惠建利

（陜西師范大學(xué)，陜西西安710062）

農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度與流轉(zhuǎn)制度的立法完善
——基于地方立法實(shí)踐

惠建利

（陜西師范大學(xué)，陜西西安710062）

農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度與流轉(zhuǎn)制度改革是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迫切要求，由于相關(guān)法律法規(guī)已不適應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展的需要，許多省、市制定出了一些行之有效的地方法規(guī)或政策。借鑒地方立法經(jīng)驗(yàn)，完善農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度與流轉(zhuǎn)制度，必須針對(duì)諸如集體土地產(chǎn)權(quán)的主體不清、集體土地產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容規(guī)定不合理、集體土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式不完善等問(wèn)題，明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體，加強(qiáng)農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證制度建設(shè)，不斷推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)立法。

土地產(chǎn)權(quán)；土地流轉(zhuǎn)；問(wèn)題；立法實(shí)踐；立法完善

改革開(kāi)放三十多年來(lái)，我國(guó)頒布了多部有關(guān)集體土地產(chǎn)權(quán)、土地征收、土地調(diào)查與登記的法律法規(guī)，地方有關(guān)集體土地產(chǎn)權(quán)與流轉(zhuǎn)立法更是有幾千部之多。通過(guò)立法數(shù)據(jù)的對(duì)比，可以得出如下結(jié)論：一是我國(guó)高層次土地立法偏少，尤其是地方立法中高層次立法偏少；二是我國(guó)地方土地立法雖存在立法層次偏低、立法數(shù)量較大等缺陷，但其直接來(lái)源于實(shí)踐，與我國(guó)國(guó)情結(jié)合緊密，這是憑借移植或借鑒國(guó)外立法得不到的寶貴經(jīng)驗(yàn)?？偨Y(jié)、梳理其中的積極立法，對(duì)于制定全國(guó)統(tǒng)一的土地立法有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度與流轉(zhuǎn)制度存在的突出問(wèn)題及實(shí)現(xiàn)障礙

（一）存在的突出問(wèn)題

1.集體土地產(chǎn)權(quán)的主體不清。按照法律規(guī)定，集體土地所有權(quán)主體為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織又分為三類：村民小組、村農(nóng)民集體、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體。事實(shí)上，中國(guó)農(nóng)民的土地目前有絕大多數(shù)歸村民小組所有，并以村民小組為單位進(jìn)行土地發(fā)包、土地調(diào)整等，但村民小組一直沒(méi)有獨(dú)立的法律地位，集體土地產(chǎn)權(quán)的主體不清。關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體，我國(guó)法律規(guī)定不盡一致，學(xué)者們的看法也不相同〔1〕。

2.集體土地產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容規(guī)定不合理?，F(xiàn)有法律對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地權(quán)利內(nèi)容限制過(guò)多，土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)能部分被剝奪，資產(chǎn)效應(yīng)得不到應(yīng)有的發(fā)揮。例如，在收益權(quán)方面，法律規(guī)定，集體所有的土地不能直接用于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，如用于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，必須先經(jīng)國(guó)家征收程序轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地后再由國(guó)家出讓給開(kāi)發(fā)商；在處分權(quán)方面，法律規(guī)定，集體土地不得出讓、轉(zhuǎn)讓、出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，集體土地所有者不得擅自改變土地用途。

3.集體土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式不完善。關(guān)于集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，我國(guó)已有明確的規(guī)定，目前關(guān)鍵是如何詳細(xì)化。關(guān)于集體建設(shè)用地的實(shí)現(xiàn)形式，《物權(quán)法》在用益物權(quán)編中以專章規(guī)定了宅基地使用權(quán)，明確宅基地使用權(quán)是一種用益物權(quán)。對(duì)于宅基地使用權(quán)是否可以流通轉(zhuǎn)讓，學(xué)者們觀點(diǎn)不一。有學(xué)者認(rèn)為，宅基地使用權(quán)不可轉(zhuǎn)讓，如學(xué)者孫憲忠所說(shuō)，農(nóng)民宅基地使用權(quán)的設(shè)立，是為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)村居民居住方面的社會(huì)保障，因此，農(nóng)民按照“一戶一宅”的原則獲得宅基地都是無(wú)償?shù)模赓M(fèi)的，而且我國(guó)法律規(guī)定宅基地是農(nóng)民專有的，它不能進(jìn)入市場(chǎng)流通，更不能標(biāo)高價(jià)賣出，這也是這種土地作為社會(huì)保障權(quán)利的體現(xiàn)〔2〕。有學(xué)者認(rèn)為可以轉(zhuǎn)讓〔3〕。實(shí)踐中，各地農(nóng)村宅基地私下出租、出讓、出售等都出現(xiàn)過(guò)，廣東、四川等地甚至更進(jìn)一步，率先出臺(tái)了關(guān)于宅基地流轉(zhuǎn)的法規(guī)和管理辦法，但國(guó)家還沒(méi)有相關(guān)的規(guī)定。

