中共運(yùn)城市委黨校課題組

（中共運(yùn)城市委黨校，山西運(yùn)城044000）

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題及破解之策
——以山西省運(yùn)城市為例

中共運(yùn)城市委黨校課題組

（中共運(yùn)城市委黨校，山西運(yùn)城044000）

加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平的必然選擇，有充分的理論、實(shí)踐及法律政策依據(jù)。當(dāng)前制約農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的因素包括：土地流轉(zhuǎn)理念不到位、土地產(chǎn)權(quán)不明晰、流轉(zhuǎn)形式缺乏引導(dǎo)、市場(chǎng)機(jī)制不健全、城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后等。因此，為了進(jìn)一步加快土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，需要解放思想，樹(shù)立正確的流轉(zhuǎn)理念，增強(qiáng)流轉(zhuǎn)信心；深化土地制度改革，明晰土地產(chǎn)權(quán)，確保流轉(zhuǎn)靈活性；發(fā)揮政府職能，創(chuàng)新流轉(zhuǎn)形式，夯實(shí)流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)；健全市場(chǎng)機(jī)制，建立流轉(zhuǎn)載體，保護(hù)農(nóng)民權(quán)益；加快城鎮(zhèn)化建設(shè)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；必然性；制約因素；建議

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，是指在農(nóng)村土地所有權(quán)歸屬和農(nóng)業(yè)用地性質(zhì)不變的情況下，擁有農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶將土地使用權(quán)（經(jīng)營(yíng)權(quán)）從承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離出來(lái)，轉(zhuǎn)移給其他農(nóng)戶或經(jīng)營(yíng)者，其實(shí)質(zhì)就是農(nóng)村土地使用權(quán)（經(jīng)營(yíng)權(quán)）的流轉(zhuǎn)。在堅(jiān)持農(nóng)村土地政策長(zhǎng)期穩(wěn)定的前提下，要激活農(nóng)村土地要素，加快推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)跨越發(fā)展，土地流轉(zhuǎn)便成為解決農(nóng)村土地問(wèn)題的核心。山西省運(yùn)城市是我國(guó)中部地區(qū)的一個(gè)農(nóng)業(yè)大市，系統(tǒng)總結(jié)其土地流轉(zhuǎn)中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，對(duì)規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有一定的借鑒意義。

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的必然性分析

加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平的必然選擇，有充分的理論、實(shí)踐及法律政策依據(jù)。

（一）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的理論依據(jù)

首先，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是生產(chǎn)關(guān)系一定要適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的必然要求。生產(chǎn)關(guān)系一定要適應(yīng)生產(chǎn)力的發(fā)展，這是人類社會(huì)發(fā)展的普遍規(guī)律。以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制的農(nóng)村土地制度，對(duì)解放生產(chǎn)力、調(diào)動(dòng)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性、解決農(nóng)民溫飽、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定曾發(fā)揮了巨大的歷史性作用，但是，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制所造成的耕地細(xì)碎化，不利于農(nóng)業(yè)機(jī)械作業(yè)和先進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)的推廣應(yīng)用，不可避免地阻礙了農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程，成為農(nóng)業(yè)進(jìn)一步發(fā)展的瓶頸。因此，實(shí)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，是推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的基本前提，是生產(chǎn)關(guān)系一定要適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的必然要求。

其次，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)在需求。實(shí)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，從根本上講是為了增加農(nóng)民收入，這體現(xiàn)了科學(xué)發(fā)展觀以人為本的核心，體現(xiàn)了我黨全心全意為人民服務(wù)的宗旨。以穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營(yíng)政策為前提，不改變土地用途，明確土地使用權(quán)限，因地制宜，靈活運(yùn)用轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等多種流轉(zhuǎn)形式，使土地在村集體組織、農(nóng)戶與承包方三者之間流轉(zhuǎn)，統(tǒng)籌兼顧了各方利益，實(shí)現(xiàn)了資源的優(yōu)化配置，貫徹并靈活運(yùn)用了黨的農(nóng)村政策，體現(xiàn)了以人為本、全面協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀要求。因此，實(shí)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，生動(dòng)地詮釋了科學(xué)發(fā)展觀的深刻內(nèi)涵。

（二）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐依據(jù)

