王偉達(dá)

十七大以來(lái)黨內(nèi)民主探索和理論思考

王偉達(dá)

十七大以來(lái)黨在黨內(nèi)選舉、黨代會(huì)常任制、黨委票決制等方面做了一些實(shí)踐探索,這些實(shí)踐探索取得了重大成績(jī),但也存在一些問(wèn)題。要推進(jìn)黨內(nèi)民主建設(shè),推動(dòng)黨內(nèi)民主在新時(shí)期進(jìn)一步發(fā)展,就要切實(shí)尊重黨員的主體地位,保障黨員的民主權(quán)利,從系統(tǒng)性整體性出發(fā),進(jìn)一步完善黨內(nèi)民主的制度體系,還要堅(jiān)持發(fā)展有序的、可控的、增量的黨內(nèi)民主的戰(zhàn)略方針。

十七大;黨內(nèi)民主;探索;理論思考

在執(zhí)政黨建設(shè)中,黨內(nèi)民主是一個(gè)受到黨內(nèi)外高度關(guān)注的重大問(wèn)題。黨的十七大報(bào)告將發(fā)展黨內(nèi)民主作為黨的建設(shè)改革創(chuàng)新的重要課題,提出了有關(guān)發(fā)展黨內(nèi)民主的新設(shè)想。為積極推進(jìn)黨內(nèi)民主,迎接十八大的召開(kāi),有必要將黨的十七大以來(lái)黨內(nèi)民主的實(shí)踐探索作一些梳理,并對(duì)推進(jìn)黨內(nèi)民主作進(jìn)一步的思考。

一、十七大以來(lái)黨內(nèi)民主探索的進(jìn)程

十七大以來(lái),全黨對(duì)發(fā)展黨內(nèi)民主做了有效探索,在黨內(nèi)選舉、黨代會(huì)常任制、黨委票決制等方面進(jìn)行大膽實(shí)踐,主要表現(xiàn)在:

1.黨內(nèi)選舉的改革和創(chuàng)新力度加大。黨內(nèi)選舉制度是黨內(nèi)民主的一項(xiàng)重要政治制度,是黨內(nèi)民主發(fā)展程度的重要標(biāo)志。在黨的十七大報(bào)告中,明確提出“改革黨內(nèi)選舉制度,改進(jìn)候選人提名制度和選舉方式”,[1]十七屆四中全會(huì)進(jìn)一步提出“完善黨內(nèi)選舉辦法,改進(jìn)和規(guī)范選舉程序和投票方式,改進(jìn)候選人介紹辦法。推廣基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員由黨員和群眾公開(kāi)推薦與上級(jí)黨組織推薦相結(jié)合的辦法,逐步擴(kuò)大基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子直接選舉范圍。”[2]這些規(guī)定擴(kuò)大了基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子候選人的范圍,現(xiàn)在幾乎每個(gè)省份都進(jìn)行了基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員直接選舉的試點(diǎn),如在村黨支部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的換屆選舉中搞的“兩票制”和“兩推一選”(或“公推競(jìng)選”、“雙推一選”、“公推差選”、“公推直選”等)方案。實(shí)行公開(kāi)選拔、競(jìng)爭(zhēng)上崗的機(jī)關(guān)也由最初的省、直轄市擴(kuò)展到縣、鄉(xiāng)基層政權(quán)組織,“公選”的領(lǐng)導(dǎo)干部職位層次也從司局(地廳)級(jí)擴(kuò)展到處、科、股級(jí),實(shí)踐中創(chuàng)造出了嚴(yán)密的規(guī)范和程序。

2.黨代表大會(huì)常任制試點(diǎn)工作繼續(xù)深入。黨的十七大第一次在黨代會(huì)報(bào)告中提出了“黨代表任期制”的概念,黨的十七屆四中全會(huì)再次提出“落實(shí)和完善黨代表大會(huì)代表任期制”,隨后發(fā)布了《黨代表任期制暫行條例》。浙江省臺(tái)州市椒江區(qū)、四川省雅安市和湖北省的羅田縣等地方的做法在以下幾點(diǎn)上有所突破:首先,競(jìng)選產(chǎn)生黨代表,各地都注意了實(shí)行差額選舉,其中羅田縣黨代表差額競(jìng)選力度更大?？h委書(shū)記與普通黨員一樣,只有在競(jìng)選黨代表中勝出,才能在黨代會(huì)上被選舉進(jìn)入縣委班子,選舉成為縣委書(shū)記。其次,探索建立黨代表大會(huì)常任制的運(yùn)轉(zhuǎn)制度。羅田縣實(shí)行黨代表直選制、黨代表常任制、黨代表建議書(shū)制度、黨代表評(píng)議制度、黨代表大會(huì)年會(huì)制,等等;臺(tái)州市椒江區(qū)制定了黨代表常任制、黨代會(huì)年會(huì)制等26項(xiàng)制度。

