羅自剛

（中共山西省委黨校，山西太原030006）

公共政策執(zhí)行力：從價(jià)值博弈到憲政之治
——兼論樓市調(diào)控政策執(zhí)行力

羅自剛

（中共山西省委黨校，山西太原030006）

高度重視政策或決策執(zhí)行，是我們黨和政府的一貫傳統(tǒng)。實(shí)踐中，多重價(jià)值博弈如政策制定者與政策執(zhí)行者之間的博弈、政策執(zhí)行者與政策目標(biāo)對(duì)象間的博弈、政策執(zhí)行系統(tǒng)內(nèi)部的博弈、利益階層多元化下的政府行政對(duì)象間的博弈等，是公共政策執(zhí)行力生成的深層制約因素。因此，加強(qiáng)公共政策執(zhí)行力建設(shè)，應(yīng)充分發(fā)揮憲法的民主功能，以切實(shí)和堅(jiān)實(shí)的人民民主促進(jìn)政策執(zhí)行，增強(qiáng)“民主執(zhí)行力”；充分發(fā)揮憲法的法治功能，強(qiáng)化執(zhí)法環(huán)節(jié)，完善立法體系，增強(qiáng)“依法執(zhí)行力”；充分發(fā)揮憲法的利益分配功能，提高政府的利益整合能力，增強(qiáng)“和諧執(zhí)行力”；充分發(fā)揮憲法的權(quán)力配置功能，確立政策執(zhí)行力發(fā)展的良好體制基礎(chǔ)，培育“體制型執(zhí)行力”；充分發(fā)揮憲法的效率功能，促進(jìn)政策執(zhí)行手段的改善與發(fā)展，增強(qiáng)“效能型執(zhí)行力”。

公共政策執(zhí)行力；價(jià)值博弈；憲政之治

高度重視政策或決策執(zhí)行，是我們黨和政府的一貫傳統(tǒng)。在迎接全國(guó)即將勝利解放的前夕，毛澤東就諄諄告誡全黨同志，“政策和策略是黨的生命，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)同志務(wù)必充分注意，萬(wàn)萬(wàn)不可粗心大意”〔1〕1298。他還說(shuō)：“什么東西只有抓得很緊，毫不放松，才能抓住。抓而不緊，等于不抓?！薄?〕1442和平建設(shè)年代，鄧小平、江澤民、胡錦濤等中央領(lǐng)導(dǎo)同志都一以貫之地秉承這一治國(guó)思想?！耙_踏實(shí)地、埋頭苦干，扎扎實(shí)實(shí)地把黨和國(guó)家的各項(xiàng)決策落到實(shí)處”〔2〕。為此，本文嘗試從價(jià)值論的視角，對(duì)公共政策執(zhí)行力問(wèn)題作一分析。

一、公共政策執(zhí)行力：政府價(jià)值本位的視角

何為“公共政策執(zhí)行力”，學(xué)界的解釋相對(duì)多樣化。一些學(xué)者認(rèn)為：公共政策執(zhí)行力是公共政策相對(duì)人自行履行或行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制履行公共政策的效力，這種觀點(diǎn)為我國(guó)大陸部分學(xué)者所堅(jiān)持，是立于行政法學(xué)語(yǔ)境而從具體“行政行為”角度對(duì)公共政策執(zhí)行力的界定。另一些學(xué)者的解釋則相對(duì)寬泛，如徐珂博士認(rèn)為，政策執(zhí)行力在不同學(xué)科中具有不同的含義，包括法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、行政管理學(xué)等不同視角。在此基礎(chǔ)上，他提煉出了一個(gè)較具通用性的界定，即公共政策執(zhí)行力是政府執(zhí)行活動(dòng)前期涵蓋的領(lǐng)會(huì)力、預(yù)測(cè)力、計(jì)劃力，執(zhí)行活動(dòng)過(guò)程中涵蓋的服從力、組織力、創(chuàng)新力，執(zhí)行活動(dòng)后期涵蓋的評(píng)估力、調(diào)整力、問(wèn)責(zé)力等的有機(jī)統(tǒng)一?！?〕在政界，制定公共政策者越來(lái)越認(rèn)識(shí)到，公共政策執(zhí)行力是黨和政府工作的生命力，也是黨的執(zhí)政能力的重要內(nèi)容和具體體現(xiàn)，從而對(duì)公共政策執(zhí)行力的價(jià)值地位提得更高、感悟更深。