首先，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求實(shí)現(xiàn)包括農(nóng)村土地在內(nèi)的社會(huì)生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，一方面有利于真正尊重與落實(shí)農(nóng)民家庭承包經(jīng)營(yíng)的自主性與選擇權(quán)；另一方面增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)土地投入與資本積累的長(zhǎng)期利益預(yù)期，有利于土地資源優(yōu)化配置，避免農(nóng)村土地資源配置過(guò)程中的短期行為與低效格局。而且，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是大市場(chǎng)、大流通，一家一戶制形成的生產(chǎn)主體，構(gòu)不成市場(chǎng)主體，進(jìn)入不了大流通。所以，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的有效合理流轉(zhuǎn)，是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要。

其次，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重要保障。推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，使農(nóng)村土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)，有助于先進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)、先進(jìn)耕作設(shè)備、先進(jìn)管理手段的大力推廣和使用，從而實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化、集約化、品牌化經(jīng)營(yíng)，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率、土地產(chǎn)出率，提升農(nóng)業(yè)科技含量和管理水平。通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，把土地交給專業(yè)大戶和企業(yè)經(jīng)營(yíng)，可以使轉(zhuǎn)移出來(lái)的勞動(dòng)力全身心地投入第二三產(chǎn)業(yè)，獲取流轉(zhuǎn)收入和務(wù)工經(jīng)商的雙份收入，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收空間，最終有利于加快城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。

（三）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策法律依據(jù)

首先，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策依據(jù)。我國(guó)土地流轉(zhuǎn)的政策依據(jù)非常豐富。1984年中央一號(hào)文件就提出，農(nóng)民可以把土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有償轉(zhuǎn)讓，鼓勵(lì)土地向種田能手集中。1993年中央11號(hào)文件進(jìn)一步明確，允許農(nóng)民在土地承包期內(nèi)流轉(zhuǎn)土地，包括轉(zhuǎn)包、出租、置換、轉(zhuǎn)讓、土地股份合作等五種流轉(zhuǎn)形式。1997年中央頒發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》要求：要處理好農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)與發(fā)展適度規(guī)范經(jīng)營(yíng)的關(guān)系。1998年黨的十五屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問(wèn)題的決定》規(guī)定：少數(shù)確實(shí)具備條件的地方，可以在提高農(nóng)業(yè)集約化程度和群眾自愿的基礎(chǔ)上，發(fā)展多種形式的土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。黨的十六大以來(lái)，在堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，穩(wěn)定和完善土地承包的基礎(chǔ)上，不斷完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。中央的一系列政策為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供了充分的政策支持。

其次，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律依據(jù)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律依據(jù)集中體現(xiàn)在《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》等法律中。《農(nóng)村土地承包法》第十條規(guī)定“國(guó)家保護(hù)承包方依法、自愿、有償?shù)剡M(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。”第三十二條規(guī)定“通過(guò)家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)?！钡谒氖粭l規(guī)定“承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來(lái)源的，經(jīng)發(fā)包方同意，可以將全部或者部分土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶，由該農(nóng)戶同發(fā)包方確立新的承包關(guān)系，原承包方與發(fā)包方在該土地上的承包關(guān)系即行終止。”第四十二條規(guī)定“承包方之間為發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，可以自愿聯(lián)合將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股，從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)?！薄段餀?quán)法》第一百二十八條規(guī)定“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，有權(quán)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)的期限不得超過(guò)承包期的剩余期限。未經(jīng)依法批準(zhǔn)，不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)?！钡谝话偃龡l規(guī)定“通過(guò)招標(biāo)、拍賣、公開(kāi)協(xié)商等方式承包荒地等農(nóng)村土地，依照農(nóng)村土地承包法等法律和國(guó)務(wù)院的有關(guān)規(guī)定，其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、入股、抵押或者以其他方式流轉(zhuǎn)?！?/p>

二、當(dāng)前制約農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的因素分析

運(yùn)城作為農(nóng)業(yè)大市，農(nóng)業(yè)人口322.8萬(wàn)人，占全市總?cè)丝诘?3.4%，所占比例高出全國(guó)10個(gè)百分點(diǎn)?？偢孛娣e821.96萬(wàn)畝，其中家庭承包耕地面積775.31萬(wàn)畝。近年來(lái)，在土地流轉(zhuǎn)中運(yùn)城市從實(shí)際出發(fā)、因地制宜、正確引導(dǎo)、不斷探索。截至目前，全市土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)面積達(dá)到77.15萬(wàn)畝，占到二輪承包耕地總面積的10.1%，涉及農(nóng)戶9.83萬(wàn)戶，占全市耕地承包戶的10.2%。但是在土地流轉(zhuǎn)中還存在思想理念、體制機(jī)制、流轉(zhuǎn)程序等方面的問(wèn)題，掣肘著農(nóng)村土地的進(jìn)一步流轉(zhuǎn)。