3.黨委票決制逐漸鋪開(kāi)。黨委票決制對(duì)黨委作出科學(xué)決策具有重大意義。經(jīng)過(guò)了一段時(shí)間的探索和醞釀,2001年中組部選擇海南省、山西省晉中市、陜西省銅川市、四川省眉山市和浙江省臺(tái)州市椒江區(qū)等地區(qū)作為黨委票決制改革的試點(diǎn)單位,自此以后,黨委票決制試點(diǎn)工作逐漸鋪開(kāi)。[3]經(jīng)過(guò)18年的探索實(shí)踐,2007年10月,黨的十七大報(bào)告明確提出:“推行地方黨委討論決定重大問(wèn)題和任用重要干部票決制”,這是黨的工作報(bào)告中首次正式提出黨委票決制的概念。十七大以來(lái),票決制在全國(guó)各省(市、區(qū))先后鋪開(kāi),但方式各異。各地在公開(kāi)選拔、公推公選領(lǐng)導(dǎo)干部的最后環(huán)節(jié),一般都會(huì)使用票決制來(lái)決定最后的人選。像遼寧、浙江、山東、廣東、福建、湖南、海南、寧夏8省(區(qū))分別出臺(tái)了地(市)黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)班子正職擬任人選由省委、自治區(qū)黨委全委會(huì)無(wú)記名投票表決的具體規(guī)定,以省委、自治區(qū)黨委名義下發(fā)文件,并開(kāi)始實(shí)施。2010年,廣東省委全委會(huì)差額選出5名縣委書(shū)記為待提拔對(duì)象,在全國(guó)引起強(qiáng)烈反響。

此外,推行黨務(wù)公開(kāi)、發(fā)揮全委會(huì)的作用、黨內(nèi)民主監(jiān)督等方面也都有很大進(jìn)展,在此不贅述?？傊?推進(jìn)黨內(nèi)民主成為十七大以來(lái)黨的建設(shè)改革創(chuàng)新的實(shí)踐熱點(diǎn),它有力地促進(jìn)了黨內(nèi)的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一,推動(dòng)著黨的建設(shè)不斷發(fā)展前進(jìn)。

二、黨內(nèi)民主建設(shè)探索中凸顯的問(wèn)題

隨著黨內(nèi)民主的不斷推進(jìn),一些影響黨內(nèi)民主健康發(fā)展的問(wèn)題逐漸顯現(xiàn)出來(lái)。主要有以下幾點(diǎn):

1.從選舉過(guò)程來(lái)看,黨內(nèi)選舉的具體運(yùn)作及程序上還存在一些問(wèn)題。這突出表現(xiàn)在:黨內(nèi)選舉的運(yùn)作方式不夠透明、公開(kāi),存在人選內(nèi)定、暗箱操作等現(xiàn)象;直接選舉的范圍很小,層次很低,只有總支和支部實(shí)行直接選舉;差額選舉的范圍小、層次低,比例也不大,有的流于形式或者變通為實(shí)際上的等額選舉。因此,必須細(xì)化、規(guī)范化黨內(nèi)選舉的具體流程,避免使選舉流于形式。

2.黨代會(huì)常任制諸多問(wèn)題仍需研究。常任制作為推進(jìn)黨內(nèi)民主的一項(xiàng)舉措,已試點(diǎn)了20多年,可謂試點(diǎn)時(shí)間最長(zhǎng)的一項(xiàng)改革。但20余年來(lái),試點(diǎn)范圍雖有擴(kuò)大,卻始終未能成為一項(xiàng)正式制度而推開(kāi),究竟是在什么地方卡殼了,值得探討。目前市、縣黨代會(huì)常任制試點(diǎn)主要是在黨代表的產(chǎn)生、黨代表的職權(quán)與作用發(fā)揮等方面突破較多,而對(duì)黨內(nèi)權(quán)力機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生、設(shè)置、運(yùn)行以及與人代會(huì)、政協(xié)會(huì)的關(guān)系等方面突破較少,也就是說(shuō),試點(diǎn)工作正處于單項(xiàng)突破階段,還未進(jìn)入核心部分的突破乃至整體設(shè)計(jì)的實(shí)施階段。因此,常任制還處在探索和完善階段,黨代表的地位、職責(zé)、作用發(fā)揮,黨代會(huì)、全委會(huì)、常委會(huì)之間的關(guān)系,機(jī)構(gòu)設(shè)置和經(jīng)費(fèi)保障等問(wèn)題仍需研究。推行黨代會(huì)常任制是一項(xiàng)浩大的制度建設(shè)工程,它涉及到方方面面的利益,但是,在實(shí)踐中,目前主要是由當(dāng)?shù)亟M織部門(mén)一家來(lái)推動(dòng)試點(diǎn)工作。要真正達(dá)到推行黨代會(huì)常任制的目的,僅靠組織部門(mén)一家是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,因此,迫切需要更高級(jí)別的機(jī)構(gòu)來(lái)統(tǒng)籌這個(gè)試點(diǎn)過(guò)程。