（二）實(shí)現(xiàn)的障礙

1.法律依據(jù)的缺乏。我國(guó)是嚴(yán)格限制集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的。黨的十七屆三中全會(huì)《決定》明確提出，在加快加大土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的同時(shí)，不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。但農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的“隱形市場(chǎng)”已存在，主要形式有：村民在宅基地上修建房屋用于出租，或與他人聯(lián)建，或以村集體的名義建設(shè)出租；城郊農(nóng)村在新農(nóng)村建設(shè)中，將作為宅基地置換給本村村民的房屋，賣給城市居民搞房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等，這些行為均沒(méi)有法律依據(jù)，它反映出我國(guó)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)法律規(guī)范的滯后，目前，已受到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的挑戰(zhàn)。由于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)受到相關(guān)法律法規(guī)的限制，依然面臨諸多制度性障礙，因而使得地方層面實(shí)施農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革難以完全達(dá)到預(yù)期效果〔4〕。

2.土地確權(quán)難度大。盡管《土地管理法》第10條對(duì)集體土地產(chǎn)權(quán)作出明確規(guī)定，但實(shí)踐中，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中產(chǎn)權(quán)界定很不清楚。村莊、集體和私營(yíng)企業(yè)等用地隨意圈占，大多數(shù)不履行法律手續(xù)。各地實(shí)踐表明，集體土地確權(quán)發(fā)證，是集體土地流轉(zhuǎn)制度順利實(shí)施的基礎(chǔ)，但我國(guó)由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展經(jīng)歷了不同歷史時(shí)期，集體土地取得形式多樣，全國(guó)各地也差別很大，因而造成當(dāng)前集體土地確權(quán)難度很大。

3.土地登記制度不完善。土地登記制度在規(guī)范土地市場(chǎng)、保護(hù)土地權(quán)利人合法權(quán)益等方面的作用比較突出。1989年，原國(guó)家土地管理局就頒布實(shí)施了《土地登記規(guī)則》，并于1995年進(jìn)行了修訂。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)快速發(fā)展，《規(guī)則》已不能適應(yīng)土地登記工作的需要。2007年以來(lái)，我國(guó)相繼出臺(tái)了《土地登記辦法》、《房屋登記辦法》，但自實(shí)施以來(lái)，仍存在很多問(wèn)題。不過(guò)可喜的是，作為《物權(quán)法》和《土地管理法》主要配套性法規(guī)的《土地登記條例》已經(jīng)起草完畢，期待其頒布實(shí)施，因?yàn)樗軌驗(yàn)檗r(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)保護(hù)提供堅(jiān)實(shí)的法律保障。

二、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度與流轉(zhuǎn)制度改革的地方立法實(shí)踐

（一）成都市的立法實(shí)踐。2002年以來(lái)，針對(duì)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展中面臨的土地問(wèn)題，成都市出臺(tái)了一系列地方性法律法規(guī)。成都市地方立法的借鑒意義如下：

1.重視確權(quán)，發(fā)動(dòng)群眾。成都市在土地改革中，重視土地確權(quán)工作。2008年1月，成都市出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)進(jìn)一步改革完善農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)制度的意見(jiàn)》（試行），要求在全市范圍內(nèi)完成農(nóng)村集體土地所有權(quán)、使用權(quán)和全部房屋所有權(quán)的確權(quán)、登記和頒證工作，并在全面確權(quán)的基礎(chǔ)上，推動(dòng)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、山林承包權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)以及房屋產(chǎn)權(quán)的規(guī)范流轉(zhuǎn)。真正落實(shí)好農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)現(xiàn)它的財(cái)產(chǎn)價(jià)值。同時(shí)發(fā)動(dòng)群眾，摸索出了一套可操作性的做法，如“村莊評(píng)議會(huì)”、“魚鱗圖”等。個(gè)別地方還提出統(tǒng)一的處理意見(jiàn)，如成都市“大邑做得比較到位的地方，是把試點(diǎn)調(diào)查中不同地方提出的幾十個(gè)有一定普遍性的問(wèn)題，結(jié)合法律、政策和村莊公約，提出統(tǒng)一的‘處理意見(jiàn)’，從而降低了全縣確權(quán)的難度”〔5〕。

