茶世凱

(北京郵電大學(xué) 馬克思主義教學(xué)與研究中心，北京 100876)

當(dāng)前農(nóng)地流轉(zhuǎn)的“反公地悲劇”及其治理對策

茶世凱

(北京郵電大學(xué) 馬克思主義教學(xué)與研究中心，北京 100876)

我國農(nóng)村土地集體所有，具有公共資源特征，即“公地”特性。由于土地權(quán)能分散、權(quán)屬不明確，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)不順暢、欠規(guī)范，引發(fā)了“反公地悲劇”。因此，應(yīng)采取擴(kuò)大農(nóng)戶的土地權(quán)能、完善土地流轉(zhuǎn)政策法規(guī)、培育土地流轉(zhuǎn)市場、健全農(nóng)村社會(huì)保障體系等對策，從而加快土地流轉(zhuǎn)，保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益。

土地流轉(zhuǎn);農(nóng)村土地政策;“反公地悲劇”

隨著農(nóng)村溫飽問題的解決，農(nóng)民收入來源多元化，土地的保障功能在逐步弱化，農(nóng)民對土地的依賴程度不斷降低。然而目前土地經(jīng)營零碎化，粗放型農(nóng)業(yè)效益遞減，出現(xiàn)微利保本甚至虧損的狀況，挫傷了農(nóng)戶種糧的積極性，制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時(shí)，推進(jìn)城市化、新型工業(yè)化、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的過程都需要提高土地利用率，使“生產(chǎn)性”土地逐步向“資產(chǎn)性”土地轉(zhuǎn)變，發(fā)揮資本屬性。因此，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)并存的特殊時(shí)期，只有通過改革現(xiàn)行農(nóng)村土地政策，才能適應(yīng)新形勢經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，促進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營，更好地保護(hù)農(nóng)民利益。

1 “反公地悲劇”理論闡釋

1998年，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家黑勒教授(Michael.A.Heller)提出《The Tragedy of Anti-Commons》，即“反公地悲劇”(或譯作反公共地悲劇)理論模型。他指出，“公地”(公共資源)內(nèi)存在著很多權(quán)利所有者，沒有人單獨(dú)擁有使用權(quán)，為了得到各自的利益，每個(gè)權(quán)利人都會(huì)阻止他人使用該資源，或者是設(shè)置障礙，導(dǎo)致資源利用低效、無效或不能利用而閑置浪費(fèi)的情況，出現(xiàn)資源未能被充分利用的困境，即發(fā)生“反公地悲劇”。

“反公地悲劇”是在“公地悲劇”(Tragedy of Commons)理論基礎(chǔ)上提出的。美國加州大學(xué)哈丁教授(Garrett.Hardin)于1968年提出了“公地悲劇”(The Tragedy of Commons)理論?！肮亍敝贫仁枪糯囊环N土地制度，指的是封建領(lǐng)主把自己的土地劃出一部分作為公共牧場，供牧民無償放牧。然而，由于公地內(nèi)放牧不需要交納費(fèi)用，牧民們都增加了牛羊的數(shù)量，久而久之，過度放牧導(dǎo)致草場退化，成為不毛之地，釀成“公地悲劇”?！肮乇瘎　闭f明人們過度利用(overuse)公共資源而使其被破壞的悲劇，卻忽視了資源未被充分利用(underuse)的可能性，而“反公地悲劇”理論正是對“公地悲劇”理論的補(bǔ)充?！肮乇瘎　焙汀胺垂乇瘎　笔且粚ο嗷ヂ?lián)系又有區(qū)別的概念，指的是公共資源的利用問題，都是圍繞產(chǎn)權(quán)問題展開的。

2 “公地”特性及其“反公地悲劇”表征

2.1 “公地”特性

1978年，十一屆三中全會(huì)以后，我國大陸地區(qū)實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制與統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，農(nóng)村土地屬于集體所有，因而具有公共資源即“公地”特征，實(shí)行的是農(nóng)戶承包經(jīng)營的特殊形式。

