王敏

（衡陽師范學(xué)院，湖南衡陽421008）

公共利益：政府與媒體互動的軸心

王敏

（衡陽師范學(xué)院，湖南衡陽421008）

政府與媒體作為人類社會系統(tǒng)的重要子系統(tǒng)，都與作為個人或群體利益交叉集合的公共利益密切相關(guān)。公共利益是政府組織的天然屬性與邏輯使命，公共利益也是大眾傳媒的本質(zhì)屬性與工作使命。這種共同的屬性與使命決定了一方面是政府基于公共利益準(zhǔn)則規(guī)約媒體的運作空間，另一方面媒體也基于公共利益準(zhǔn)則監(jiān)督和作用于政府績效。因此，構(gòu)建于公共利益中心點上的政府與媒體的良性互動關(guān)系有利于公共利益的維護(hù)與增進(jìn)。

公共利益；政府；媒體；良性互動

隨著公共行政改革與傳媒管理改革的推進(jìn)，作為公權(quán)力執(zhí)掌者之政府與作為社會公器之傳媒都與公共利益密切相關(guān)，政府與媒體相互作用中的公共利益問題逐漸成為公眾關(guān)注的焦點，研究和闡明政府與媒體關(guān)聯(lián)互動的公共利益邏輯也就具有重大的理論價值與現(xiàn)實意義。

一、公共利益的內(nèi)涵及特性

在現(xiàn)代社會與政治理論中，公共利益是一個簡單卻存有爭議的概念。雖然存在各種理解與不一致，但不能否認(rèn)，作為與個人或群體利益交叉集合的公共利益是客觀存在的，而對公共利益進(jìn)行不懈的追求本身也就是人類社會存在的必然要求。實際上，公共利益這個概念在公共對話和學(xué)術(shù)文獻(xiàn)中一直都占有很重要的地位，特別是其作為公共管理者的職責(zé)與行為指南更是毋庸置疑的。我們多數(shù)人也都會同意，對人類經(jīng)驗的任何解釋都絕對少不了對公共利益這個概念的理解與使用，即使試圖理解和界定公共利益的概念十分困難與艱巨，但也十分必要，畢竟概念是理解和分析問題的邏輯起點，它會引導(dǎo)我們?nèi)ゲ粩嗟靥剿鳌?/p>

對公共利益的界定，目前社會政治領(lǐng)域主要有三種代表性觀點：第一種是人數(shù)多寡論，這也是非常普遍的一種界定方式，即公共利益應(yīng)當(dāng)是大多數(shù)人一致的利益，或者說公共利益就是滿足絕大多數(shù)社會公眾需要的并為社區(qū)所有成員分享的共同利益；第二種是過程主義觀點，也就是說更應(yīng)關(guān)注公共利益的確定與實現(xiàn)過程及其相關(guān)背景因素，在某種程度上也可體現(xiàn)為政治（政府）過程或公共政策過程；第三種是利益平衡論，即認(rèn)為公共利益的本質(zhì)是利益關(guān)系的博弈平衡，是經(jīng)由利益多元的個人、組織或團(tuán)體等利益主體間的利益疊加或消解，最終趨于平衡而達(dá)成的一種均衡狀態(tài)。

公共利益具有以下幾個特性：第一是客觀性，即公共利益是客觀存在的，其主要表現(xiàn)形式是公共物品與公共服務(wù)；第二是共享性，即公共利益不是個體專享利益，任何人都可以享有，不封閉也不專為某些個人保留，一定范圍內(nèi)的所有人均可享用；第三是外部性，即這種利益會對社會成員產(chǎn)生影響，要能使社會成員切身感覺到自身的利害得失；第四是不可分性，即公共利益所具有的數(shù)量不能像私人利益那樣被明確分割，不能由個人按其偏好多要或少要。因此，這些特性決定了公共利益不能被理解為個人利益的簡單聚合，也不應(yīng)僅僅為社會中一部分成員所占有與享用，而必須表現(xiàn)為讓社會全體成員從社會整體繁榮進(jìn)步中普遍受惠。公共利益的概念在此可理解為介于理想與現(xiàn)實之間，基于人類社會共同體和諧共存的普世價值與理想目標(biāo)所指引，并為實現(xiàn)價值理念而演繹出來的各類基本行為準(zhǔn)則與目標(biāo)行動的一整套價值規(guī)范與實踐體系的總稱。

