龐麗峰

（山西省社會(huì)科學(xué)院，山西太原030006）

著力提升行政問(wèn)責(zé)效力

龐麗峰

（山西省社會(huì)科學(xué)院，山西太原030006）

問(wèn)責(zé)制是實(shí)現(xiàn)官員從嚴(yán)格的“他律”走向真正的“自律”、從源頭上防治腐敗的根本舉措。在我國(guó)，行政問(wèn)責(zé)制的實(shí)踐時(shí)間還較短，問(wèn)責(zé)主體相對(duì)單一、問(wèn)責(zé)意識(shí)淡薄、剛性問(wèn)責(zé)制度尚未形成、問(wèn)責(zé)資源缺乏科學(xué)整合等問(wèn)題依然存在。因此，提升行政問(wèn)責(zé)效力，應(yīng)以增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)為抓手，彰顯問(wèn)責(zé)意識(shí)的功效；有效規(guī)范行政問(wèn)責(zé)制，增強(qiáng)問(wèn)責(zé)的實(shí)效性；實(shí)現(xiàn)縱向資源和橫向資源的有機(jī)結(jié)合，凸顯問(wèn)責(zé)整合效應(yīng)；營(yíng)造良好的問(wèn)責(zé)文化氛圍，務(wù)求問(wèn)責(zé)長(zhǎng)效。

行政問(wèn)責(zé)；剛性問(wèn)責(zé)；問(wèn)責(zé)文化

行政問(wèn)責(zé)制起源于現(xiàn)代西方，是西方政黨政治的產(chǎn)物。最早對(duì)“行政問(wèn)責(zé)”進(jìn)行明確規(guī)范界定的是美國(guó)學(xué)者謝非爾茨，他在1985年主編的《公共行政實(shí)用詞典》中提出“行政問(wèn)責(zé)”（Administration Accountability）的概念，并將問(wèn)責(zé)的范圍界定在“有法律或組織授權(quán)的官員，必須對(duì)其組織職位范圍內(nèi)的行為或其社會(huì)范圍內(nèi)的接受質(zhì)問(wèn)、承擔(dān)責(zé)任”。

在我國(guó)，關(guān)于“行政問(wèn)責(zé)”一詞，目前的法律法規(guī)中尚未有正式定義。一般而言，是指對(duì)不履行或不能正確履行行政義務(wù)的行政機(jī)關(guān)及其工作人員追究其應(yīng)負(fù)責(zé)任的行為。當(dāng)然，在理論界也是仁者見(jiàn)仁、智者見(jiàn)智，學(xué)者們從行政管理和公共管理、法學(xué)、政治學(xué)等不同角度予以定義。事實(shí)上，對(duì)于行政問(wèn)責(zé)這個(gè)概念的理解，不外乎從問(wèn)責(zé)主體、問(wèn)責(zé)客體、問(wèn)責(zé)范圍、問(wèn)責(zé)過(guò)程和問(wèn)責(zé)結(jié)果等幾個(gè)方面著手。簡(jiǎn)單地說(shuō)，問(wèn)責(zé)主體就是“誰(shuí)來(lái)問(wèn)”，這是確定行政問(wèn)責(zé)有效性的一個(gè)必備前提；問(wèn)責(zé)客體就是“來(lái)問(wèn)誰(shuí)”，主要是政府部門(mén)或者公務(wù)員應(yīng)當(dāng)履行而沒(méi)有履行的職責(zé)和義務(wù)，或者沒(méi)有恰當(dāng)?shù)芈男辛x務(wù)的種種行為；問(wèn)責(zé)范圍是指“問(wèn)什么”，包括政府和公務(wù)員在政治行政體系中所承擔(dān)的各種責(zé)任，其中涵蓋了道德責(zé)任、政治責(zé)任、行政責(zé)任和法律責(zé)任等；問(wèn)責(zé)過(guò)程是指“怎么問(wèn)”，指問(wèn)責(zé)機(jī)制啟動(dòng)后所經(jīng)歷的各個(gè)環(huán)節(jié)和步驟；問(wèn)責(zé)結(jié)果是指被問(wèn)責(zé)的政府機(jī)關(guān)或公務(wù)員所承擔(dān)的處分和處罰結(jié)果。