（一）思想不解放，土地流轉(zhuǎn)理念不到位

一是農(nóng)民存在不愿流轉(zhuǎn)土地的思想。一些農(nóng)民受傳統(tǒng)觀念的束縛，對(duì)土地有很強(qiáng)的依賴性。二是流轉(zhuǎn)主體存在“兩怕”思想。一怕收益低，農(nóng)業(yè)投資回收期長(zhǎng)，回報(bào)率不高，所以不敢大膽投入；二怕自然災(zāi)害和市場(chǎng)的雙重風(fēng)險(xiǎn)，擔(dān)心災(zāi)害性氣候造成損失，不敢搞大規(guī)模開(kāi)發(fā)和經(jīng)營(yíng)。還有的鄉(xiāng)村干部擔(dān)心農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)引發(fā)矛盾，求穩(wěn)怕亂，缺乏工作的主動(dòng)性和超前性。由于對(duì)土地流轉(zhuǎn)存在不正確的認(rèn)識(shí)，一定程度上阻礙了土地在更大規(guī)模、更大范圍內(nèi)進(jìn)行合理流轉(zhuǎn)。

（二）土地產(chǎn)權(quán)不明晰，影響資源配置效率

產(chǎn)權(quán)清晰是以市場(chǎng)機(jī)制來(lái)有效配置資源的必要條件，土地出讓、轉(zhuǎn)讓、股份合作等經(jīng)濟(jì)行為都必須首先明確產(chǎn)權(quán)主體，而在現(xiàn)有承包制下，土地產(chǎn)權(quán)界定不清，相關(guān)法規(guī)滯后。雖然《農(nóng)村土地承包法》第34條明確規(guī)定：“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是承包方。承包方有權(quán)依法自主決定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的方式?！钡?7條又規(guī)定：“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)，當(dāng)事人雙方應(yīng)當(dāng)簽訂書(shū)面合同。采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意。”由于原有集體經(jīng)濟(jì)在承包制后已經(jīng)名存實(shí)亡，造成了農(nóng)村土地所有權(quán)與使用權(quán)關(guān)系模糊，發(fā)包方的不確定，使得農(nóng)村土地所有權(quán)主體模糊，直接影響到土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，影響了資源配置效率，阻礙了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（三）流轉(zhuǎn)形式缺乏引導(dǎo)，土地流轉(zhuǎn)盲目無(wú)序

目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)還處于不斷摸索階段，在具體的流轉(zhuǎn)過(guò)程中存在著流轉(zhuǎn)形式混亂的情況：一是缺乏合理引導(dǎo)，農(nóng)民誤認(rèn)為土地歸自己所有，可以自行處置，私租亂包現(xiàn)象嚴(yán)重。二是缺乏信用約束，流轉(zhuǎn)雙方一開(kāi)始沒(méi)有訂立流轉(zhuǎn)合同，出讓方在轉(zhuǎn)包期未到的情況下，反悔要收回流轉(zhuǎn)出去的土地，給轉(zhuǎn)入戶帶來(lái)一定的損失，給仲裁帶來(lái)了困難。由于缺少規(guī)范的流轉(zhuǎn)程序，在流轉(zhuǎn)過(guò)程中容易出現(xiàn)利益糾紛。

（四）市場(chǎng)機(jī)制不健全，土地流轉(zhuǎn)交易不暢

目前，運(yùn)城市大部分土地流轉(zhuǎn)還沒(méi)有形成市場(chǎng)化運(yùn)作的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。農(nóng)村土地向來(lái)是集承包權(quán)與使用權(quán)于一身，但是土地流轉(zhuǎn)后，承包權(quán)和使用權(quán)分離開(kāi)來(lái)，使用權(quán)價(jià)格如何計(jì)算尚未有明確的衡量標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)調(diào)查，目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格是極其低廉的，只是象征性地給予農(nóng)戶極低的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，而且為了吸引企業(yè)來(lái)農(nóng)村投資，一般流轉(zhuǎn)的時(shí)間都非常長(zhǎng)，這樣就帶來(lái)一個(gè)問(wèn)題即失地農(nóng)民僅靠土地流轉(zhuǎn)金是無(wú)法生活下去的。這種狀況不僅阻礙了土地流轉(zhuǎn)，也給農(nóng)村穩(wěn)定帶來(lái)了隱患。另外，土地流轉(zhuǎn)中社會(huì)化的綜合服務(wù)缺失，大部分縣市僅僅是開(kāi)展了轉(zhuǎn)出、轉(zhuǎn)入的信息提供及登記等，缺少土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)雙方缺少信息平臺(tái)，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)信息不充分、供求脫節(jié)等問(wèn)題。