筆者認(rèn)為，著眼于政府公共管理的角度來(lái)理解公共政策執(zhí)行力，必須不偏不倚，緊緊體現(xiàn)政府作為“國(guó)家行政機(jī)關(guān)”的價(jià)值角色或“價(jià)值本位”。具體包括以下角度：第一，政府是公權(quán)力意志的執(zhí)行者和體現(xiàn)者，在現(xiàn)代民主國(guó)家，這種公權(quán)力組織也即國(guó)家立法機(jī)關(guān)。第二，在現(xiàn)代政黨政治下，政府是執(zhí)政黨意志的執(zhí)行者和體現(xiàn)者。第三，在政府系統(tǒng)內(nèi)部，每一級(jí)政府又是其上級(jí)政府的決策落實(shí)者或命令執(zhí)行者。第四，不言而喻，中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家的政府歸根到底是人民意志的踐行者和體現(xiàn)者。綜合以上屬性，政策執(zhí)行力必須關(guān)照或呼應(yīng)政府的以上多重“角色性?xún)r(jià)值”，否則，就可能人為分割或“肢解”政府執(zhí)行力的本來(lái)內(nèi)涵，得出非常片面的認(rèn)識(shí)。至此，我們可以嘗試性給定“公共政策執(zhí)行力”以這種解釋?zhuān)核侵缸鳛閲?guó)家行政機(jī)關(guān)的政府在執(zhí)行相關(guān)授權(quán)主體的決策指令（包括法律法規(guī)在內(nèi)），從而最終實(shí)現(xiàn)其法定授權(quán)者本意的過(guò)程中所體現(xiàn)的系統(tǒng)化能力，反映出國(guó)家意志及其載體的法律、法規(guī)和政策對(duì)目標(biāo)群體的作用力或影響程度。

從價(jià)值深層考察，政府公共政策執(zhí)行力反映著政府的天然“執(zhí)行”屬性，代表著政府根本價(jià)值即“忠實(shí)執(zhí)行政策”的回歸。更進(jìn)一步說(shuō)，如果政府的執(zhí)行力不足以使其完成其上述的多重執(zhí)行使命，則政府的“價(jià)值生命”可能就面臨危機(jī)甚至有“到頭了”的危險(xiǎn)！

為避免落入公共政策執(zhí)行力“概念陷阱”，當(dāng)前學(xué)界主要有兩種觀點(diǎn)：第一，公共政策執(zhí)行乃是對(duì)政策的“照本宣科”和“按圖索驥”，這顯然是一種誤判。真正和諧的、高效的公共政策執(zhí)行要求執(zhí)行者吃透政策的精神，認(rèn)真領(lǐng)會(huì)決策者意圖，悉心體察人民的愿望和訴求，有效處理執(zhí)行過(guò)程中的復(fù)雜關(guān)系，把有關(guān)法律法規(guī)、政策、命令和決定創(chuàng)造性地而又不違背原意地在本地區(qū)本部門(mén)貫徹落實(shí)。其中關(guān)鍵是處理好公共政策執(zhí)行中的“三種屬性”關(guān)系，即以國(guó)家權(quán)力為后盾的政策執(zhí)行的強(qiáng)制性、政策執(zhí)行者的積極性和政策對(duì)象的自愿性之間的關(guān)系。第二，公共政策執(zhí)行力其實(shí)就是公務(wù)員的執(zhí)行力。的確，公共政策執(zhí)行力最終要通過(guò)公務(wù)員的執(zhí)行行為和執(zhí)行能力來(lái)體現(xiàn)。但深層機(jī)理是，執(zhí)行力更取決于政府的體制力、機(jī)制力和制度力。正如鄧小平所指出的：“我們過(guò)去發(fā)生的各種錯(cuò)誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問(wèn)題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無(wú)法任意橫行，制度不好可以使好人無(wú)法充分做好事……領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問(wèn)題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性?！薄?〕由此，公共政策執(zhí)行力建設(shè)不可“畢其功”于公務(wù)員能力建設(shè)之“一役”，而應(yīng)該從深層著眼，系統(tǒng)謀劃，立體推進(jìn)。