一、行政問(wèn)責(zé)實(shí)踐中存在的主要問(wèn)題

盡管我國(guó)行政問(wèn)責(zé)歷經(jīng)幾十年的發(fā)展，理論上已形成了一定體系，實(shí)踐中所取得的成效也不斷凸顯。但由于我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制的產(chǎn)生時(shí)間不長(zhǎng)，問(wèn)責(zé)主體的問(wèn)責(zé)意識(shí)還缺乏主動(dòng)性和積極性，各種配套制度和機(jī)制尚未健全，因此，在實(shí)踐操作中仍然存在一些弊端和不足，也有一些困惑和難題有待探討和解決。

（一）問(wèn)責(zé)主體相對(duì)單一，問(wèn)責(zé)意識(shí)淡薄

由于我國(guó)的問(wèn)責(zé)制起步較晚，體現(xiàn)在不同主體的問(wèn)責(zé)文化缺失就在所難免。首先是政府及其官員問(wèn)責(zé)意識(shí)相對(duì)淡薄。政府及其官員在行使公權(quán)力時(shí)，他們一方面緊緊掌握權(quán)力，一方面卻又不同程度地推卸責(zé)任。其次是公民問(wèn)責(zé)意識(shí)淡薄。由于種種原因，目前，異體問(wèn)責(zé)的條件還不太成熟，如知情權(quán)和話語(yǔ)權(quán)的渠道不夠暢通，政府和行政公職人員的行為缺乏透明度，公民無(wú)法知道誰(shuí)對(duì)公民負(fù)責(zé)，誰(shuí)沒(méi)有對(duì)公民負(fù)責(zé)，異體問(wèn)責(zé)一時(shí)難以實(shí)現(xiàn)。此外，在具體操作過(guò)程中，由于同體問(wèn)責(zé)占主導(dǎo)地位，公民作為問(wèn)責(zé)主體感覺(jué)自己沒(méi)有足夠的權(quán)威性，尤其是面對(duì)一些權(quán)力要害部門(mén)，公民缺乏信心和底氣，甚至問(wèn)責(zé)主體的切身利益還掌握在問(wèn)責(zé)客體的手中，導(dǎo)致公民問(wèn)責(zé)“嘴軟”、“手軟”，走走過(guò)場(chǎng)而已，一些應(yīng)該追究的責(zé)任得不到追究。當(dāng)然，上述情況，除了增強(qiáng)問(wèn)責(zé)意識(shí)以外，還必須有相應(yīng)的制度約束機(jī)制。

（二）問(wèn)責(zé)制度缺乏規(guī)范性

改革和完善我國(guó)的問(wèn)責(zé)制度，是構(gòu)建責(zé)任政府的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。目前，我國(guó)大多數(shù)問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)還過(guò)于籠統(tǒng)，存在著較大的自由裁量空間，同時(shí)還帶有大量的人治色彩。具體表現(xiàn)為：一是問(wèn)責(zé)制度缺乏程序性。目前還很難把一個(gè)責(zé)任通過(guò)法規(guī)規(guī)范或法制的形式，落實(shí)到某一個(gè)具體的層面。一旦出現(xiàn)問(wèn)題，就找不到具體責(zé)任人，而且哪一級(jí)干部應(yīng)該擔(dān)當(dāng)多大的責(zé)任，都沒(méi)有一個(gè)明確的規(guī)定，多數(shù)是由上級(jí)黨政機(jī)關(guān)或某部門(mén)一把手來(lái)決定，這無(wú)形中就加大了行政問(wèn)責(zé)的隨意性和主觀性。二是責(zé)任追究彈性較大，存在畸輕畸重、責(zé)罰不相適應(yīng)的問(wèn)題。如何能夠及時(shí)地認(rèn)識(shí)到自身的錯(cuò)誤，在發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤時(shí)能夠立即補(bǔ)救和更正，最終還需要盡快建立完善的糾錯(cuò)問(wèn)責(zé)機(jī)制，并在工作的過(guò)程中嚴(yán)格地執(zhí)行下去。三是問(wèn)責(zé)缺乏防范機(jī)制。目前的行政問(wèn)責(zé)制多是在事發(fā)后的責(zé)任追究問(wèn)責(zé)，而不是事前或事中的問(wèn)責(zé)防范。總是把小問(wèn)題拖成大問(wèn)題，甚至造成經(jīng)濟(jì)、生命財(cái)產(chǎn)的巨大損失時(shí)，不得已才去問(wèn)責(zé)?？傊?，如果長(zhǎng)期缺乏規(guī)范的行政問(wèn)責(zé)制，不僅對(duì)官員無(wú)法形成威懾力，而且還容易放縱官員濫用權(quán)力的僥幸心理，最終會(huì)對(duì)政府執(zhí)行力和公信力造成極大的破壞。

