馬啟花 于志超

（1.山西大學(xué) 商務(wù)學(xué)院法律系，山西 太原 030031；2.山西晉都律師事務(wù)所，山西 臨汾 043403）

一、引言

近年來(lái)，公眾參與環(huán)境保護(hù)作為一項(xiàng)環(huán)保領(lǐng)域的民主原則已為越來(lái)越多的民眾所知曉，但公眾在參與維護(hù)環(huán)保權(quán)益時(shí)，往往面臨很大的困境。因此，如何完善環(huán)境保護(hù)公眾參與制度，如何使環(huán)境保護(hù)成為民眾自覺(jué)行為而主動(dòng)參與其中，就成為我們亟待解決的一個(gè)問(wèn)題。

二、公眾參與環(huán)境保護(hù)的重要意義

（一）公眾參與有利于提高環(huán)境決策的科學(xué)性

一項(xiàng)環(huán)境政策的出臺(tái)往往牽動(dòng)著各方利益群體，所以環(huán)境決策應(yīng)充分考慮民意。長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)的環(huán)境決策模式是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期所形成的，即環(huán)境保護(hù)的政府部門根據(jù)一定的環(huán)境狀況直接做出決策，沒(méi)有或很少有公眾的參與。這種決策模式?jīng)]有考慮公眾的利益訴求，缺乏民主性與科學(xué)性。公眾是環(huán)境問(wèn)題的直接受害者，掌握著最確切、真實(shí)的環(huán)境信息，可以為相關(guān)部門的決策提供依據(jù)，從而提高決策的科學(xué)性。因此，要廣泛的征求公眾的意見(jiàn)，讓民眾充分表達(dá)自己的環(huán)境訴求，這樣使環(huán)境決策更具科學(xué)性和民主性。

（二）公眾參與可以對(duì)環(huán)境保護(hù)起到監(jiān)督作用

公眾參與環(huán)境保護(hù)不僅可以提高個(gè)人的環(huán)境保護(hù)意識(shí)，同時(shí)會(huì)更好地監(jiān)督環(huán)境污染和破壞生態(tài)的行為，包括對(duì)環(huán)境執(zhí)法行為的監(jiān)督和對(duì)企業(yè)、個(gè)人行為的監(jiān)督。首先，公眾參與環(huán)境保護(hù)的決策和管理，可以對(duì)行政管理人員進(jìn)行監(jiān)督，使工作人員切實(shí)履行自己的職責(zé)；其次，公眾參與還能夠?qū)ζ髽I(yè)、個(gè)人破壞環(huán)境的行為起到監(jiān)督作用。作為環(huán)境污染的直接受害者，公眾具有環(huán)境信息優(yōu)勢(shì)，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)破壞環(huán)境的行為和相關(guān)信息，及時(shí)反映給相關(guān)部門，或直接對(duì)破壞環(huán)境的行為進(jìn)行制止。

（三）公眾參與將會(huì)節(jié)約環(huán)境保護(hù)的成本

環(huán)境保護(hù)工程僅靠政府的力量來(lái)推進(jìn)，不僅耗時(shí)、耗力，最終的功效也并不顯著。公眾廣泛參與到環(huán)保中來(lái)，不僅提高公眾的環(huán)保意識(shí)，同時(shí)也會(huì)改變?nèi)藗儾涣嫉纳罘绞胶臀廴经h(huán)境的生產(chǎn)模式，最終使整個(gè)社會(huì)環(huán)境和自然環(huán)境得到改變。推動(dòng)公眾積極參與到環(huán)境保護(hù)當(dāng)中，這將更好地優(yōu)化社會(huì)資源，降低保護(hù)環(huán)境的成本。

（四）公眾參與有利于建立保護(hù)環(huán)境的良好社會(huì)