今天我們基于科學(xué)發(fā)展而聚焦于政府公共政策執(zhí)行力，既是對(duì)國(guó)家和社會(huì)科學(xué)發(fā)展途徑的探究，又是對(duì)政府自身發(fā)展的理論深化和實(shí)踐提升。第一，政府執(zhí)行的目的是“又好又快”地實(shí)現(xiàn)既定決策目標(biāo)，因而必須忠實(shí)于原決策，絕不可以?huà)侀_(kāi)或者繞開(kāi)中央或上級(jí)決策而“另搞一套”或“上有政策，下有對(duì)策”。政府應(yīng)該且必須有“角色自覺(jué)”、“責(zé)任之明”和“自省自警”之悟。第二，政府除了執(zhí)行執(zhí)政黨、人大和上級(jí)政府制定的法律與政策外，還有一定程度的自主性決策，但說(shuō)到底，自主性決策也是一種“執(zhí)行性決策”，是緊緊為“執(zhí)行”服務(wù)的。超越于此，所謂的“自主性決策”就可能構(gòu)成對(duì)黨委系統(tǒng)的侵權(quán)，對(duì)權(quán)力、立法系統(tǒng)的侵權(quán)，對(duì)公民社會(huì)的侵權(quán)。

二、價(jià)值博弈：公共政策執(zhí)行力生成的深層制約

陳振明教授指出，作為政策執(zhí)行者的中央與地方政府以及執(zhí)行人員，從某種程度上說(shuō)都遵循博弈論的基本原則。〔5〕而劉驥更為肯定：“中國(guó)雖然沒(méi)有聯(lián)邦制下的憲政架構(gòu)，但也有中央與地方相互博弈的政府體制。”〔6〕在我國(guó)，利益格局多元化及由此引發(fā)的復(fù)雜價(jià)值博弈，將對(duì)政府決策力和執(zhí)行力雙重層面構(gòu)成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)和考驗(yàn)，這也是我們今天推進(jìn)公共政策執(zhí)行力建設(shè)的著力點(diǎn)和難點(diǎn)所在。在很大程度上，公共政策執(zhí)行力將表現(xiàn)為政府應(yīng)對(duì)多元價(jià)值博弈之復(fù)雜“棋局”的能力。

（一）政策制定者與政策執(zhí)行者之間的博弈，是影響政府公共政策執(zhí)行力的“剛性變量”。政策制定者和執(zhí)行者作為相對(duì)獨(dú)立的權(quán)力主體和利益主體，既彼此依賴(lài)，又互為矛盾，由此產(chǎn)生了博弈動(dòng)力。相對(duì)而言，政策制定者更多謀求政治利益、普遍利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，而政策執(zhí)行者更多追求任務(wù)完成亦即眼前利益；政策制定者依賴(lài)執(zhí)行者一絲不茍地執(zhí)行政策而彰顯政策的應(yīng)有價(jià)值從而實(shí)現(xiàn)政治收益，而執(zhí)行者只求照章辦事、一步到位完成任務(wù)以“回府請(qǐng)功”，甚至只要結(jié)果不計(jì)過(guò)程、為了結(jié)果不擇手段。不可否認(rèn)的事實(shí)是：當(dāng)政策執(zhí)行有損于自身利益時(shí)，執(zhí)行者便利用信息不對(duì)稱(chēng)以及監(jiān)管缺漏等，對(duì)政策采取消極應(yīng)對(duì)乃至公然“抗旨”。同樣，當(dāng)一項(xiàng)政策的執(zhí)行同時(shí)能給執(zhí)行者帶來(lái)收益時(shí)，執(zhí)行者表現(xiàn)出一種高昂的情緒甚或“斗志”。