（三）問(wèn)責(zé)資源缺乏有效整合

問(wèn)責(zé)制在我國(guó)尚未形成一整套成熟健全的制度或機(jī)制，問(wèn)責(zé)過(guò)程還局限于縱向問(wèn)責(zé)，即上級(jí)部門(mén)對(duì)下級(jí)部門(mén)的問(wèn)責(zé)，部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)一般干部的問(wèn)責(zé)等，缺乏橫向資源的有效整合，比如，問(wèn)責(zé)制度與崗位目標(biāo)任務(wù)的結(jié)合，與紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)等部門(mén)的結(jié)合，與工作績(jī)效評(píng)估的結(jié)合等。同時(shí)，目前的問(wèn)責(zé)制還缺乏一定的完整性和銜接性，如當(dāng)前對(duì)問(wèn)題領(lǐng)導(dǎo)和干部的問(wèn)責(zé)存在前緊后松、只問(wèn)過(guò)程不問(wèn)結(jié)果的現(xiàn)象，大有掩人耳目之嫌疑，對(duì)于問(wèn)責(zé)后的安置和處理還存在很多漏洞和弊端，致使問(wèn)責(zé)的社會(huì)效果大打折扣。

（四）問(wèn)責(zé)文化相對(duì)滯后

問(wèn)責(zé)實(shí)踐不僅要通過(guò)法律法規(guī)來(lái)約束，更需要政治文化的底蘊(yùn)來(lái)實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前，在我國(guó)行政問(wèn)責(zé)過(guò)程中，還沒(méi)有形成良好的問(wèn)責(zé)文化氛圍。究其原因：一是封建殘余的“官本位”思想根深蒂固。由于“官主民仆、官貴民賤”思想的長(zhǎng)期影響，一些官員官僚主義作風(fēng)不斷顯現(xiàn)，以自我為中心的膨脹意識(shí)不斷滋生，位高權(quán)重責(zé)任輕的觀念不斷形成，致使行政公職人員產(chǎn)生對(duì)問(wèn)責(zé)的排斥心理。二是百姓“畏官”、“懼官”心理難以消除。長(zhǎng)期受“官主民仆”思想的影響，百姓從心理對(duì)官員有一種畏懼，自然就缺乏問(wèn)責(zé)的勇氣和能力，久而久之，形成順?lè)睦砗驼卫淠膽B(tài)度。這不僅是喪失行政問(wèn)責(zé)文化根基與氛圍的因素之一，更是阻礙行政問(wèn)責(zé)制度建設(shè)的重要因素。

二、提升行政問(wèn)責(zé)效力的有效路徑

行政問(wèn)責(zé)是一項(xiàng)長(zhǎng)期復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程。不斷推進(jìn)行政問(wèn)責(zé)制，是有效遏制行政權(quán)力濫用、一把手權(quán)力過(guò)大等問(wèn)題的必由之路。不斷探索和完善行政問(wèn)責(zé)制度，是我們義不容辭的責(zé)任和義務(wù)。當(dāng)務(wù)之急，是以較強(qiáng)的問(wèn)責(zé)意識(shí)促進(jìn)問(wèn)責(zé)制度的完善，以規(guī)范的制度防止問(wèn)責(zé)的“舉輕若重”、“舉重若輕”現(xiàn)象發(fā)生，以科學(xué)的方式方法不斷推進(jìn)行政問(wèn)責(zé)進(jìn)程，從而有效提升行政問(wèn)責(zé)的綜合效力。