現(xiàn)行相關(guān)政策制度規(guī)定，農(nóng)村土地屬于集體所有。在《憲法》、《土地管理法》、《民法通則》等土地相關(guān)法律中規(guī)定:農(nóng)村及城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有?，F(xiàn)行的農(nóng)村土地政策規(guī)定，土地所有權(quán)代理人一般為村社、村委會(huì)，而使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)屬于農(nóng)戶，所有權(quán)和使用權(quán)相分離，是土地權(quán)能分割的土地制度。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)屬于用益物權(quán)。2007年頒布的《中華人民共和國物權(quán)法》中規(guī)定:土地承包經(jīng)營權(quán)為用益物權(quán)。用益物權(quán)超越了債權(quán)的性質(zhì)，農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)得到一定程度的加強(qiáng)。用益物權(quán)與所有權(quán)有著重要的區(qū)別:一是用益物權(quán)沒有對所有權(quán)進(jìn)行處分的權(quán)利，只享有用益物權(quán)的轉(zhuǎn)讓、抵押權(quán)利;二是用益物權(quán)具有期限規(guī)定，而所有權(quán)是恒久的;三是行使用益物權(quán)必須根據(jù)法律及合同的規(guī)定，不能自行決定。這在法律層面上明確了農(nóng)戶對承包土地的權(quán)限。綜合上述幾方面的規(guī)定，農(nóng)村土地(包括承包地、宅基地、草地等)都有公共資源性質(zhì)，即“公地”特征。

2.2 “反公地悲劇”表征

由于土地權(quán)能配置不合理，產(chǎn)權(quán)模糊不清，因而存在發(fā)生權(quán)利沖突的風(fēng)險(xiǎn)。集體所有者代表都可以對土地流轉(zhuǎn)設(shè)置障礙，不確定因素較多，而農(nóng)戶卻無法排除來自集體的干擾和阻撓，這樣各項(xiàng)土地權(quán)能就很難有效整合，問題不斷顯現(xiàn)出來，從而制約了土地流轉(zhuǎn)的正常開展。

首先，農(nóng)戶的土地權(quán)利不充分。農(nóng)村土地集體所有，村社、村委會(huì)為集體所有權(quán)的代表，農(nóng)戶只享有使用權(quán)，農(nóng)戶的土地權(quán)利殘缺，權(quán)能歸屬具有“非對稱性”，即不清晰、不平等。土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)戶需要與集體協(xié)商，必須征得同意;有的地方還會(huì)受到政府的干預(yù)，出現(xiàn)多頭管理的局面。這樣，農(nóng)戶、集體、承包者、政府之間就需要溝通、協(xié)商，勢必增加交易成本，影響到流轉(zhuǎn)的效率。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)研究表明，產(chǎn)權(quán)不明晰，不符合市場經(jīng)濟(jì)邏輯，將會(huì)增加交易成本。

其次，政策法規(guī)不健全，流轉(zhuǎn)秩序欠規(guī)范?，F(xiàn)階段，正處在土地流轉(zhuǎn)的試行階段，相關(guān)的規(guī)章制度不完善，組織管理機(jī)構(gòu)不健全，流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利和義務(wù)不明確，土地流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)節(jié)機(jī)制未形成，土地流轉(zhuǎn)政策咨詢和服務(wù)跟不上。因此，當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)中還存在著許多政策“真空”，無法可依、無章可循，無法確保農(nóng)村土地合理有序流轉(zhuǎn)，也無法保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，因而制約了土地流轉(zhuǎn)的正常開展。當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)只局限于村民之間的小范圍內(nèi)，難以跨區(qū)域、大面積展開。

最后，分配機(jī)制不完善，農(nóng)戶利益難保障。鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)的政策已經(jīng)出臺多時(shí)，但流轉(zhuǎn)狀況卻不盡如人意。大部分地區(qū)尚未建立規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)分配機(jī)制，農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)收益得不到很好的保障，農(nóng)戶利益受損事件時(shí)有發(fā)生。土地流轉(zhuǎn)獲得的資金一部分屬于農(nóng)戶，一部分上交給村委會(huì)和集體組織，有的地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也會(huì)參與分配。這樣，本來就很低的土地流轉(zhuǎn)資金，農(nóng)戶所得收益就更少了，挫傷了農(nóng)戶的積極性。

在土地流轉(zhuǎn)運(yùn)行中，由于存在產(chǎn)權(quán)、政策法規(guī)、利益分配等方面的許多問題和限制條件，導(dǎo)致農(nóng)地流轉(zhuǎn)緩慢、流轉(zhuǎn)效率低的“困局”，呈現(xiàn)出“公地”在利用過程中被扭曲的特殊情形，釀成“反公地悲劇”。