二、政府的公共利益天性

古典政治學(xué)理論認(rèn)為，政府（城邦）的價值觀和存在目的應(yīng)當(dāng)是“優(yōu)良生活”，這種優(yōu)良生活的實現(xiàn)就是公共利益的實現(xiàn)。亞里斯多德提出，“城邦（政府）是若干家庭和種族結(jié)合而成的共同體，以優(yōu)良生活為目標(biāo)”〔1〕90，“正確或正當(dāng)?shù)恼w（政府）必然是照顧公共利益的政體”〔1〕84?，F(xiàn)代公共行政（管理）理論也特別肯定了公共利益在政府公共服務(wù)中的核心地位，明確提出政府存在的邏輯使命就是維護(hù)和追求公共利益，政府價值自我求證的必然路徑也就是追求與實現(xiàn)公共利益。用登哈特夫婦的話說，“明確的表達(dá)和實現(xiàn)公共利益是政府存在的主要理由之一”，“政府的角色將定位于確保公共利益居于支配地位”〔2〕。概言之，作為公共權(quán)力執(zhí)掌者的政府具有天生的公共屬性和社會利益的共同性取向。具體言之，政府這種公共利益天性主要體現(xiàn)在應(yīng)然與實然兩個方面：從應(yīng)然維度來看，政府作為國家的具體化身，代表國家主權(quán)治理社會公共事務(wù)，行使著提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的政府職能。因此，任何政府權(quán)力都必須通過一定的程序和途徑上升為對社會普遍的公共利益的訴求，以公共利益的名義來有效行使，政府也因此被認(rèn)為是公共利益的代表者、判斷者、維護(hù)者和促進(jìn)者。從實然維度或者從政府權(quán)力的行使過程及作用效果來看，政府權(quán)力對社會具有普遍的強(qiáng)制性效力，所有政府權(quán)力都必須以公共利益來界定自身行動，所有政府權(quán)力都只能運用于公共事務(wù)和公眾福利有關(guān)的的事情上，也就是說公共利益理所當(dāng)然地應(yīng)成為政府權(quán)力運行效果的一個最基本也是最重要的評價標(biāo)準(zhǔn)。由于政府權(quán)力運行主要通過公共政策的形式對社會公共利益的協(xié)調(diào)與平衡施加廣泛而深刻的影響，公共利益也就因此成為公共政策過程的重要評價指標(biāo)，突出公共政策的公共利益價值取向是政府不懈追求的目標(biāo)。當(dāng)政府機(jī)構(gòu)及其工作人員的行為未能符合公共利益的要求時，便可能受到把部門利益或個體私利置于公共利益之上的質(zhì)疑與批評，從而影響政府行為的合法性與有效性。總之，代表、判斷、維護(hù)和增進(jìn)公共利益是政府與生俱來的天性與邏輯使命。

三、傳媒的公共利益本質(zhì)與工作使命

從本質(zhì)上講，媒介是傳播信息的一種工具，是為公共利益服務(wù)的?！?〕追溯歷史，媒介作為人類傳遞、獲取、交流、存儲信息的工具與渠道，最初是為適應(yīng)人們生產(chǎn)生活與社會發(fā)展進(jìn)步的現(xiàn)實需要而產(chǎn)生的。如同國家和政府的起源一樣，傳媒也是社會歷史范疇的概念。如果說政府起源于公民對于公共服務(wù)的需求，則媒體起源于公民的知情權(quán)和言論自由權(quán)的需要。無疑，媒體與社會公眾密切相關(guān)，傳媒產(chǎn)生發(fā)展于社會，也必然要服從服務(wù)于社會，社會性或公益性也因此成為傳媒的原初屬性。

