王靜

（華東政法大學(xué)，上海201620）

非政府組織參與群體性事件治理初探

王靜

（華東政法大學(xué)，上海201620）

社會日益多元化的發(fā)展趨勢決定了群體性事件的治理不能單單依靠政府，必須構(gòu)建多元治理機(jī)制，而非政府組織則是其中一支不可或缺的重要力量。非政府組織有民間性、靈活性等特性，且實(shí)力不斷增強(qiáng)，具備參與治理群體性事件的優(yōu)勢，但也面臨自身能力欠缺、社會認(rèn)同度和公信力不高等制約因素。為了使非政府組織更好地參與群體性事件治理，非政府組織自身應(yīng)加強(qiáng)能力建設(shè)，提高事件處理能力；政府應(yīng)創(chuàng)新管理模式，完善相關(guān)政策法規(guī)，為非政府組織參與群體性事件治理創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。

非政府組織；群體性事件；必要性；可行性；制度制約；對策建議

近年來，隨著貴州甕安、甘肅隴南等一系列重大群體性事件的發(fā)生，由利益多元化引發(fā)的不同群體間的利益沖突和深層矛盾日益顯露，已經(jīng)成為影響當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要因素。如何合理有效地應(yīng)對群體性事件，是構(gòu)建和諧社會、實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的必要條件，也是政府必須面對與認(rèn)真解決的重要現(xiàn)實(shí)問題。但是，傳統(tǒng)的以政府為中心的單一治理機(jī)制存在許多缺陷，單靠政府很難做到高效、快速、靈活地應(yīng)對群體性事件，而非政府組織能以獨(dú)特的優(yōu)勢彌補(bǔ)政府的某些不足。充分利用非政府組織優(yōu)勢，已成為我國應(yīng)對群體性事件的一個(gè)趨勢。

一、非政府組織參與治理群體性事件的必要性

首先，非政府組織參與群體性事件治理是治理主體多元化的客觀要求。隨著我國改革開放的深入和社會主義市場經(jīng)濟(jì)的建立與發(fā)展，整個(gè)社會越來越趨向多元化，在一些社會問題比較突出、矛盾比較尖銳的領(lǐng)域里，非政府組織的活動(dòng)尤為活躍。讓其參與到群體性事件的治理中來，既是社會多元化發(fā)展的必然，也是構(gòu)建新型公共管理格局的需要。

其次，非政府組織參與群體性事件治理能彌補(bǔ)政府治理的某些不足。政府的能力是有限的，無法包攬所有公共事務(wù)。面對群體性事件，政府需要及早、及時(shí)、有效處理，但受信息獲取、預(yù)警反應(yīng)、處理能力等因素限制，政府行為可能會低效或無效率，甚至還會因?yàn)樾袨椴划?dāng)導(dǎo)致矛盾激化，這種局限性就決定了包括非政府組織在內(nèi)的其他主體有必要參與到群體性事件治理中來。

二、我國非政府組織參與治理群體性事件的可行性

首先，我國非政府組織實(shí)力不斷增強(qiáng)。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，其數(shù)量有了較大規(guī)模的增長。據(jù)官方統(tǒng)計(jì)，截至2009年底，全國共有社會組織43.1萬個(gè)，其中社會團(tuán)體23.9萬個(gè)，民辦非企業(yè)單位19.0萬個(gè)，基金會1 843家。其業(yè)務(wù)范圍涉及科學(xué)、教育、文化、衛(wèi)生等社會生活的各個(gè)方面，在暢通訴求渠道、協(xié)調(diào)各方利益、促進(jìn)福利和公益事業(yè)發(fā)展等方面發(fā)揮著重大作用，因此對由各種起因造成的群體性事件或即將發(fā)展成為群體性事件的潛在因素都有可能起到積極的協(xié)調(diào)、改善作用。