社會(huì)大眾不健康的生活方式、消費(fèi)方式和行為方式是造成很多環(huán)境問(wèn)題的重要原因。在全社會(huì)廣泛宣揚(yáng)綠色消費(fèi)，過(guò)健康、環(huán)保的生活，不僅能夠更好地利用資源，同時(shí)改變著人的行為方式。在城市中，越來(lái)越多的人注重空氣質(zhì)量，對(duì)擴(kuò)大綠化面積越來(lái)越積極。在廣大的農(nóng)村地區(qū)，也開(kāi)始推行垃圾分類，人們慢慢養(yǎng)成環(huán)保的習(xí)慣。很多環(huán)保組織舉辦大量的環(huán)保公益活動(dòng)，公眾都能積極的參與進(jìn)來(lái)，這很大程度上改變著公眾的生活方式，也促使整個(gè)社會(huì)風(fēng)氣變好。

三、我國(guó)環(huán)境保護(hù)公眾參與的現(xiàn)狀及問(wèn)題

（一）我國(guó)環(huán)境保護(hù)公眾參與的現(xiàn)狀

隨著我國(guó)環(huán)境的惡化給社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、人民的生命健康以及正常生活帶來(lái)的不利影響加重，國(guó)家和社會(huì)開(kāi)始關(guān)注和重視對(duì)環(huán)境的保護(hù)。

1.初步構(gòu)建了公眾參與法律體系?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》第2條規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)?！边@一條明確規(guī)定我國(guó)公民有管理國(guó)家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)和社會(huì)事務(wù)的權(quán)利，這為我國(guó)公民參與環(huán)境管理提供憲法依據(jù)。此外《憲法》中第8條、第9條、第26條也暗含著有關(guān)環(huán)境權(quán)的法律規(guī)定。第8條規(guī)定：“參加農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的勞動(dòng)者，有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)自留地、自留山、家庭副業(yè)和飼養(yǎng)自留畜。”這一條關(guān)于自留地、自留山的規(guī)定，也反映出公民基于生存需要的環(huán)境資源開(kāi)發(fā)利用權(quán)。第9條：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國(guó)家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。國(guó)家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動(dòng)物和植物。禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞自然資源?！逼渲邪斯裣碛凶匀毁Y源的合理利用權(quán)的內(nèi)容。第26條：“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。國(guó)家組織和鼓勵(lì)植樹(shù)造林，保護(hù)林木?！边@條間接規(guī)定了公民享有良好環(huán)境權(quán)。其次，在其他的環(huán)境基本法與相應(yīng)的規(guī)章條例中也對(duì)公眾參與制度進(jìn)行了一系列設(shè)計(jì)。如《環(huán)境保護(hù)法》第6條規(guī)定：“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告”；《水污染防治法》第10條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人都有義務(wù)保護(hù)水環(huán)境，并有權(quán)對(duì)污染損害水環(huán)境的行為進(jìn)行檢舉”；《環(huán)境噪聲污染防治法》第13條規(guī)定：“環(huán)境影響報(bào)告書中，應(yīng)當(dāng)有該建設(shè)項(xiàng)目所在地單位和居民的意見(jiàn)”。此外《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》、《環(huán)境信息公開(kāi)辦法》、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》等都有著環(huán)境保護(hù)公眾參與的相關(guān)規(guī)定。

2.公眾參與已涉及到較為廣泛的污染防治領(lǐng)域。目前，在我國(guó)六部污染防治法中，在有關(guān)水、氣、噪聲、固體廢棄物、放射性、海洋等這六大領(lǐng)域的防止污染方面都詳細(xì)規(guī)定了公眾參與的事項(xiàng)。這表明了我國(guó)環(huán)境保護(hù)公眾參與已經(jīng)涉及了較為廣闊的領(lǐng)域，環(huán)境保護(hù)公眾參與的立法工作有了較大的進(jìn)展。