西方傳統(tǒng)新聞理論認(rèn)為，媒體如果能在某種程度上發(fā)揮公共利益維護(hù)者的作用，主要是因為在一定的制度框架與規(guī)制模式下，媒體通過傳播，實現(xiàn)了公民的自由表達(dá)與信息接受自由，保障公眾的知情權(quán)與表達(dá)權(quán)，從而在整體上實現(xiàn)上述目標(biāo)?！?〕現(xiàn)代傳播活動認(rèn)為，傳媒作為社會公器服務(wù)于公共利益形成與表達(dá)的實踐邏輯就是傳媒的公共性與公益性，這種公共性和公益性的本質(zhì)屬性主要表現(xiàn)在三個方面：第一，大眾傳媒是現(xiàn)代社會必不可少的信息生產(chǎn)者與提供者，在滿足社會的普遍信息需求方面起著一種公共服務(wù)的作用；第二，大眾傳媒的信息生產(chǎn)和傳播活動對社會的政治、經(jīng)濟(jì)和文化道德具有強(qiáng)大而廣泛的影響力，這種影響力涉及到普遍的社會秩序與社會公共生活；第三，大眾傳媒公共資源和戰(zhàn)略性資源的受托使用者，作為公共財產(chǎn)的使用人，他們對社會和公眾承當(dāng)相應(yīng)的責(zé)任與義務(wù)。這種公共性與公益性是大眾傳媒的言論權(quán)、采編權(quán)、刊載權(quán)及輿論監(jiān)督權(quán)等系列媒體權(quán)利的基礎(chǔ)，也制約和規(guī)范著媒體的權(quán)利行使及其他大眾傳播活動合理有序的開展，其目的就是確保傳播活動必須符合社會公共利益。〔5〕簡言之，公共性與公益性是大眾傳播的本質(zhì)屬性，這種本質(zhì)規(guī)定性決定了大眾傳媒是公共利益的守護(hù)者與代言人。

四、政府與媒體關(guān)聯(lián)互動有利于維護(hù)公共利益

政府與大眾傳媒具有相互作用、相互影響、密不可分的邏輯關(guān)聯(lián)性。一方面，政府規(guī)約媒體的運作，另一方面，媒體影響政府績效，這種相互作用的前提都是基于公共利益，因為，政府適度而必要的規(guī)制能很好地保障媒體在正常的軌道上運轉(zhuǎn)，媒體的輿論監(jiān)督也能有效地制約政府公共權(quán)力的運轉(zhuǎn)及行動邊界?；诠怖嫫胶恻c上的政府與媒體良性互動有利于維護(hù)和增進(jìn)公共利益。

（一）政府規(guī)范和約束媒體運作空間

從世界范圍來看，新聞傳媒業(yè)都是受到較多政府管制與約束的一個行業(yè)，任何國家和政府都對新聞傳媒實行一定程度的政府規(guī)制和社會制約，這本身也是傳播制度與媒介規(guī)范理論的重要內(nèi)容。畢竟傳媒作為一種公共資源與戰(zhàn)略性資源，國家和政府可以利用它的多種功能為大眾服務(wù)。美國思想家維納曾明確表態(tài)，“在信息社會，誰掌握著社會通訊的使用、保持和傳遞的方法，誰就掌握著控制社會的權(quán)力，社會的穩(wěn)定取決于通訊渠道的完整和完善”〔6〕；拉扎斯菲爾德與默頓1948年在《大眾傳播的社會作用》一書中指出，“大眾媒介是一種可為善服務(wù)、也可為惡服務(wù)的強(qiáng)大工具。而總的來說，如果不加以適當(dāng)控制，它為惡服務(wù)的可能性更大”?；谶@樣的理由，世界各個國家和政府都普遍重視傳媒控制。

一般來講，傳媒具有意識形態(tài)和物質(zhì)商品二重屬性。所謂意識形態(tài)屬性，指從屬于意識形態(tài)范疇，新聞傳媒具有通過傳播內(nèi)容影響人們的思想觀念及行為、影響公共輿論與社會秩序的屬性與特點；物質(zhì)商品屬性是指媒體作為市場參與主體具有通過傳播銷售媒介產(chǎn)品以實現(xiàn)一定經(jīng)濟(jì)利益的屬性。屬性決定功能，媒介的雙重屬性決定其具有喉舌功能與經(jīng)濟(jì)功能，即一方面?zhèn)鞑ス残畔?，另一方面也?chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益，但這兩種功能的協(xié)調(diào)與平衡需要一定外部規(guī)制的介入。這也間接表明，傳媒在守護(hù)公共利益方面呼喚有效的政府規(guī)制。