其次，我國非政府組織具備治理群體性事件的先天優(yōu)勢。市場經(jīng)濟(jì)條件下的政府不是萬能的，其在群體性事件治理中往往會受到眾多限制，而非政府組織在這方面具有獨(dú)特的優(yōu)勢，可以彌補(bǔ)政府的某些不足：一是民間性。非政府組織產(chǎn)生于民間，容易深入群眾聽取心聲，準(zhǔn)確代表某個(gè)群體的利益，在利益整合、形成訴求之后，會以團(tuán)體的形式通過合理合法的方式和正常的表達(dá)渠道與政府溝通，促進(jìn)群體利益實(shí)現(xiàn)，從而把社會矛盾、問題化解在平時(shí)，避免了群體不滿情緒的長期積聚，在很大程度上可以將群體性事件消滅在萌芽狀態(tài)。二是靈活性。我國的權(quán)力結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)金字塔形式，在自上而下的權(quán)力運(yùn)行過程中，行為主體的行動(dòng)受形式化、非人格化、貫穿著理性精神的組織程序和行為規(guī)范的支配，面對紛繁復(fù)雜的群體性事件，政府機(jī)構(gòu)往往會因措施僵化、體制遲鈍處置不力，而非政府組織恰恰相反，扁平化的組織結(jié)構(gòu)是其進(jìn)行管理的主導(dǎo)模式，人員來自各行各業(yè)，不受嚴(yán)格的規(guī)章制度的約束，從而具備了機(jī)動(dòng)、靈活應(yīng)對群體性事件的先天優(yōu)勢。三是成本低。非政府組織的資金多來自社會捐贈(zèng)，工作人員大多是志愿者，顯性的運(yùn)行成本就很低；此外，非政府組織還通過參與慈善公益活動(dòng)、提供社會救助等產(chǎn)生外部效益，對于緩解社會矛盾、遏制群體性事件、維持社會安定來講，隱性成本也很可觀。

三、我國非政府組織參與治理群體性事件的制約因素

非政府組織可以利用自身優(yōu)勢為群體性事件的治理貢獻(xiàn)力量，但同時(shí)也會面臨很多問題和挑戰(zhàn)。

首先，非政府組織自身能力欠缺。一是其資金籌集能力有限。囿于非營利性特征，非政府組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和作用發(fā)揮受制于經(jīng)費(fèi)狀況，在其資金來源構(gòu)成中，最主要的是政府提供的財(cái)政撥款和補(bǔ)貼，這樣，非政府組織很大程度上依附于政府發(fā)展，與政府聯(lián)系過于密切就容易喪失獨(dú)立性，甚至?xí)饾u偏離自身非政府性的定位，在群體性事件治理中功能作用就會呈現(xiàn)出與政府一定的相似或相同性，自身優(yōu)勢就難以發(fā)揮。二是其在人力資源開發(fā)與管理方面存在一些問題。不論是非政府組織的治理、管理還是實(shí)施效率的實(shí)現(xiàn)，最終都取決于非政府組織的人員構(gòu)成。但是，目前我國非政府組織中專職人員較少，志愿者也很缺乏。而且很多非政府組織吸收機(jī)關(guān)事業(yè)單位離退休人員和下崗分流人員，他們的知識技能相對欠缺，也缺乏創(chuàng)新性和靈活性，應(yīng)對群體性事件、解決社會問題的能力欠佳。

其次，非政府組織的社會認(rèn)同度和公信力不高。一方面，這與其尷尬身份有著很大的關(guān)系。由于歷史原因，我國非政府組織很多是從政府機(jī)關(guān)或事業(yè)單位分離出來的，他們有的還保留著官僚作風(fēng)，加上自身的非營利性特征和籌資能力有限，便會對政府部門的財(cái)政撥付產(chǎn)生極大依賴性，從而呈現(xiàn)出“依附性發(fā)展”特征，導(dǎo)致行政化傾向嚴(yán)重，甚至被人稱為“第二政府”或“準(zhǔn)政府”。而同時(shí)我國傳統(tǒng)的以政府為中心的治理模式依然存在，改革開放以來，我國政府對非政府組織的發(fā)展總體上積極鼓勵(lì)，特別是在自然災(zāi)害救助、慈善公益等領(lǐng)域給予其施展能力的舞臺。但是，傳統(tǒng)的以政府為單一主體的管理機(jī)制依然存在，特別是在非政府組織參與防治群體性事件時(shí)，各級政府往往顯得非常警惕謹(jǐn)慎，有的地方官員會依靠政府強(qiáng)大的資源調(diào)配和行為控制能力，采取緊急行動(dòng)進(jìn)行社會控制，有的地方官員會直接出面干涉非政府組織參與群體性事件防治。這種試圖單獨(dú)依靠政府行動(dòng)來解決問題的行為，實(shí)質(zhì)上是用政府集權(quán)來取代非政府組織的作用。這樣，非政府組織在群體性事件治理中的身份就很尷尬，這種尷尬的身份使其難以取得社會認(rèn)同。要發(fā)揮非政府組織在公民和政府之間的橋梁紐帶作用，促進(jìn)二者通過積極交流彼此的想法和意愿來化解群體性事件，必須同時(shí)獲得公民群體和政府部門的信任?？墒?，實(shí)際情況是：非政府組織在政府相關(guān)部門難以獲得合法身份，直接導(dǎo)致公眾對非政府組織的社會活動(dòng)合法性的質(zhì)疑；公民因?yàn)檎J(rèn)知水平有限對非政府組織這一概念非常模糊，同時(shí)，還過于依靠政府強(qiáng)大的行動(dòng)能力而對政府之外的組織、團(tuán)體缺乏信心，這就大大降低了非政府組織的公信力。另一方面，非政府組織的一些丑聞導(dǎo)致公眾對其社會認(rèn)同度的下降。我國非政府組織數(shù)量龐大，質(zhì)量卻參差不齊，有些非政府組織非法集資、非法牟利；有些爭名奪利、內(nèi)耗嚴(yán)重；有些財(cái)務(wù)混亂、貪污腐敗。這些行為使公眾逐漸對非政府組織的非營利性和公益性等特征產(chǎn)生了懷疑，同時(shí)也降低了對其的社會認(rèn)同度，為其充分發(fā)揮群體性事件治理作用制造了很大的障礙。