3.公眾參與在一定程度上與國(guó)際接軌。中國(guó)當(dāng)代的法律大多是立足國(guó)情，借鑒外國(guó)立法經(jīng)驗(yàn)，逐步建立我國(guó)的立法體系，對(duì)于我國(guó)環(huán)保立法同樣受到國(guó)際很大的影響。首先，為了保障公眾環(huán)境權(quán)的實(shí)現(xiàn)，開(kāi)始了一些程序上的環(huán)境立法，如我國(guó)21世紀(jì)初施行的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》。在《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第11條、第21條對(duì)公眾參與環(huán)境保護(hù)的方式、程序及參與意見(jiàn)的有效性，做出了明確規(guī)定。其次，對(duì)保障環(huán)境權(quán)的子權(quán)利也有了更具體的法律規(guī)定。2002年《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》第17條、第31條明確規(guī)定了公眾的知情權(quán)。再有，重視公眾的參與，對(duì)公眾的預(yù)案參與、行為參與有十分具體的規(guī)定。《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》明確規(guī)定了預(yù)案參與中的規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)參與；《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、以及2004年重新修訂的《固體廢物污染環(huán)境防治法》中有幾處明確規(guī)定了行為參與要求。

（二）我國(guó)環(huán)境保護(hù)公眾參與存在的問(wèn)題

1.環(huán)保參與公眾地位的弱化。我國(guó)公眾參與環(huán)境保護(hù)地位處于弱化的狀態(tài)，環(huán)境保護(hù)依賴于政府的推動(dòng)。當(dāng)政府進(jìn)行環(huán)境決策時(shí)，公眾就會(huì)被組織起來(lái)集體參與；在政府沒(méi)有環(huán)保政策時(shí)，便很少有公眾參與。由于這種參與是在政府倡導(dǎo)下進(jìn)行的，公眾并不能完全表達(dá)自己的立場(chǎng)。不能有效地監(jiān)督政府權(quán)力。

2.環(huán)保公眾參與法律制度的欠缺。環(huán)保公眾參與法律制度還不完善，目前公眾保護(hù)環(huán)境的參與基本上也屬于末端參與，也就是說(shuō)在參與中居于次要地位，公眾往往在造成環(huán)境侵害以后才介入監(jiān)督之中，對(duì)環(huán)境保護(hù)的事前參與缺乏有效地監(jiān)督，這種參與模式就顯得比較被動(dòng)。我國(guó)《憲法》中明確規(guī)定了人民享有管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的權(quán)利，《憲法》、《立法法》、《環(huán)境保護(hù)法》以及在一些單行環(huán)境法律、法規(guī)、規(guī)章都有著概括性規(guī)定或細(xì)化了公眾環(huán)境監(jiān)督權(quán)、環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境立法參與權(quán)和環(huán)境影響評(píng)價(jià)參與權(quán)。關(guān)于環(huán)境知情權(quán)和環(huán)境立法參與權(quán)的規(guī)定比較具體明確，而關(guān)于環(huán)境監(jiān)督權(quán)的規(guī)定卻不夠徹底，還沒(méi)有涉及司法監(jiān)督。公眾環(huán)境影響評(píng)價(jià)參與權(quán)礙于企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)有關(guān)自愿的規(guī)定，導(dǎo)致公眾參與環(huán)境保護(hù)有了諸多限制。我國(guó)公眾環(huán)境決策參與權(quán)只能從立法對(duì)有關(guān)建設(shè)單位、環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)以及環(huán)境保護(hù)部門的法律義務(wù)規(guī)定中間接推導(dǎo)出來(lái)，這更顯現(xiàn)了應(yīng)當(dāng)重視公眾參與決策的影響。目前，我國(guó)關(guān)于環(huán)境訴訟的法規(guī)也比較欠缺，公眾在維護(hù)環(huán)境權(quán)益所依的救濟(jì)手段有待進(jìn)一步完善。

3.公眾的環(huán)保意識(shí)薄弱。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們也更加注重生活質(zhì)量，公眾的環(huán)保意識(shí)也有了一定的提高，但對(duì)于不斷發(fā)生的環(huán)境污染和生態(tài)破壞的現(xiàn)象，我國(guó)公眾的環(huán)保意識(shí)依然不強(qiáng)。公眾在面對(duì)環(huán)境問(wèn)題時(shí)，往往缺乏社會(huì)責(zé)任感，參與環(huán)境保護(hù)的積極性不高，這也導(dǎo)致我國(guó)環(huán)保項(xiàng)目開(kāi)展的成效也打了一定的折扣。