政府的媒體規(guī)制，一般分為常態(tài)規(guī)制（一般規(guī)制）與非常態(tài)規(guī)制（危機(jī)規(guī)制）。常態(tài)規(guī)制的主要目的是充分發(fā)揮媒介的意識形態(tài)宣教與輿論監(jiān)督功能；非常態(tài)規(guī)制則以危機(jī)應(yīng)對中的秩序穩(wěn)定與輿論引導(dǎo)為目標(biāo)。無論如何，這兩種規(guī)制都能表明，作為公共事業(yè)的重要組成部分，媒體必須服從和服務(wù)于社會公共利益的價值標(biāo)準(zhǔn)；作為國家系統(tǒng)的一部分，傳媒必須服從和服務(wù)于國家（政府）的一體化管理，國家（政府）通過所有制的形式規(guī)約傳媒的政治生態(tài)，制定并通過公共政策與法律規(guī)范及其他公共利益準(zhǔn)則決定和限制傳媒的運作空間，從而影響和型塑媒體的行為。

（二）媒體影響和作用政府行政績效

傳媒作為特殊的公共組織與社會中介力量，肩負(fù)著媒介監(jiān)督與守護(hù)公共利益的巨大責(zé)任，會對政府行政行為的權(quán)威性與合法性、政府施政的正當(dāng)性與合理性、政府行為的公共性與有效性等有著重要影響，最終會影響到政府的治理績效。

首先，傳媒通過信息傳輸可以維護(hù)政府行政的權(quán)威性與合法性。公共權(quán)力的運作效能不僅在于其掌握了強(qiáng)力手段，更在于其治理績效和一套特定的政治話語來影響和說服公眾，從而取得公眾的信任和支持，這一過程指向的就是政府的權(quán)威性與合法性。一方面，政府公共政策只有通過大眾傳媒，才能為公眾所知曉、參與和監(jiān)督，從而得到有效執(zhí)行；另一方面，政府通過媒介宣傳政府行政的目的及意義，闡述具體方法和步驟，從而贏得最廣泛的社會支持與認(rèn)同。這就不難看出，媒介在維護(hù)政府權(quán)威性合法性并實現(xiàn)其有效治理方面的重要作用。

其次，傳媒通過監(jiān)督批評能夠促動政府施政的正當(dāng)性與合理性。政府行為的正當(dāng)性與合理性是維護(hù)公共利益的根本保證。但在實踐中，由于決策有限理性、政策環(huán)境變化等，會使得原本科學(xué)的決策會逐漸喪失其科學(xué)性和合理性，可能導(dǎo)致政府行為背離公共利益，這就要求對政府的施政行為進(jìn)行監(jiān)督、反思、質(zhì)疑、批評。一般而言，政府本身處于決策和執(zhí)行的核心層，對自身的監(jiān)督往往因為權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)的利益關(guān)系而受到影響和限制，因此，公眾通過大眾傳媒監(jiān)督與質(zhì)疑施政行為，開展積極的輿論監(jiān)督就極為重要。畢竟有效地輿論監(jiān)督可以促使政府對政策作進(jìn)一步的修正或者直接終止政策的執(zhí)行，從而促動政府行為向著正當(dāng)性、合理化的方向發(fā)展。

其三，傳媒通過問題建構(gòu)提升政府行政行為的公共性與有效性。大眾傳媒作為民意的匯集者與反映者，首先通過建構(gòu)問題的公眾議程轉(zhuǎn)換到媒介議程，從而將最能體現(xiàn)公共意志和最能滿足公意選擇的公共訴求篩選提煉出來，使其進(jìn)入政策議程。大眾傳媒可以通過集中報道，引起公眾關(guān)注，從而將一種社會現(xiàn)象建構(gòu)為社會問題。還可以通過報道，有效地影響公眾和政府對社會公共事務(wù)的輕重緩急的考慮?？梢哉f，大眾傳媒作為一種獨特的社會力量與政策參與主體，經(jīng)常與其他政策因素形成合力，從而影響和改變政策訴求的方向與力量，促使政府有效解決公眾迫切關(guān)注、亟需解決的社會問題，將稀缺的公共資源進(jìn)行公正權(quán)衡與公平配置，提升政府行為的公共性與有效性。