四、促進(jìn)非政府組織參與群體性事件治理的對策建議

首先，非政府組織要加強(qiáng)自身能力建設(shè)，提高事件處理能力?！靶挠杏喽Σ蛔恪笔悄壳拔覈钦M織難以很好地承擔(dān)群體性事件治理重任的重要原因，所以其必須加強(qiáng)自身能力建設(shè)，以具備能夠處置群體性事件的能力。一方面，非政府組織應(yīng)拓寬籌資渠道，提高自身籌資能力，在爭取政府財(cái)政支持的同時(shí)，要采取積極主動(dòng)的籌資模式。另一方面，要加強(qiáng)人力資源開發(fā)，建立長效的學(xué)習(xí)培訓(xùn)機(jī)制，提高組織成員的業(yè)務(wù)水平和專業(yè)能力。同時(shí)，要有吸引人才的戰(zhàn)略，既要善于利用志愿者資源，還要善于引進(jìn)人才，尤其是要引進(jìn)職業(yè)化、專業(yè)化水平高的精英人才。這樣，不受資金和人員因素的牽制，非政府組織才可能有更自由的空間發(fā)展壯大，才能不斷提高處理群體性事件的能力。

其次，政府應(yīng)創(chuàng)新管理模式，完善相關(guān)政策法規(guī)，為非政府組織參與群體性事件治理創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。非政府組織與政府的關(guān)系問題，一直是制約我國非政府組織參與群體性事件治理的重要因素，因此必須確立科學(xué)合理的“政府—非政府組織”關(guān)系。一是政府部門要順應(yīng)治理主體多元化的客觀要求，順應(yīng)我國多元化社會發(fā)展的形勢，加快觀念轉(zhuǎn)變，給予非政府組織更大的發(fā)展空間，并把它視為社會公共治理特別是群體性事件治理的重要力量與合作伙伴。二是政府部門要通過完善法律法規(guī)體系，從立法方面給非政府組織以合法身份，明確其地位、功能、社會作用，使其能發(fā)揮靈活、高效、低成本運(yùn)作的優(yōu)勢和擔(dān)當(dāng)好“群眾代言人”的角色，從而在群體性事件治理中很好地發(fā)揮作用。三是政府部門要通過信息公開等具體措施，把非政府組織置于公眾的監(jiān)督之下，讓公眾對其組織運(yùn)行狀況進(jìn)行批評并提出合理化建議，這樣不但有利于遏制非政府組織的不當(dāng)行為，提升其社會公信力，而且能推動(dòng)以公眾為核心的社會支持網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建，使非政府組織贏得社會的支持和信任，更好地參與群體性事件治理。

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Participation of Non government Organizations in Governace of Mass Incidents

WANG Jing
（East China University of Political Science and Law，Shanghai 201620，China）

The multivariate development of society determines that in dealing with mass incidents we must n’t rely only on the government but should setup amultivariate mechanism.Non government organizations are an indispensable important force we can rely on，for their folkishness，flexibility and actual strength enable them to be able to play an important role in governace of the incidents，though they are restricted by some unfavourable factors.In encouraging these organizations to actively participate in handling mass incidents，the government should help them improve their ability to handle incidents，should innovate in the administration pattern，perfect relevant policies，laws and regulations so as to create a sound environment for these organizations to participate in handling mass incidents.

non government organization；mass incident；necessity；feasibility；system restriction；suggestion on a solution

D638

A

1009-1203（2012）03-0068-03

2012-04-12

上海大學(xué)生創(chuàng)新活動(dòng)計(jì)劃資助項(xiàng)目“非政府組織在群體性事件治理中的作用研究”（2011113）。

王靜（1990-），女，河南洛陽人，華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院學(xué)生。

責(zé)任編輯 梁華林