（五）城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移不暢掣肘土地流轉(zhuǎn)

當(dāng)前，我國(guó)城鎮(zhèn)化水平較低，達(dá)不到世界平均水平，城鎮(zhèn)缺乏對(duì)農(nóng)民的吸附效應(yīng)。從全國(guó)來(lái)看，城鎮(zhèn)化率只有50%，而且我國(guó)的城鎮(zhèn)化水平不均衡，運(yùn)城作為傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大市，目前的城鎮(zhèn)化率只有40%左右，嚴(yán)重滯后于全國(guó)平均水平。在這種情況下，農(nóng)民本身就不太愿意進(jìn)城，那些進(jìn)城以后的農(nóng)民由于各種條件限制，也很難實(shí)現(xiàn)身份和角色的轉(zhuǎn)變。最終結(jié)果是大量農(nóng)民滯留農(nóng)村不愿出去，進(jìn)城的農(nóng)民收入也不穩(wěn)定，成為城市“候鳥(niǎo)”。許多農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)后難以在城市找到固定工作，難有固定收入來(lái)源，部分農(nóng)民甚至“坐吃山空”，引發(fā)出諸多不穩(wěn)定因素，這在很大程度上掣肘了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)。

三、進(jìn)一步加快土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的建議

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和勞動(dòng)力非農(nóng)就業(yè)轉(zhuǎn)移、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)解除、社會(huì)保障體系構(gòu)建、城鄉(xiāng)一體化等逐漸發(fā)展的系統(tǒng)工程，應(yīng)不斷摸索，逐步探索出一條符合國(guó)情又具有實(shí)際特色的土地流轉(zhuǎn)模式和道路。

（一）解放思想，樹(shù)立正確流轉(zhuǎn)理念，增強(qiáng)流轉(zhuǎn)信心

在推行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，要始終堅(jiān)持以黨的路線、方針、政策為指導(dǎo)，深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀；以《農(nóng)村土地承包法》為依據(jù)，穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度；有關(guān)部門應(yīng)廣泛宣傳有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的重要意義和政策法規(guī)，消除農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)的顧慮，增強(qiáng)流轉(zhuǎn)意識(shí)，調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，鼓勵(lì)農(nóng)民主動(dòng)進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。

（二）深化土地制度改革，明晰土地產(chǎn)權(quán)，確保流轉(zhuǎn)靈活性

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)需要以產(chǎn)權(quán)明晰為基礎(chǔ)，明確土地所有權(quán)主體是完善我國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的首要問(wèn)題。十七屆三中全會(huì)明確提出了“明晰產(chǎn)權(quán)，用途管制，節(jié)約集約，嚴(yán)格管理”的原則，但是，我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)界定不清晰，造成了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的不完全性，不完全的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)降低了農(nóng)戶的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)收益和農(nóng)地交易價(jià)格，提高了農(nóng)村土地交易的成本，最終減少了農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)的需求和供給，導(dǎo)致土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)展緩慢。因此，要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的順利進(jìn)行和土地資源的合理配置，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)必須得到明晰的確定。

（三）發(fā)揮政府職能，創(chuàng)新流轉(zhuǎn)形式，夯實(shí)流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是一項(xiàng)政策性強(qiáng)、復(fù)雜程度高、工作難度大的系統(tǒng)工程。在市場(chǎng)尚不完善的前提下，應(yīng)充分發(fā)揮政府職能，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供保障。首先，要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，確保齊抓共管。其次，要實(shí)行政策優(yōu)惠，強(qiáng)化引導(dǎo)扶持。各職能部門應(yīng)強(qiáng)化日常監(jiān)管，規(guī)范流轉(zhuǎn)行為。在具體操作中，應(yīng)嚴(yán)格土地流轉(zhuǎn)程序，有效維護(hù)流轉(zhuǎn)雙方的合法利益，促使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)健康運(yùn)行。再次，土地流轉(zhuǎn)要形成規(guī)模效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，形成擁有一定數(shù)量的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體，讓這些經(jīng)營(yíng)主體確實(shí)起到帶動(dòng)型、規(guī)模型、產(chǎn)業(yè)型作用。應(yīng)通過(guò)培育壯大帶動(dòng)力強(qiáng)、輻射面寬的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，加快土地流轉(zhuǎn)的步伐。同時(shí)，應(yīng)在大力推行租賃、轉(zhuǎn)包、入股等農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)傳統(tǒng)模式的基礎(chǔ)上，從實(shí)際出發(fā)，創(chuàng)新流轉(zhuǎn)方式，形成各具特色的流轉(zhuǎn)模式。