2.創(chuàng)新機(jī)制，促進(jìn)流轉(zhuǎn)。成都市在實(shí)踐中摸索得出：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，除土地流轉(zhuǎn)在內(nèi)部進(jìn)行外，對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)外的流轉(zhuǎn)，都需要通過(guò)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所這個(gè)平臺(tái)公開(kāi)進(jìn)行。成都市還建立了土地流轉(zhuǎn)行為擔(dān)保機(jī)制，土地抵押融資機(jī)制，保證土地對(duì)外流轉(zhuǎn)。2009年，成都市出臺(tái)的《成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資總體方案》及配套辦法，促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)直接向金融機(jī)構(gòu)質(zhì)押、抵押融資，成都市這種宅基地基本物權(quán)化的做法為我們積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

（二）浙江省的立法實(shí)踐。浙江省農(nóng)村實(shí)行土地流轉(zhuǎn)較早，2005年1月，第一個(gè)實(shí)施了《農(nóng)民專業(yè)合作社條例》。浙江省地方立法的借鑒意義如下：

1.土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作價(jià)入股建立股份合作社。浙江省雖在全國(guó)率先實(shí)施了《農(nóng)民專業(yè)合作社條例》，但對(duì)農(nóng)民可供出資的主要財(cái)產(chǎn)——農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，沒(méi)有提出明確意見(jiàn)，使其與農(nóng)民實(shí)踐需要之間存在較大矛盾。針對(duì)此種情況，2009年3月，浙江省出臺(tái)了全國(guó)首個(gè)規(guī)范土地流轉(zhuǎn)《浙江省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作價(jià)出資農(nóng)民專業(yè)合作社登記暫行辦法》，填補(bǔ)了法律空缺，從法律層面上允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出資合作社，促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體。這項(xiàng)規(guī)定為我國(guó)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化、股權(quán)化，經(jīng)營(yíng)權(quán)本身及土地的用途不會(huì)發(fā)生改變提供了立法借鑒。不過(guò)，現(xiàn)實(shí)中，各地在推行土地股份合作制進(jìn)程中面臨諸多現(xiàn)實(shí)困境，如組織性質(zhì)不明、產(chǎn)權(quán)邊界模糊、股權(quán)封閉、入股土地作價(jià)不科學(xué)等，由此導(dǎo)致土地股份合作制在實(shí)踐中推行還較緩慢〔6〕。

2.村集體經(jīng)濟(jì)組織治理框架逐步確立。浙江省人大常委會(huì)于2007年9月通過(guò)了《浙江省村經(jīng)濟(jì)合作社組織條例》，該條例內(nèi)容具有較多創(chuàng)新點(diǎn)，較好地解決了村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)濟(jì)權(quán)能錯(cuò)位、法人身份缺位、成員資格失位等問(wèn)題。另外，為了真正發(fā)揮村經(jīng)濟(jì)合作社的作用，浙江省政府根據(jù)《條例》制定了《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)村經(jīng)濟(jì)合作社組織建設(shè)的若干意見(jiàn)》，省農(nóng)業(yè)廳制定了《關(guān)于指導(dǎo)做好2008年村經(jīng)濟(jì)合作社換屆選舉的通知》，依法換屆選舉產(chǎn)生村經(jīng)濟(jì)合作社社員（代表）大會(huì)、管理委員會(huì)（社管會(huì)）、監(jiān)督委員會(huì)（社監(jiān)會(huì)），形成相互支持、相互制衡的治理結(jié)構(gòu)。

（三）廣東省的立法實(shí)踐。廣東省被譽(yù)為我國(guó)改革開(kāi)放的前沿，廣東省地方立法的借鑒意義如下：

1.集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的創(chuàng)新性。2005年，廣東省出臺(tái)了《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，在全國(guó)率先以地方立法形式將集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)主要行為與基本關(guān)系納入了規(guī)范調(diào)整范疇，明確了集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的方式，辦理的程序，規(guī)定了集體建設(shè)用地的條件，可以使用集體建設(shè)用地的建設(shè)范圍，為國(guó)家相關(guān)法律的出臺(tái)積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。不過(guò)，該《辦法》實(shí)施以來(lái)，效果不很明顯，流轉(zhuǎn)數(shù)量有限，方式單一，大多流轉(zhuǎn)仍然屬于土地租賃和合作范疇。實(shí)踐中，最核心的問(wèn)題是土地產(chǎn)權(quán)模糊、不完整，在試點(diǎn)范圍內(nèi)尚可，但全面實(shí)施尚缺乏國(guó)家法律層面的明確認(rèn)可。