（二）政策執(zhí)行者與政策目標(biāo)對(duì)象間的博弈，是影響政府公共政策執(zhí)行力的基礎(chǔ)性變量。我們的政府是執(zhí)政為民、以民為本的政府，但這是否就意味著政府與政策目標(biāo)對(duì)象之間不存在利益博弈呢？有學(xué)者認(rèn)為，在中國(guó)的大眾政治文化尚不成熟、更不發(fā)達(dá)的國(guó)情下，政府與公民雙方的互不信任心態(tài)客觀上說(shuō)都較重，這樣雙方之間更容易產(chǎn)生自我保護(hù)性博弈。目標(biāo)對(duì)象對(duì)政策順從和接受的程度是影響政策能否有效執(zhí)行的關(guān)鍵因素之一。而目標(biāo)對(duì)象對(duì)政策的順從和接受度從根本上取決于政策帶給他們的收益預(yù)期。政策執(zhí)行者和目標(biāo)對(duì)象間的博弈更多地體現(xiàn)在基層政府政策活動(dòng)中。

（三）政府執(zhí)行系統(tǒng)內(nèi)部的博弈，是影響政府公共政策執(zhí)行力的關(guān)鍵“內(nèi)生變量”。這主要包括縱向上下級(jí)之間的博弈以及橫向組織間的博弈。中央政府與地方政府的利益關(guān)系是上下級(jí)政府間關(guān)系的核心內(nèi)容。由于中央與地方是獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益主體，雙方利益和偏好不一致，就會(huì)導(dǎo)致中央提出的政策與地方實(shí)際執(zhí)行的政策不一致，甚至是“上有政策，下有對(duì)策”。橫向組織之間的博弈是指地方政府之間及地方政府的職能部門(mén)之間的博弈。由于地方利益的至上性及上級(jí)政府的考評(píng)原因，地方政府往往以本地的特殊性為由，對(duì)己不利的政策，則采取觀望態(tài)度或等待別人的經(jīng)驗(yàn)；對(duì)己有利政策，則你爭(zhēng)我搶、各自為營(yíng)、分封割據(jù)，導(dǎo)致上級(jí)政策特別是中央政策的整體性被肢解，爭(zhēng)優(yōu)惠、爭(zhēng)投資、爭(zhēng)項(xiàng)目等“政治競(jìng)爭(zhēng)”現(xiàn)象，曾一度愈演愈烈。同樣，政府職能部門(mén)之間也在為追求各自行政目標(biāo)的最優(yōu)化乃至利益最大化而進(jìn)行博弈，這尤其體現(xiàn)在“部門(mén)主義”行政體制時(shí)代。

（四）利益階層多元化下的政府行政對(duì)象間的博弈，是影響政府公共政策執(zhí)行力不可忽視的“外生變量”。隨著市場(chǎng)化改革的深入和新型社會(huì)階層的出現(xiàn)，各種各樣的權(quán)益或非權(quán)益主體卷入了以獲得政策傾斜為目的的競(jìng)爭(zhēng)之中，政府各行政對(duì)象之間由傳統(tǒng)的體制性利益均分轉(zhuǎn)向日益凸顯的體制性利益競(jìng)爭(zhēng)，或復(fù)雜而微妙，或簡(jiǎn)單而直白。如一些壟斷企業(yè)（如當(dāng)下的聯(lián)通、電信、移動(dòng)）正在形成政策影響力越來(lái)越強(qiáng)大的利益集團(tuán)，它們或有財(cái)力資源或有技術(shù)資源或有關(guān)系資源從事各種影響決策、謀取部門(mén)（行業(yè)、單位）利益的活動(dòng)，有時(shí)會(huì)損害社會(huì)利益和老百姓利益，這將對(duì)政府決策力和執(zhí)行力雙重層面構(gòu)成挑戰(zhàn)。