3 土地流轉(zhuǎn)問題的治理對策

2008年召開的中共十七屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，會(huì)議決議中提出:“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變。”另外還指出“堅(jiān)持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t推進(jìn)農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。”對土地流轉(zhuǎn)提出了指導(dǎo)性意見，從政策上保障了農(nóng)民的土地權(quán)利，支持農(nóng)地流轉(zhuǎn)。土地承包期限進(jìn)一步延長，農(nóng)戶可以獲得更長的承包使用時(shí)間。

但是，土地政策不是固定不變的，需要隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢的變化而不斷做出調(diào)整，不同的發(fā)展階段采取不同的政策，適應(yīng)發(fā)展要求，才能發(fā)揮出最佳效益。調(diào)整現(xiàn)行土地政策，提高土地使用效率，有利于發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入。不論借鑒國際成功經(jīng)驗(yàn)，還是針對當(dāng)前國內(nèi)土地政策面臨的困境，加快土地流轉(zhuǎn)都是一條重要的選擇路徑。土地流轉(zhuǎn)是一個(gè)土地市場化的過程，包括農(nóng)村集體建設(shè)用地、耕地、林地、草地等流轉(zhuǎn)，而主要是指耕地和建設(shè)用地。市場化交易必然涉及到產(chǎn)權(quán)問題，因?yàn)橹挥忻鞔_清晰的產(chǎn)權(quán)才能調(diào)動(dòng)各方的積極性，保護(hù)相關(guān)方的利益。因此，應(yīng)做好以下幾方面的工作:

3.1 擴(kuò)大農(nóng)戶的土地權(quán)能，夯實(shí)流轉(zhuǎn)的權(quán)利基礎(chǔ)

權(quán)能是權(quán)利的微觀基礎(chǔ)，傳統(tǒng)理論把所有權(quán)中的占有、使用、處分、收益等方面稱為所有權(quán)的“權(quán)能”。針對土地權(quán)能分散、不明確的問題，要逐步擴(kuò)大農(nóng)戶的土地權(quán)能，必須明確劃分集體所有者代表和農(nóng)戶各自的權(quán)能界限，并對承包地和宅基地進(jìn)行確權(quán)、登記、頒證，使農(nóng)地享有與城市土地平等的權(quán)利，為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造基礎(chǔ)條件。還要使承包地和宅基地能夠用于抵押、入股、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)換、出租等流轉(zhuǎn)之中，強(qiáng)化農(nóng)民的土地權(quán)益。如果建立了歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格的土地權(quán)能制度，就可以適當(dāng)降低交易費(fèi)用，提高相關(guān)利益人的積極性。同時(shí)，明晰的土地權(quán)利對于限制政府強(qiáng)征土地、保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益也有重要作用。

3.2 完善土地流轉(zhuǎn)政策法規(guī)，做到有章可循

健全的法律法規(guī)是土地流轉(zhuǎn)的重要保障，立法機(jī)關(guān)和政府要制定完善的政策、法規(guī)、制度，構(gòu)建完善的政策法規(guī)體系，為土地流轉(zhuǎn)正常開展提供法制保障。因此，需要因地制宜，結(jié)合各地實(shí)際，制定和頒布土地流轉(zhuǎn)條例和實(shí)施意見，規(guī)定流轉(zhuǎn)各方的權(quán)利和義務(wù)，擬定出補(bǔ)償參考標(biāo)準(zhǔn)以及土地流轉(zhuǎn)糾紛處理辦法等;地方政府設(shè)立土地流轉(zhuǎn)管理機(jī)構(gòu)，為土地流轉(zhuǎn)提供政策宣傳、咨詢服務(wù)。這樣就可以做到有法可依、有章可循，保護(hù)各方的合法權(quán)益，促進(jìn)土地有序流轉(zhuǎn)，為土地流轉(zhuǎn)“保駕護(hù)航”，消解出現(xiàn)的矛盾糾紛，這也是法治社會(huì)的基本要求。