3.票決制在迅速推進(jìn)的同時(shí)存在的問(wèn)題也不容忽視。首先,票決制的推進(jìn)必須有一整套具體完備的黨委重大問(wèn)題決策制度和干部人事制度與之相配套。比如,在對(duì)重要干部的票決中,就需要有干部考察預(yù)告制、差額考察制、黨風(fēng)廉政一票否決制、任前公示制、試用期制、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制、誡勉談話制等多項(xiàng)制度建設(shè)與之相配合。但從當(dāng)前一些地方試行票決制的情況來(lái)看,這些配套制度要么根本沒(méi)有,要么正處于探索中,這使票決制的科學(xué)有效運(yùn)行面臨困境。其次,從目前票決制的方式來(lái)看,仍多為等額票決,一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部崗位的候選人多為一名,即使在票決制做得比較好的北京、湖南、廣西等地至今也仍采取等額票決的方式任免干部。再次,從真正實(shí)行票決的范圍看,實(shí)際全國(guó)大部分地區(qū)在干部任免中依舊止步于常委會(huì),而不是全委會(huì)。在省級(jí)層面,北京市是首個(gè)在全面干部任免中實(shí)行票決制的地方,不過(guò)其具體做法還處在探索階段。

三、繼續(xù)推進(jìn)黨內(nèi)民主的相關(guān)思考

以上問(wèn)題表明黨內(nèi)民主的發(fā)展還受到某些羈絆而難以深入,這就需要我們進(jìn)一步深入探索黨內(nèi)民主的理論和實(shí)踐。

1.黨內(nèi)民主建設(shè)必須保障黨員的民主權(quán)利。保障落實(shí)黨員的民主權(quán)利是發(fā)展黨內(nèi)民主的根本。黨員最重要的民主權(quán)利就是“四權(quán)”,即知情權(quán)、參與權(quán)、選舉權(quán)和監(jiān)督權(quán)。其實(shí)無(wú)論是推行選舉制、黨代會(huì)常任制、黨委票決制還是黨務(wù)公開(kāi)等系列的改革措施,其最終目的就是要尊重黨員的主體地位,保障黨員的民主權(quán)利,充分發(fā)揮黨員在黨內(nèi)生活中的主體作用。

2.從系統(tǒng)性整體性出發(fā),進(jìn)一步完善黨內(nèi)民主的制度體系。發(fā)展黨內(nèi)民主的探索實(shí)踐顯示,僅僅推進(jìn)“單項(xiàng)”制度改革,很容易受到黨內(nèi)其他相關(guān)制度的牽制,結(jié)果使黨內(nèi)改革或者舉步維艱,或者扭曲走樣、流于形式。發(fā)展黨內(nèi)民主必須具有整體性系統(tǒng)性的思維,考慮一整套的制度安排,使各項(xiàng)制度之間有機(jī)結(jié)合、相互補(bǔ)充、配套銜接,環(huán)環(huán)相扣。這一整套制度安排不是根據(jù)民主觀念、民主意識(shí)來(lái)考慮,而是要根據(jù)權(quán)力運(yùn)行的軌道的客觀規(guī)律來(lái)設(shè)置。

3.堅(jiān)持有序的、可控的、增量的黨內(nèi)民主發(fā)展策略。發(fā)展黨內(nèi)民主不僅是一項(xiàng)全面的系統(tǒng)工程,也是一項(xiàng)長(zhǎng)期的戰(zhàn)略任務(wù)。只有把黨內(nèi)民主這項(xiàng)戰(zhàn)略任務(wù)劃時(shí)期、分階段地推進(jìn),既要明確發(fā)展黨內(nèi)民主的總方向,又要走小步不停步,步步為營(yíng)穩(wěn)妥地推進(jìn),這樣黨內(nèi)民主制度才能逐步建立、健全和完善。也就是說(shuō),發(fā)展民主的決心必須堅(jiān)決,但方法要細(xì)密、步驟要穩(wěn)妥,既大膽又慎重,黨內(nèi)民主制度要很好地試點(diǎn),成熟一個(gè)推行一個(gè),這是我黨發(fā)展黨內(nèi)民主的戰(zhàn)略方針。

十七大以來(lái),黨內(nèi)民主建設(shè)取得了一定的成績(jī),積累了一些經(jīng)驗(yàn),但同時(shí)也面臨著許多問(wèn)題,無(wú)論是成績(jī)還是問(wèn)題都是新時(shí)期黨內(nèi)民主建設(shè)的重要資源和基礎(chǔ)。我們有理由相信,在充分開(kāi)發(fā)黨內(nèi)既有的民主資源的基礎(chǔ)上,適應(yīng)新時(shí)代的新要求,積極進(jìn)行理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和實(shí)踐創(chuàng)新,我們黨的黨內(nèi)民主必將取得新的發(fā)展。

[1]十七大報(bào)告輔導(dǎo)讀本[Z].北京:人民出版社, 2007.50.

[2]黨的十七屆四中全會(huì)〈決定〉學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問(wèn)[Z].黨建讀物出版社,學(xué)習(xí)出版社,2009.12.

[3]張書(shū)林.黨委票決制的理性透視[J].桂海論叢, 2006,(1).

(責(zé)任編輯 金剛)

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王偉達(dá),中共遼陽(yáng)市委黨校黨史黨建教研室講師,法學(xué)碩士(郵政編碼 111000)

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