三、公共政策執(zhí)行力的生成：一種民主憲政的根本價(jià)值方案

多重價(jià)值博弈是制約政策執(zhí)行力發(fā)展的核心“變數(shù)”，而憲法恰好是調(diào)整一國(guó)之內(nèi)全部?jī)r(jià)值關(guān)系的最高準(zhǔn)則！“憲政實(shí)質(zhì)上就是一種利益制度，其功能在于維護(hù)統(tǒng)治階級(jí)的根本利益，……協(xié)調(diào)好方方面面的利益關(guān)系，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定”〔7〕。加之，政策執(zhí)行是一種國(guó)家行為，代表和彰顯國(guó)家權(quán)威，顯然必須處于以憲法為母法的憲政體系約束之內(nèi)。將公共政策執(zhí)行力建設(shè)提升到國(guó)家憲政的高度，統(tǒng)一在憲法的旗幟下，有助于從國(guó)家根本大法上增強(qiáng)公共政策執(zhí)行的合法性、權(quán)威性、系統(tǒng)性、可預(yù)見(jiàn)性，實(shí)現(xiàn)價(jià)值與工具的二重優(yōu)化。

近幾年來(lái)，一些地方的樓市價(jià)格在投機(jī)炒作下屢屢攀高，各界口誅筆伐。為此，中央出臺(tái)一系列調(diào)控新政，直至新近規(guī)定，房地產(chǎn)政策落實(shí)不力，地方領(lǐng)導(dǎo)要被問(wèn)責(zé)！對(duì)于中央調(diào)控屢試不爽、依然桀驁不馴的樓市，已經(jīng)到了必須植入現(xiàn)代憲政思維、借力憲法之治的時(shí)候了。將樓市調(diào)控一類(lèi)的高度棘手的政策執(zhí)行問(wèn)題提升到國(guó)家憲政的高度，統(tǒng)一在憲法的旗幟下，有助于我們徹底反思和檢視房地產(chǎn)調(diào)控之類(lèi)的公共政策行為及其效度，繼而從國(guó)家根本大法上增強(qiáng)政策制定與執(zhí)行的嚴(yán)肅性、權(quán)威性、統(tǒng)一性和可預(yù)見(jiàn)性。

（一）充分發(fā)揮憲法的民主功能，以切實(shí)和堅(jiān)實(shí)的人民民主促進(jìn)政策執(zhí)行，增強(qiáng)“民主執(zhí)行力”。我國(guó)憲法第2條規(guī)定，“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”，“人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。”這毫無(wú)疑義地表明，人民民主是國(guó)家和社會(huì)管理的根本依托，因而也必然是國(guó)家公共政策執(zhí)行的根本主體。應(yīng)該從根本上依靠人民來(lái)執(zhí)行政策（特別是房地產(chǎn)、醫(yī)療、拆遷、教育等政策），政府在政策執(zhí)行中不可以搞“孤軍作戰(zhàn)”和“孤家寡人”，更不可以搞“獨(dú)裁政治”和“暴力執(zhí)法”，把人民推向政府和政策的對(duì)立面！

樓市問(wèn)題本質(zhì)上是民生問(wèn)題，即實(shí)現(xiàn)“居者有其所”，“讓人民生活得更加幸福，更有尊嚴(yán)”，故而在很大程度上也是民主問(wèn)題。能否完善房地產(chǎn)市場(chǎng)信息披露制度，能否返還公眾特別是中低收入者在樓市發(fā)展與調(diào)控中的話(huà)語(yǔ)權(quán)與表決權(quán)，能否真正保障其正當(dāng)訴求與權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，筆者認(rèn)為，這將是中國(guó)未來(lái)房地產(chǎn)健康發(fā)展的根本出路之所在！從本質(zhì)意義上講，憲政就是“民主之政”。對(duì)于住房發(fā)展這種涉及每個(gè)生命安全與尊嚴(yán)的公共領(lǐng)域，無(wú)疑最應(yīng)該彰顯“人民民主是社會(huì)主義的生命”的憲政精神。

（二）充分發(fā)揮憲法的法治功能，強(qiáng)化執(zhí)法環(huán)節(jié)，完善立法體系，增強(qiáng)“依法執(zhí)行力”。立于政策執(zhí)行角度，確立憲政之治，就要通過(guò)以憲法和法律限制政策執(zhí)行中的權(quán)力非理性擴(kuò)張乃至官僚恣意，有效保護(hù)政策施行對(duì)象的合法權(quán)益。當(dāng)然，合法、有據(jù)及“人性化”的政策執(zhí)行行為同樣也在憲法和法律的保護(hù)之列，諸如“暴力抗法”應(yīng)為憲法和法律所不恥、所不容。