四、完善我國(guó)環(huán)境保護(hù)公眾參與制度的思考

（一）完善環(huán)境保護(hù)訴訟制度

首先，逐步改進(jìn)傳統(tǒng)的訴訟制度，放松對(duì)原告資格的限制，承認(rèn)和推廣環(huán)境公益訴訟。中國(guó)人有畏訟的傳統(tǒng)心理，因此傾向于采取其他措施來(lái)維權(quán)，走司法救濟(jì)途徑的比較少。一方面這是由于中國(guó)人的傳統(tǒng)思想所造成的，公民個(gè)人在政府和企業(yè)面前感覺(jué)處于弱勢(shì)地位；另一方面，這與我國(guó)環(huán)保的相關(guān)法律制度的不完善有關(guān)。一般的環(huán)境侵權(quán)案的受害者很分散，但是人數(shù)眾多，僅憑一個(gè)人或幾個(gè)人的力量去維權(quán)肯定一無(wú)所獲或者收效甚微，在這樣的情況下，公益訴訟和集團(tuán)訴訟的優(yōu)勢(shì)就體現(xiàn)出來(lái)了。但現(xiàn)行立法對(duì)公益訴訟的主體資格等限定得過(guò)死，抑制了公益訴訟的發(fā)展。因此完善相關(guān)立法，為環(huán)境公益訴訟提供明確的法律支撐；行政機(jī)關(guān)，特別是環(huán)保部門應(yīng)對(duì)環(huán)境公益訴訟采取支持和扶持的態(tài)度。讓較少有條件獲取信息的當(dāng)事人提供信息，既不經(jīng)濟(jì)，又不公平，環(huán)境訴訟中，公眾很難獲取相關(guān)信息，所以環(huán)境損害賠償確定舉證責(zé)任倒置，由被告承擔(dān)，原告僅僅承擔(dān)由被告造成的具體損失的證明責(zé)任。

其次，積極推動(dòng)環(huán)保團(tuán)體成為公益訴訟的主體，這將大大提高環(huán)境公益訴訟的水平。在發(fā)展民間環(huán)保組織方面，政府應(yīng)當(dāng)放松民間環(huán)保組織的設(shè)立條件，為民間環(huán)保組織創(chuàng)造有利的物質(zhì)條件和發(fā)展空間，為環(huán)保組織的活動(dòng)和能力建設(shè)提供資金保障和人員培訓(xùn)，提升其政治意識(shí)、管理水平、業(yè)務(wù)能力和專業(yè)化程度。2006年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》提出：“發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體的作用，鼓勵(lì)檢舉和揭發(fā)各種環(huán)境違法行為，推動(dòng)環(huán)境公益訴訟?！薄巴晟茖?duì)污染受害者的法律援助機(jī)制，研究建立環(huán)境民事和行政公訴制度。”完善我國(guó)的環(huán)境保護(hù)訴訟制度，不僅使得民眾作為弱勢(shì)群體在對(duì)抗政府機(jī)關(guān)和強(qiáng)勢(shì)的企業(yè)集團(tuán)時(shí)有了法律保障，同時(shí)更好地維護(hù)公眾的環(huán)境權(quán)益。

（二）完善環(huán)境信息公開(kāi)制度

依法獲取環(huán)境信息，是公民、法人和其他組織的一項(xiàng)重要權(quán)利，是公眾參與環(huán)境保護(hù)、監(jiān)督環(huán)境法律實(shí)施的一項(xiàng)重要手段。為了保障公民、法人和其他組織的這一權(quán)利，相關(guān)法律法規(guī)對(duì)環(huán)境信息公開(kāi)的范圍、信息公開(kāi)的程序和方式、監(jiān)督和保障都作了詳細(xì)的規(guī)定。環(huán)境信息應(yīng)以“公開(kāi)為原則，不公開(kāi)為例外”。如何讓公眾更好地獲取環(huán)境信息，現(xiàn)提出以下對(duì)策：