2.土地產(chǎn)權(quán)改革中政府的規(guī)范性引導(dǎo)。我國(guó)各地都比較重視土地產(chǎn)權(quán)改革中的政府引導(dǎo)作用。廣東省在土地產(chǎn)權(quán)改革中，政府引導(dǎo)工作的特點(diǎn)是規(guī)范化程度較高。例如，2009年，廣東省國(guó)土資源廳發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押融資管理的通知》提出，為了確保集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押融資活動(dòng)穩(wěn)妥有序進(jìn)行，各級(jí)國(guó)土資源和銀行監(jiān)督管理部門都要發(fā)揮各自職能，切實(shí)做好集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押的相關(guān)基礎(chǔ)性工作。此外，地方政府也進(jìn)行了相關(guān)規(guī)范化、制度化的管理探索，如佛山市通過(guò)政府引導(dǎo)促進(jìn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)最為突出。2010年11月12日，佛山市人民政府出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)的實(shí)施意見(jiàn)》指出，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)工作關(guān)系到廣大農(nóng)民群眾的切身利益和農(nóng)業(yè)改革發(fā)展大局，各級(jí)政府和有關(guān)部門要高度重視，把其作為農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容列入議事日程，切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，保障工作經(jīng)費(fèi)。

三、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度與流轉(zhuǎn)制度改革的立法完善

（一）明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體。針對(duì)集體土地所有權(quán)主體規(guī)定之不足，尤其是村民小組獨(dú)立法律地位缺失的現(xiàn)狀，可借鑒浙江省地方立法，以股份制明晰農(nóng)民集體土地產(chǎn)權(quán)，將村民小組定性為村經(jīng)濟(jì)合作社，其成員為全體村民，全體村民是集體土地所有權(quán)的主體。村經(jīng)濟(jì)合作社代表全體社員行使集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，享有獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自主權(quán)，具有獨(dú)立法人資格。尚未設(shè)立村經(jīng)濟(jì)合作社的，村集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)由村民委員會(huì)行使。村經(jīng)濟(jì)合作社接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或轄村的街道辦事處的監(jiān)督，協(xié)助和配合村民委員會(huì)工作。村民委員會(huì)作為群眾性地方自治組織，負(fù)責(zé)村內(nèi)非經(jīng)濟(jì)事務(wù)的管理、服務(wù)工作。這一制度的優(yōu)越性在于解決了我國(guó)農(nóng)村村民小組法律地位長(zhǎng)期缺失帶來(lái)的一系列問(wèn)題，積極意義不言而喻，但由于該制度的實(shí)施還需依賴經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、農(nóng)民的愿望和要求、社會(huì)民主監(jiān)督等多方面因素，因此，建議中央在試點(diǎn)、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，制定并細(xì)化相應(yīng)立法，首先在我國(guó)一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的股份制改造，并探索配套監(jiān)管制度。對(duì)于大多數(shù)經(jīng)濟(jì)中等發(fā)達(dá)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)比較落后的地區(qū)，目前還應(yīng)當(dāng)以村民委員會(huì)作為農(nóng)民集體土地產(chǎn)權(quán)的代表。

（二）推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證制度建設(shè)。實(shí)踐證明，土地產(chǎn)權(quán)改革的核心和前提是“農(nóng)村土地確權(quán)”。根據(jù)成都市農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的經(jīng)驗(yàn)，在全面完成測(cè)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，將農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的政策和面臨的突出問(wèn)題交給群眾來(lái)處理，充分發(fā)揮群眾的主體作用，這種做法是解決矛盾和問(wèn)題的又一良策。例如，成都市都江堰市鶴鳴村摸索出的稱為“魚鱗圖”的土地確權(quán)方法，有效地降低了確權(quán)成本，提高了工作效率。成都市在土地確權(quán)工作方面，除了發(fā)揮群眾的聰明才智外，同時(shí)還重視制度的引導(dǎo)性和規(guī)范性作用。2007年，成都市國(guó)土資源局頒布《成都市集體土地所有權(quán)確權(quán)、登記暫行規(guī)定》，2008年又頒布了《成都市集體土地所有權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記實(shí)施意見(jiàn)》，規(guī)范土地確權(quán)工作。各試點(diǎn)地區(qū)也在土地確權(quán)前制定了相應(yīng)的制度，例如，為使農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革工作做到有章可循，成都市大邑縣房管局相繼出臺(tái)了《大邑縣集體土地上房屋所有權(quán)確權(quán)登記暫行辦法》、《大邑縣集體土地上房屋抵押登記實(shí)施辦法》、《大邑縣集體土地上房屋抵押估價(jià)實(shí)施辦法》、《大邑縣集體土地上房屋產(chǎn)權(quán)擔(dān)保管理辦法》等集指導(dǎo)性、操作性于一體的配套文件、方案，保證了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革各項(xiàng)工作的順利開(kāi)展，這些都為國(guó)家土地確權(quán)立法提供了具有時(shí)代特色的資源。

