作用。黨員要切實(shí)在基層,在推動(dòng)不同群體利益表達(dá)、協(xié)調(diào)與整合的過(guò)程中發(fā)揮主導(dǎo)和主動(dòng)作用,編織起有效反映社會(huì)變動(dòng)狀況和管理社會(huì)的網(wǎng)絡(luò)。通過(guò)實(shí)踐的歷練和基層的洗禮,廣大黨員就會(huì)明白,加強(qiáng)基層民主政治建設(shè),絕不是層層組織的口頭之需,而是構(gòu)建和諧社會(huì)的必要之舉。

(三)在堅(jiān)持“治理”觀念前提下不斷沖破過(guò)度行政化、科層化體制的束縛,也是推進(jìn)基層民主發(fā)展的基本手段

行政化、科層制是適應(yīng)于傳統(tǒng)工業(yè)社會(huì)的頗有效率的組織方式和管理方式。工業(yè)社會(huì)的大規(guī)模工業(yè)生產(chǎn)與銷售需要穩(wěn)定、集中、嚴(yán)密、精確和可量化管理,金字塔形的層級(jí)組織不僅以其強(qiáng)有力的控制能力和高效率適應(yīng)了這種要求,而且?guī)?dòng)了整個(gè)社會(huì)的運(yùn)行機(jī)制普遍地向?qū)蛹?jí)化方向轉(zhuǎn)變。中國(guó)共產(chǎn)黨適應(yīng)于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代推進(jìn)工業(yè)化需要的各種“單位”已被植入了科層制的組織方式和行政化的管理方式。然而黨組織屬于社會(huì)政治組織,畢竟不同于企業(yè)組織和政府組織,其政治功能和社會(huì)使命突出的是由民主構(gòu)筑起來(lái)的社會(huì)影響力。但是,由于金字塔形層級(jí)組織結(jié)構(gòu)和權(quán)力結(jié)構(gòu)具有內(nèi)生的官僚化、程式化傾向,就容易導(dǎo)致基層組織的民主受到壓制、思想僵化,缺少生命力和活力,需要順勢(shì)應(yīng)變,改革創(chuàng)新。事實(shí)上,隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和完善,單位體系的逐步瓦解,新經(jīng)濟(jì)組織和新社會(huì)組織的普遍生長(zhǎng),大量黨員由“單位人”向“社會(huì)人”的轉(zhuǎn)變,基層黨組織的內(nèi)部治理也必須從行政化角色定位向非行政化角色定位轉(zhuǎn)變,從集權(quán)式治理向民主化治理轉(zhuǎn)變,從控制型管理體制向服務(wù)型管理體制轉(zhuǎn)變。

(四)極為重要的環(huán)節(jié)是如何提高黨員自身素質(zhì)

在基層,黨組織不可能完全像傳統(tǒng)體制下依賴行政權(quán)力中心來(lái)運(yùn)轉(zhuǎn),在組織格局由封閉轉(zhuǎn)為開(kāi)放的新形勢(shì)下,黨員要更好地開(kāi)展工作,發(fā)揮作用,更多地需要憑借自身的動(dòng)員、溝通、協(xié)調(diào)和服務(wù)的能力。實(shí)踐中,黨組織要?jiǎng)?chuàng)造多種條件,既尊重黨員個(gè)人興趣和愛(ài)好,又要激發(fā)黨員的潛能與才能。黨員通過(guò)展示自身的特長(zhǎng),在與群眾的融合中發(fā)揮凝聚與輻射的作用。在培訓(xùn)黨員、培養(yǎng)業(yè)務(wù)骨干的規(guī)劃中,要有意識(shí)、有針對(duì)性地量體裁衣,更多地根據(jù)每個(gè)黨員的文化素質(zhì)、職業(yè)特點(diǎn)、愛(ài)好特長(zhǎng)和生活習(xí)慣等,提出個(gè)性化的要求,積極主動(dòng)地培養(yǎng)具備社會(huì)活動(dòng)能力和民主技術(shù)運(yùn)作的黨員人才,還要有計(jì)劃地將群眾中有威望的骨干分子培養(yǎng)成黨員,將黨員培養(yǎng)成活動(dòng)骨干,“雙管齊下”,打造一大批懂得基層民主建設(shè)和社會(huì)工作的人才。

黨員的社會(huì)參與對(duì)推進(jìn)基層民主有著特殊的影響。黨員也是公民,但其比一般的公民更具有政治抱負(fù)和政治優(yōu)勢(shì),其身份還標(biāo)示著政治上的先進(jìn)性。民眾往往是通過(guò)黨員產(chǎn)生對(duì)政黨的認(rèn)同感和支持政黨的政策。黨員的民主理念與民主行為影響著社會(huì)的民主狀態(tài)和社會(huì)對(duì)政黨的認(rèn)同,黨員對(duì)社會(huì)的基層民主有著重要的引導(dǎo)和楷模作用。不過(guò)黨員發(fā)揮這種作用的前提條件在于黨員自身在民主行為能力上必須具備自覺(jué)性和先進(jìn)性。為此,黨員不僅需要在基層進(jìn)行民主的理論培訓(xùn)和實(shí)踐操練,而且需要積極介入社區(qū)民間組織的各種民主活動(dòng)。

民主是黨的生命,也是現(xiàn)代國(guó)家的生命;沒(méi)有民主就沒(méi)有社會(huì)主義。在當(dāng)下社會(huì)急劇轉(zhuǎn)型,各種矛盾凸顯的時(shí)代背景下,民主之于基層,是共產(chǎn)黨執(zhí)政理念的直接反映,所涉及的是執(zhí)政黨如何處理和管理社會(huì)具體與微觀事務(wù)的基礎(chǔ)性問(wèn)題。有鑒于此,在新時(shí)期新階段,我們必須注重以各種方法各種手段大力推進(jìn)社會(huì)主義基層民主政治的大發(fā)展大進(jìn)步。惟其如此,也才會(huì)有中國(guó)的未來(lái)、中國(guó)特色社會(huì)主義的未來(lái),以及中國(guó)共產(chǎn)黨的青春永駐!

[1]謝黎萍.中國(guó)共產(chǎn)黨社會(huì)化工作方式的歷史實(shí)踐及其啟示[J].上海黨史與黨建,2006,(9).

[2]十七大報(bào)告輔導(dǎo)讀本[Z].北京:人民出版社, 2007.29.

[3]張虎祥.基層黨的工作社會(huì)化方式研究——兼與行政化工作方式相比較[J].上海黨史與黨建,2005,(7).

[4]孫元君.關(guān)于公民參與的幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)[J].行政論壇, 2006,(6).

[5]【美】戴維·約翰·法默爾.公共行政的語(yǔ)言——官僚制、現(xiàn)代性和后現(xiàn)代性[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社, 2005.142.

(責(zé)任編輯 胡愛(ài)敏)

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鄔沈青,中國(guó)人民解放軍南京政治學(xué)院上海分院馬克思主義中國(guó)化教研室副教授(郵政編碼200433)

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