第一，制定《國(guó)家政務(wù)信息公開(kāi)法》。確定各級(jí)政府機(jī)關(guān)、相關(guān)組織機(jī)構(gòu)的環(huán)保信息公開(kāi)法律義務(wù)及法律責(zé)任。當(dāng)前《政府信息公開(kāi)條例》已于2008年5月1日起施行，但從法律效力上看，行政法規(guī)效力級(jí)別較低，與目前環(huán)保的嚴(yán)峻形勢(shì)相比，不能滿足現(xiàn)實(shí)需要。應(yīng)通過(guò)立法來(lái)建立環(huán)境信息公開(kāi)機(jī)制并確定政府、相關(guān)環(huán)保部門、組織機(jī)構(gòu)違反該法律義務(wù)的法律責(zé)任，對(duì)主要責(zé)任人從民事、行政、刑事等方面追究其法律責(zé)任。

第二，建立企業(yè)環(huán)保信息公開(kāi)制度。企業(yè)的生產(chǎn)和污染處理往往對(duì)周邊環(huán)境產(chǎn)生重大的影響，企業(yè)應(yīng)當(dāng)及時(shí)公布有關(guān)環(huán)保的生產(chǎn)狀況和污水處理信息。這樣讓公眾能夠更好的監(jiān)督企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為，保障公眾的環(huán)境權(quán)益。

（三）提高公眾的環(huán)保意識(shí)

第一，要加強(qiáng)教育宣傳。加強(qiáng)學(xué)校教育和社會(huì)宣傳，推動(dòng)社會(huì)環(huán)保組織的發(fā)展，開(kāi)展更多具有重要意義的社會(huì)環(huán)保活動(dòng)。第二，加強(qiáng)輿論宣傳和監(jiān)督。要充分利用新聞媒體，廣泛宣傳環(huán)境保護(hù)的知識(shí)和政策，及時(shí)關(guān)注社會(huì)上的環(huán)境問(wèn)題，加大對(duì)破壞環(huán)境行為的監(jiān)督。第三，培養(yǎng)環(huán)境保護(hù)的專業(yè)人才，提高普通大眾參與環(huán)境保護(hù)的一般技能和應(yīng)具有的社會(huì)環(huán)保常識(shí)。第四，建立環(huán)保獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，調(diào)動(dòng)公眾參與的積極性、持續(xù)性、有效性。這樣將更好地維護(hù)環(huán)境權(quán)益，增強(qiáng)公眾的環(huán)保意識(shí)。

（四）完善環(huán)境保護(hù)公眾參與決策制度

我國(guó)要建立完備的環(huán)境影響評(píng)價(jià)體系，完善環(huán)境保護(hù)公眾參與決策制度。1979年，《環(huán)境保護(hù)法（試行）》首次將環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度引人我國(guó)立法。2002年制定的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第5條規(guī)定：“國(guó)家鼓勵(lì)有關(guān)單位、專家和公眾以適當(dāng)方式參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)?！痹摲ù_立了公眾參與建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)和專項(xiàng)規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的具體規(guī)則。實(shí)踐中，政府應(yīng)切實(shí)履行法律規(guī)定的義務(wù)，保障公眾享有的權(quán)利。第一，召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)、座談會(huì)。對(duì)涉及公眾重大利益的環(huán)境決策時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)組織專家對(duì)規(guī)劃進(jìn)行論證，并召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)和座談會(huì)等聽(tīng)取公眾意見(jiàn)。第二，制作環(huán)評(píng)報(bào)告書。我國(guó)《規(guī)劃環(huán)評(píng)條例》中便做出了相關(guān)規(guī)定，對(duì)公眾的意見(jiàn)采納與否應(yīng)當(dāng)作出解釋回復(fù)。這使得政府決策必須考慮公眾的意見(jiàn)，公眾在參與環(huán)境保護(hù)便有了實(shí)質(zhì)的地位，依法保障了自己的環(huán)保權(quán)益。第三，進(jìn)一步完善立法，使公眾在參與環(huán)境保護(hù)的具體行為上更具操作性，加大對(duì)政府權(quán)力的規(guī)制，以實(shí)現(xiàn)對(duì)政府更好地監(jiān)督。

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