（三）加強(qiáng)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)立法。加快農(nóng)用地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，是近年來(lái)國(guó)家和土地行政管理部門大力提倡和堅(jiān)決執(zhí)行的一項(xiàng)重要舉措。但這種支持局限于農(nóng)用地流轉(zhuǎn)范疇，對(duì)于集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，現(xiàn)行法律沒(méi)有明文規(guī)定。成都市通過(guò)實(shí)踐摸索，已基本將宅基地物權(quán)化。根據(jù)2009年成都市出臺(tái)的《成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資總體方案》及配套辦法，在辦理土地性質(zhì)為宅基地的農(nóng)村房屋抵押時(shí)，應(yīng)將該宅基地使用權(quán)變更為集體建設(shè)用地使用權(quán)，并承諾今后不再申請(qǐng)宅基地。辦理集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓的土地價(jià)款，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織按照集體建設(shè)用地使用權(quán)基準(zhǔn)地價(jià)的一定比例合理確定。同時(shí)，為了保障農(nóng)村居民基本生產(chǎn)生活條件，規(guī)定農(nóng)戶在抵押農(nóng)村房屋時(shí)，還必須承諾設(shè)定抵押的房屋在依法償債后有適當(dāng)?shù)木幼?chǎng)所，并且征得所在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織同意。從公開(kāi)的信息看，成都市是國(guó)內(nèi)首次就農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款問(wèn)題作出明確規(guī)定的地區(qū)，這一實(shí)踐做法具有其積極意義。但由于上位法《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》、《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》都規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)不能用于抵押，因此，為了避免與法律沖突，當(dāng)?shù)剞r(nóng)村信用社的做法是，通過(guò)成立專門的國(guó)有擔(dān)保公司或農(nóng)業(yè)投資公司作擔(dān)保，然后農(nóng)戶用房屋產(chǎn)權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等提供反擔(dān)保，這一現(xiàn)狀凸顯了國(guó)家應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)立法的必要性。另外，我國(guó)其他地區(qū)在紛紛制定集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)辦法的同時(shí)，也將其付諸實(shí)踐，自發(fā)流轉(zhuǎn)現(xiàn)象普遍，這對(duì)獲得我國(guó)相關(guān)法律政策支持提出了迫切的要求。

〔1〕韓志才，袁敏殊.土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體辨析〔J〕.安徽大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2007（4）．

〔2〕秦佩華，丁志軍.新農(nóng)村建設(shè)在這里走了樣〔N〕.人民日?qǐng)?bào)，2007-04-03.

〔3〕王利明.物權(quán)法名家講壇〔M〕.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2008：333.

〔4〕高潔，閻星，李霞.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展與農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革研究〔J〕.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2009（12）.

〔5〕北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院綜合課題組.還權(quán)賦能——成都土地制度改革探索的調(diào)查研究〔J〕.國(guó)際經(jīng)濟(jì)評(píng)論，2010（2）.

〔6〕聞海燕，董亞珍.浙江農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)形式的創(chuàng)新及效應(yīng)〔J〕.開(kāi)發(fā)研究，2010（2）.

Perfecting the System of Rural Collective Land Property and the System for Transferring Land Through Legislation——On the Basis of a Study of Local Legislation

HUIJian-Li
（Shanxi Normal University，Xi’an 710062，China）

Reform of the system of the rural collective land property and the system for transferring land is the urgent demand of the development of the socialist market economy，and a lot of provinces and municipalities have drawn up effective local laws and regulations or policies as relevant laws and regulations have not met the need of the new situation any longer.To counter prominent inadequacies in the two system，we，in using local experience in legislating to ferfect the two systems，should make clear the main body of the collective land property，establish and improve the system for registering the affirmed land right and the system for issuing land certificates，and advance legislation for transfering land used for collective construction.

land property；land transfer；problem；legislation practice；legislation perfection

D922.3

A

1009-1203（2012）03-0097-04

2012-04-10

西安市社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“西安高新區(qū)集體土地流轉(zhuǎn)模式探尋”（10gx06），主持人惠建利。

惠建利（1974-），女，陜西富平人，陜西師范大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院法學(xué)系講師，法學(xué)博士，主要從事經(jīng)濟(jì)法、土地法研究。

責(zé)任編輯 雨文