（一）以提升責(zé)任意識(shí)為抓手，彰顯問(wèn)責(zé)意識(shí)的功效

眾所周知，責(zé)任意識(shí)與行政問(wèn)責(zé)意識(shí)是相互依存、相互作用的，行政問(wèn)責(zé)意識(shí)的強(qiáng)弱，關(guān)鍵在于責(zé)任意識(shí)。首先，要強(qiáng)化行政公職人員的責(zé)任意識(shí)，即個(gè)人良好的道德修養(yǎng)和黨的教育培養(yǎng)。所有行政公職人員都必須自覺(jué)加強(qiáng)個(gè)人的“官德”修養(yǎng)，注重職業(yè)道德和職業(yè)精神的養(yǎng)成；強(qiáng)化行政公職人員對(duì)公民的服務(wù)意識(shí)，提高為人民服務(wù)的質(zhì)量，自覺(jué)履行對(duì)國(guó)家、社會(huì)和人民的責(zé)任，視人民賦予的責(zé)任重于泰山。其次，要提升公民的責(zé)任意識(shí)。公民問(wèn)責(zé)意識(shí)提升的前提是加大政府信息和公職人員行為的公開(kāi)力度，方便公眾和輿論的監(jiān)督和問(wèn)責(zé)。只有把政府及公職人員的行為置于公眾監(jiān)督之下，才能避免行政問(wèn)責(zé)成為“內(nèi)部處理”的姑息行為；同時(shí)，公民還應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)，消除“畏官”、“懼官”心理和政治冷漠的心態(tài)，提升問(wèn)責(zé)勇氣和能力，擔(dān)負(fù)起一個(gè)公民所應(yīng)承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任。

（二）有效規(guī)范行政問(wèn)責(zé)制，增強(qiáng)問(wèn)責(zé)的實(shí)效性

隨著問(wèn)責(zé)制不斷走向規(guī)范和完善，實(shí)現(xiàn)責(zé)任政府、法治政府和民主政府的步伐也在不斷推進(jìn)。自2004年中共中央辦公廳出臺(tái)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》（中辦發(fā)〔2004〕13號(hào)）規(guī)定后，相對(duì)以往的問(wèn)責(zé)規(guī)定，有了較大的突破，但是，仍然需要不斷規(guī)范。首先是不斷完善程序問(wèn)責(zé)機(jī)制。行政問(wèn)責(zé)制是對(duì)行政公職人員行為全過(guò)程監(jiān)督的制度，同時(shí)，也是一種全方位責(zé)任追究的制度，即包含了對(duì)行政行為的事前、事中、事后全過(guò)程、全方位的監(jiān)督和責(zé)任追究。其次是健全糾錯(cuò)問(wèn)責(zé)機(jī)制。近年來(lái)，一些地方接連發(fā)生的重大生產(chǎn)安全、食品安全事故和群體性事件，帶來(lái)了社會(huì)恐慌，影響了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更給相關(guān)人民群眾帶來(lái)了重大的生命財(cái)產(chǎn)損失。盡管政府對(duì)這些事故和事件的相關(guān)責(zé)任進(jìn)行了不同程度的問(wèn)責(zé)和責(zé)任追究，但再嚴(yán)厲的問(wèn)責(zé)和處罰，都是事后的些許補(bǔ)償而已。為了使問(wèn)題能迅速得到解決，防止小錯(cuò)拖成大錯(cuò)，健全糾正錯(cuò)誤問(wèn)責(zé)機(jī)制刻不容緩。三是建立問(wèn)責(zé)預(yù)警機(jī)制。事實(shí)上，目前的行政問(wèn)責(zé)多數(shù)是對(duì)行政公職人員行為過(guò)失的責(zé)任追究問(wèn)責(zé)，使其承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任，這只是一種手段，而不是問(wèn)責(zé)的最終目的。行政問(wèn)責(zé)的真正目的在于防患于未然，即預(yù)防行政公職人員失職行為的發(fā)生，提醒行政公職人員的不當(dāng)言行，及時(shí)化解行政公職人員的失職行為導(dǎo)致的不良社會(huì)影響等。由此可見(jiàn)，行政問(wèn)責(zé)的重心應(yīng)該是注重行政公職人員失職行為的預(yù)防而不是失職后的責(zé)任追究。要有效防止和杜絕行政公職人員的失職行為及其造成的不良后果，就必須有效規(guī)范行政問(wèn)責(zé)制，通過(guò)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)闹贫仍O(shè)計(jì)、嚴(yán)格的責(zé)任追究和嚴(yán)密的監(jiān)督機(jī)制規(guī)范行政公職人員的行政行為，確保行政公職人員的行政行為有章可循、有法可依。