其實(shí)，我國(guó)2004年憲法修正案也早規(guī)定，土地“公益性征收”的唯一合法理由是公共利益，且須受到“依照法律規(guī)定”和“給予補(bǔ)償”的限制?？梢?jiàn)，強(qiáng)化對(duì)憲法及土地法的執(zhí)法是我國(guó)房地產(chǎn)發(fā)展中必須要啃下的“硬骨頭”，必須重拳出擊樓市調(diào)控政策執(zhí)行中的以言代法、以權(quán)壓法、以身抗法等政策執(zhí)行扭曲問(wèn)題。此外要破解當(dāng)前房地產(chǎn)市場(chǎng)問(wèn)題的迷局，還需要進(jìn)行比較深刻的制度變革，如土地制度改革、財(cái)政與稅收制度改革等，這無(wú)疑必須上升到國(guó)家憲法層面，借助憲法和全國(guó)人大立法，建立健全房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展的統(tǒng)一的法律法規(guī)體系，使開(kāi)發(fā)商捂盤(pán)惜售、哄抬房?jī)r(jià)等不正當(dāng)行為有法可治，使不合憲的地方立法與規(guī)制得以終止。

（三）充分發(fā)揮憲法的利益分配功能，提高政府的利益整合能力，增強(qiáng)“和諧執(zhí)行力”。利益博弈是制約公共政策執(zhí)行的核心“變數(shù)”，而憲政實(shí)質(zhì)上就是一種根本的利益制度。我國(guó)《憲法》指出，“全國(guó)各族人民、一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則”，這就從根本大法上確立起了破解“利益博弈”難題的權(quán)威框架。各種利益主體通過(guò)合法地行使其權(quán)利、履行其義務(wù)，也就使得憲政的利益分配功能得以有效實(shí)現(xiàn)。

因?yàn)閼椃ㄊ歉麟A級(jí)、各集團(tuán)經(jīng)過(guò)“協(xié)商”并為各方所接受的最高的利益分配方案，憲法有關(guān)利益的宏觀分配思想、原則與制度對(duì)房地產(chǎn)領(lǐng)域的具體利益分配起到最高的導(dǎo)向、規(guī)范與約束作用。當(dāng)然，房地產(chǎn)領(lǐng)域的政府利益整合力說(shuō)到底取決于政府角色。政府必須切實(shí)回歸其憲政角色，才能讓樓市調(diào)控政策的執(zhí)行效力井噴。所謂憲政角色，絕不是西方主流經(jīng)濟(jì)學(xué)下的政府角色，也不是中國(guó)某些學(xué)者吟誦出來(lái)的政府角色，更不是某些官員喜好和自封的角色，而是憲法中關(guān)于政府角色的抽象限定及“政府組織法”中的具體設(shè)定。

（四）充分發(fā)揮憲法的權(quán)力配置功能，確立政策執(zhí)行力發(fā)展的良好體制基礎(chǔ)，培育“體制型執(zhí)行力”。憲政的基礎(chǔ)是公共權(quán)力的合理劃分與制衡。要以憲法為基礎(chǔ)，以相關(guān)法為補(bǔ)充，合理劃分與優(yōu)化政府與其他國(guó)家機(jī)關(guān)的關(guān)系、黨政關(guān)系、政企關(guān)系、政民關(guān)系、政社關(guān)系，確保政策執(zhí)行的宏觀權(quán)力格局合理化、通暢化；合理劃分與優(yōu)化政府系統(tǒng)內(nèi)的微觀關(guān)系，形成政府上下左右合力，打造政策執(zhí)行力的良性局面。