（三）政府與媒體良性互動有利于維護(hù)公共公益

隨著我們的社會正全面進(jìn)入信息化與全球化的大眾傳播時代，大眾媒體已成為政府與公民進(jìn)行有效溝通的重要途徑。為了人類社會和諧進(jìn)步的公共利益理想與現(xiàn)實需要，政府與媒體更多地需要摒棄和化解矛盾與沖突，在公共事務(wù)治理與公共秩序優(yōu)化上協(xié)同作戰(zhàn)、密切合作，共同構(gòu)建一種良性互動的和諧關(guān)系。不斷良性互動，共同應(yīng)對復(fù)雜的風(fēng)險社會環(huán)境，共同承擔(dān)起維護(hù)和增進(jìn)公共利益的責(zé)任與使命。因此，現(xiàn)時代的政府與媒體，用原國新辦主任蔡武的話就是“建設(shè)性的合作伙伴”。事實上，“構(gòu)建政府與媒體良性互動的合作伙伴關(guān)系，既是歷史文化演進(jìn)的必然趨勢，也是彼此角色職能廓清的價值訴求，還是社會公眾權(quán)利保障的邏輯需要，更是公共秩序和諧優(yōu)化的時代呼喚”〔7〕。構(gòu)建政府與媒體良性互動的合作伙伴關(guān)系，有利于實現(xiàn)信息的最優(yōu)傳播進(jìn)而實現(xiàn)政府、媒體與公民間相互溝通和理解信任。通過良性互動，一方面媒體可以按照自身規(guī)律進(jìn)行信息傳播與新聞報道，讓公眾了解政府工作目的并參與公共決策，從而極大地推動政府的應(yīng)變效率與政策執(zhí)行的有效性；另一方面政府通過與媒體合作，將權(quán)威的政府活動與公共信息轉(zhuǎn)化為以新聞為載體的媒體行為，及時收集民意、匯聚民智，這有利于作為社會管理者的政府進(jìn)行有效的社會控制與社會整合，從而保障與維護(hù)公共領(lǐng)域的秩序井然與環(huán)境和諧，促進(jìn)和提高人民日常生活領(lǐng)域的平穩(wěn)舒適度及整體生活水平與質(zhì)量，推動人類文明的發(fā)展進(jìn)步，增進(jìn)公共利益與社會福祉。

總的來看，公共利益最基本最核心的特征是公共性及社會利益的公共取向。作為公共權(quán)力執(zhí)掌者與公共秩序裁判者的政府和作為社會公正守望者與公共信息傳輸者的大眾傳媒具有共同的公共利益屬性，都承擔(dān)著維護(hù)和增進(jìn)公共利益的共同使命。這種共同的屬性與使命決定了政府與媒體良性互動的公共利益邏輯。公共利益既體現(xiàn)和闡明政府與媒體合作互動的生成與表達(dá)邏輯，也規(guī)定并指向政府與媒體良性互動的行為與目標(biāo)邏輯。公共利益價值決定了政府與媒體應(yīng)該合作互動，政府與媒體間的良性互動有利于維護(hù)和增進(jìn)公共利益。

〔1〕〔古希臘〕亞里斯多德.政治學(xué)〔M〕.顏一，等，譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2003.

〔2〕〔美〕J·登哈特，L·登哈特.新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵〔M〕.丁煌，譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2004：63.

〔3〕胡正榮，李繼東.中國媒介規(guī)制變遷的制度困境及其意識形態(tài)根源〔J〕.新聞大學(xué)，2005（1）.

〔4〕張春華.傳媒體制、媒體社會責(zé)任與公共利益〔J〕.國際新聞界，2011（3）.

〔5〕郭慶光.傳播學(xué)教程〔M〕.北京：中國人民大學(xué)出版社，1999：160.

〔6〕〔美〕維納.人有人的用處—控制論與社會〔M〕.陳步，譯.北京：商務(wù)印書館，1989：9.

〔7〕王敏.論構(gòu)建政府與媒體合作伙伴關(guān)系的必要性〔J〕.懷化學(xué)院學(xué)報，2011（6）.

Public Interests:the Interactional Axis of Government and Media

WANG Min
（Hengyang Normal Institute，Hengyang 421008，China）

As an important subsystem of human society，government and media are closely related to public interests.Public interests are the natural attribute and logic mission of the government organizations，and public interests are also the essential attribute and work mission of public media.The common attribute and mission determine that on the one hand government，based on the norms of public interests，standardizes the operation space for media，on the other media，also based on the norms of public interests，supervise and act on government performance.Based on public interests，benign interaction between government and media is conducive to safeguarding and increasing public interests.

public interests；government；media；benign interaction

D6

A

1009-1203（2012）01-0082-04

2011-11-11

衡陽師范學(xué)院青年基金項目（10A08）。

王敏（1982-），男，湖南衡陽人，衡陽師范學(xué)院新聞與傳播系講師，碩士，主要從事公共行政與媒介管理研究。

責(zé)任編輯 雨文