（三）實(shí)現(xiàn)縱向資源和橫向資源的有機(jī)結(jié)合，凸顯問(wèn)責(zé)整合效應(yīng)

問(wèn)責(zé)制本身不是孤立的，而是與政治、法律、行政管理、人事干部管理制度、考核制度等因素密切相關(guān)的一個(gè)完整制度體系。當(dāng)前，我們必須從縱向和橫向兩個(gè)方面整合相關(guān)資源凸顯問(wèn)責(zé)的整合效應(yīng)。一是把問(wèn)責(zé)制與工作績(jī)效評(píng)估相結(jié)合，與干部考核、任用相結(jié)合。在問(wèn)責(zé)過(guò)程中，不僅要考慮領(lǐng)導(dǎo)干部和公職人員的行為過(guò)程，還要考慮公眾對(duì)其行為滿意度等因素。對(duì)于沒(méi)有達(dá)到績(jī)效目標(biāo)或是沒(méi)有獲得一定比例的群眾滿意度的領(lǐng)導(dǎo)干部要及時(shí)追究其相應(yīng)責(zé)任。二是要運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)手段創(chuàng)新問(wèn)責(zé)方法。從技術(shù)層面上，采用互聯(lián)網(wǎng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部行為進(jìn)行全程監(jiān)控。充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)預(yù)警糾錯(cuò)、投訴處理和信息服務(wù)的功能，為問(wèn)責(zé)工作提供準(zhǔn)確、及時(shí)的事實(shí)依據(jù)。三是建立聯(lián)席會(huì)議制度。建立健全問(wèn)責(zé)協(xié)作機(jī)制，紀(jì)檢、監(jiān)察、檢察、審計(jì)等問(wèn)責(zé)機(jī)關(guān)要建立聯(lián)席會(huì)議制度，相互交流通報(bào)情況，形成問(wèn)責(zé)合力。

（四）營(yíng)造良好的問(wèn)責(zé)文化氛圍，務(wù)求問(wèn)責(zé)長(zhǎng)效

充分挖掘文化的功效是有效彌補(bǔ)問(wèn)責(zé)制度本身存在缺陷的重要條件。問(wèn)責(zé)文化氛圍的形成對(duì)于行政人員的責(zé)任意識(shí)和自律意識(shí)、對(duì)于培養(yǎng)公民所必需的對(duì)行政人員的監(jiān)督意識(shí)和問(wèn)責(zé)意識(shí)具有重要作用。要將問(wèn)責(zé)文化內(nèi)化為行政人員和社會(huì)公眾的潛意識(shí)里，從而形成一種價(jià)值觀念，使行政人員更加積極地面對(duì)社會(huì)訴求并快速回應(yīng)人民群眾的需求，真正對(duì)自己的行為負(fù)責(zé)。要通過(guò)學(xué)習(xí)和教育的方式，提升人民群眾的權(quán)利意識(shí)、監(jiān)督意識(shí)和問(wèn)責(zé)意識(shí)，真正為行政權(quán)力的正常運(yùn)行提供健康的外部環(huán)境，為推動(dòng)行政問(wèn)責(zé)健康發(fā)展提供廣泛而深厚的思想文化基礎(chǔ)。

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〔2〕李中新，李隆鵬.當(dāng)前我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制存在的問(wèn)題與對(duì)策〔J〕.吉林政報(bào)，2007（專刊）.

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〔4〕攸笛.對(duì)我國(guó)官員問(wèn)責(zé)制度若干問(wèn)題的探究〔DB/OL〕.人民網(wǎng)，2008-12-12.

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D63

A

1009-1203（2012）01-0079-03

2011-12-26

山西省軟科學(xué)研究計(jì)劃資助項(xiàng)目（2011041046-04）。

龐麗峰（1966-），女，山西太原人，山西省社會(huì)科學(xué)院馬克思主義研究所副所長(zhǎng)，助理研究員，研究方向?yàn)轳R克思主義與思想政治教育、反腐倡廉的應(yīng)用研究。

責(zé)任編輯 雨文