（四）健全市場(chǎng)機(jī)制，建立流轉(zhuǎn)載體，保護(hù)農(nóng)民權(quán)益

實(shí)行農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)，是一項(xiàng)比較復(fù)雜的交易活動(dòng)，必須培育建立相關(guān)的市場(chǎng)中介服務(wù)組織和機(jī)構(gòu)，主要包括土地資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、法律咨詢機(jī)構(gòu)、信息傳導(dǎo)與預(yù)測(cè)機(jī)構(gòu)、土地保險(xiǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)、土地融資信托等金融服務(wù)機(jī)構(gòu)。應(yīng)發(fā)揮這些機(jī)構(gòu)的功能，妥善處理土地經(jīng)營(yíng)過(guò)程中發(fā)生的矛盾和問(wèn)題，保護(hù)流轉(zhuǎn)雙方的利益，提高土地流轉(zhuǎn)交易的成功率。同時(shí)，要健全保障體系，完善風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，保護(hù)農(nóng)民利益。農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)的積極性不高，主要是因?yàn)橥恋亓鬓D(zhuǎn)不能充分發(fā)揮土地的保障功能，目前，農(nóng)民最基本的生活保障，很大程度上依賴于他們所承包的耕地，從耕地中獲得的收入占了他們收入來(lái)源中的很大比重。所以，加快推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，一定要同時(shí)逐步建立健全農(nóng)村社會(huì)保障系統(tǒng)，以確保農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地后的最基本的生存權(quán)，還要構(gòu)建新型合作醫(yī)療制度、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、農(nóng)村最低生活保障制度等，解決農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)后的后顧之憂。

（五）加快城鎮(zhèn)化建設(shè)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移

加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化既是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、推進(jìn)新一輪經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎，也是打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、解決“三農(nóng)”問(wèn)題、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的可靠保障。運(yùn)城市“十二五”規(guī)劃建議明確指出：“十二五”時(shí)期應(yīng)以推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)為突破口，充分利用各自比較優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展第二三產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)，確立特色產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，千方百計(jì)創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，將因農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)所產(chǎn)生的農(nóng)村勞動(dòng)力“就地消化”，解決土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的問(wèn)題，增加非農(nóng)收入，帶動(dòng)土地流轉(zhuǎn)。統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)一批工業(yè)型、商貿(mào)型、旅游型、交通型和整合型的特色鎮(zhèn)，促進(jìn)第二三產(chǎn)業(yè)向小城鎮(zhèn)聚集，推動(dòng)農(nóng)村人口向小城鎮(zhèn)集中，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程。同時(shí)要培育一批城鎮(zhèn)群，并創(chuàng)新機(jī)制，實(shí)行較大規(guī)模的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的城市化，向城市轉(zhuǎn)移農(nóng)村富余勞動(dòng)力，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，很好地解決土地流轉(zhuǎn)后的農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題，從而提高農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)積極性。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不僅僅是土地問(wèn)題和農(nóng)業(yè)問(wèn)題，也是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題、政治問(wèn)題、社會(huì)問(wèn)題。作為人口大國(guó)和農(nóng)業(yè)大國(guó)，如果處理不好土地流轉(zhuǎn)中存在的問(wèn)題，必然影響到“三農(nóng)”問(wèn)題的解決，甚至影響社會(huì)穩(wěn)定。因此，我們應(yīng)在堅(jiān)持家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)益的前提下，主動(dòng)順應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)，堅(jiān)持正確的流轉(zhuǎn)理念，發(fā)揮政府在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的扶持、引導(dǎo)、規(guī)范和服務(wù)作用，探索建立約束機(jī)制、流轉(zhuǎn)平臺(tái)、服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、仲裁機(jī)構(gòu)和風(fēng)險(xiǎn)保障“五位一體”的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)綜合服務(wù)體系，采取形式多樣的流轉(zhuǎn)方式，最終有效地促進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的有序流轉(zhuǎn)，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)潛能得到再一次釋放。

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F301.3

A

1009-1203（2012）03-0049-04

2012-04-15

（課題組組長(zhǎng)：李洪智。課題組成員：段篤屏、解京澤、范云鵬）

責(zé)任編輯 梁華林