3.3 培育流轉(zhuǎn)市場，優(yōu)化土地資源配置

當(dāng)前，大多數(shù)地區(qū)零星的土地流轉(zhuǎn)只是在鄰里或親友間狹窄的范圍內(nèi)進(jìn)行的，流轉(zhuǎn)面積也很小，未能形成規(guī)范的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，更未形成規(guī)模效應(yīng)。只有通過建立土地流轉(zhuǎn)交易市場，把分散的土地資源有效整合起來，進(jìn)行市場交易，才能實(shí)現(xiàn)土地財(cái)產(chǎn)功能?？梢怨_競價(jià)發(fā)現(xiàn)土地價(jià)格，保護(hù)農(nóng)民和承包者等相關(guān)者的利益，并使價(jià)格保持在合理的價(jià)位。例如，成渝全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合試驗(yàn)區(qū)實(shí)行了“土地交易所”，以“地票”形式將建設(shè)用地指標(biāo)在城鄉(xiāng)之間調(diào)劑，積累了許多農(nóng)地資本化的經(jīng)驗(yàn)。因此，建立土地流轉(zhuǎn)市場，通過市場機(jī)制這只“看不見的手”發(fā)揮作用，是實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值的重要手段。

3.4 健全農(nóng)村社會(huì)保障體系，弱化土地保障功能

我國農(nóng)村社會(huì)保障體系不健全，土地對農(nóng)民依然發(fā)揮著保障作用，大多數(shù)農(nóng)戶很難在短時(shí)期內(nèi)擺脫對土地的依賴。因此，通過完善社會(huì)保障體系，可以減輕農(nóng)戶對土地的依賴，增加預(yù)期收入。首先應(yīng)建立農(nóng)民工工傷、失業(yè)保險(xiǎn)，為農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工提供保障。其次是健全農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，改變傳統(tǒng)的土地養(yǎng)老、家庭養(yǎng)老的模式。三是完善農(nóng)村最低生活保障制度，對農(nóng)村低收入群體和困難群體給予一定數(shù)額的生活補(bǔ)助，提供基本生活保障。這樣有了完善的農(nóng)村社會(huì)保障體系，就可以提高農(nóng)民收入預(yù)期，減輕失業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老的后顧之憂，從而為加快土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造有利的條件。

總之，不斷改革創(chuàng)新土地政策是提高土地利用效率和適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。擴(kuò)大農(nóng)戶土地權(quán)能、完善土地流轉(zhuǎn)政策法規(guī)、健全農(nóng)村社會(huì)保障體系，對促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)、維護(hù)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益以及對發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)有著重要意義。

［1］賀雪峰.地權(quán)的邏輯—中國農(nóng)村土地制度向何處去［M］.北京:中國政法大學(xué)出版社，2010.

［2］程世勇.中國地權(quán)市場演進(jìn)各要素組合的制度績效:1978－2008［M］//共和國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與展望.北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2010.

［3］周牧之，楊偉民.第三個(gè)三十年:再度大轉(zhuǎn)型的中國［M］.北京:人民出版社，2010:129 －152.

［4］李曉峰.從“公地悲劇”到“反公地悲劇”［J］.經(jīng)濟(jì)經(jīng)緯，2004(3):26.

［5］蔡繼明.農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的主體和利益分配［J］.學(xué)習(xí)論壇，2010(7):59－62.

［6］鄒秀清.現(xiàn)階段農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新的戰(zhàn)略思路與政策選擇［J］.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2010(11):21 －24.

［7］鄒秀清.現(xiàn)階段農(nóng)民土地權(quán)益受到侵害的根源及保護(hù)對策研究:法理學(xué)視角［J］.經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2008(19):77 －78.

責(zé)任編輯:沈 玲

Research on“The Tragedy of Anti-commons”of Current Rural Land Transfer and its Governing Countermeasures

CHA Shi-kai
(Center for Marxism Teaching and Research，Beijing University of Posts and Telecommunications，Beijing 100876，China)

The collective ownership of rural lands in China has the characteristics of public resources，namely，the characteristics of“commons land”.The dispersion of land rights and the not clear ownership of land lead to not smooth and irregular land transfer，which causes“The Tragedy of Anti-Commons”.Measures of expanding farmers＇land power，improving land circulation policies and regulations，cultivating land circulation market and perfecting rural social security system should be taken to accelerate land transfer and protect the interests of peasants.

land transfer;rural land policy; “The Tragedy of Anti-Commons”

C913

A

1009－3907(2012)01－0021－03

2011－10－12

茶世凱(1981－)，男，彝族，云南大理人，碩士研究生，主要從事“三農(nóng)”問題及網(wǎng)絡(luò)文化方面的研究。