房產(chǎn)新政針對(duì)政府及部門(mén)間關(guān)系作了新的系列規(guī)定。應(yīng)該說(shuō)，這些調(diào)控新規(guī)的頒布是非常必要而及時(shí)的。但不可忘記，有關(guān)樓市調(diào)控的部門(mén)間關(guān)系區(qū)分的有效性，必須取決于其合憲性、合法性程度，應(yīng)結(jié)合憲法、中央與地方人民政府組織法對(duì)以上部門(mén)間關(guān)系加以必要性與可行性的雙重建構(gòu)與優(yōu)化。同時(shí)，房地產(chǎn)調(diào)控作為國(guó)家調(diào)控中的“第一難”，其中的財(cái)稅改革、土地制度改革、政府內(nèi)外部關(guān)系改革等攻堅(jiān)問(wèn)題，必須由全國(guó)人大方可一攬子解決。

（五）充分發(fā)揮憲法的質(zhì)量與效率功能，促進(jìn)政策執(zhí)行手段的改善與發(fā)展，增強(qiáng)“效能型執(zhí)行力”。我國(guó)憲法第27條規(guī)定：“一切國(guó)家機(jī)關(guān)實(shí)行精簡(jiǎn)的原則，實(shí)行工作責(zé)任制……不斷提高工作質(zhì)量和工作效率，反對(duì)官僚主義?！笨梢?jiàn)，效率、質(zhì)量和責(zé)任是貫穿于憲政體系的重要價(jià)值目標(biāo)，也是公共政策執(zhí)行的重要目標(biāo)之一。不僅如此，憲法體系中有關(guān)效率、質(zhì)量和責(zé)任的技術(shù)條款也是隨處可見(jiàn)的。如第86條規(guī)定，“國(guó)務(wù)院實(shí)行總理負(fù)責(zé)制。各部、各委員會(huì)實(shí)行部長(zhǎng)、主任負(fù)責(zé)制”。第105條規(guī)定，“地方各級(jí)人民政府實(shí)行省長(zhǎng)、市長(zhǎng)、縣長(zhǎng)、區(qū)長(zhǎng)、鄉(xiāng)長(zhǎng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”。顯然，有關(guān)首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的這種憲法規(guī)定有助于政策執(zhí)行的迅捷、簡(jiǎn)潔和明快，有助于保證政策執(zhí)行的高質(zhì)量，有助于政策執(zhí)行的責(zé)任到位。

最近的房產(chǎn)新政規(guī)定，地方政府房產(chǎn)調(diào)控執(zhí)行不力，省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)將被問(wèn)責(zé)，應(yīng)該說(shuō)，這是房地產(chǎn)政策執(zhí)行回歸憲法的效率與質(zhì)量機(jī)制的一個(gè)良好開(kāi)端。房地產(chǎn)領(lǐng)域涉及公平目標(biāo)與效率目標(biāo)，前者主要依靠公共政策手段達(dá)成，后者則要以市場(chǎng)為基礎(chǔ)手段。我國(guó)新修改后的憲法第15條指出，“國(guó)家實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”，“國(guó)家依法禁止任何組織或者個(gè)人擾亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序”。樓市爭(zhēng)議越是紛紛擾擾，越是要繼續(xù)毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持政府調(diào)控這一公平機(jī)制，并把打造成熟的市場(chǎng)作為發(fā)展樓市提高效率的重要基礎(chǔ)手段，增強(qiáng)效能型執(zhí)行力。

〔1〕毛澤東選集：第4卷〔M〕.北京:人民出版社，1991.

〔2〕胡錦濤.全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又快又好發(fā)展〔J〕.求是，2006（1）.

〔3〕徐珂.政府執(zhí)行力解析〔J〕.前線(xiàn)，2007（5）.

〔4〕鄧小平文選：第2卷〔M〕.北京:人民出版社，1994:333.

〔5〕陳振明.公共政策分析〔M〕.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2003：280.

〔6〕劉驥.找到微觀基礎(chǔ)：公共選擇理論的中國(guó)困境〔J〕.開(kāi)放時(shí)代，2009（1）.

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1009-1203（2012）01-0075-04

2011-12-25

羅自剛（1966-），男，湖南邵東人，中共山西省委黨校公共管理教研部副教授，管理學(xué)碩士，研究方向?yàn)楣舱吲c執(zhí)行。

責(zé)任編輯 雨文