陳蓮鳳

(中共泉州市委黨校 理論研究室，福建 泉州 362000)

反腐敗與中國社會組織建設(shè)

陳蓮鳳

(中共泉州市委黨校 理論研究室，福建 泉州 362000)

從政府與社會關(guān)系角度分析了社會組織在反腐中的重要作用，粗略回顧中國社會組織參與反腐的發(fā)展進程，在此基礎(chǔ)上，指出應(yīng)積極培育發(fā)展健康的社會組織，為有效反腐奠定社會基礎(chǔ);把社會組織納入到反腐體系中，為社會組織發(fā)揮反腐重要作用搭建平臺。

社會組織;腐敗;監(jiān)督

腐敗在這里是指公共權(quán)力的濫用。腐敗作為社會的毒瘤，對社會肌體有著巨大的腐蝕性，各國都在努力探尋解決途徑。中國幾千年來朝代更迭，難以逃脫腐敗亡朝的“歷史周期律”。新中國成立以來，執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨非常重視反腐敗，從運動反腐到權(quán)力反腐、至今天的制度反腐［1］，已形成了具有中國特色的反腐體系。然而在2010年12月29日中國首次發(fā)布的《中國的反腐敗和廉政建設(shè)》白皮書中，在全面總結(jié)中國政府自成立以來懲治和預(yù)防腐敗成果的同時，指出了反腐敗的嚴(yán)峻形勢。溫家寶總理在2011年“兩會”結(jié)束后答中外記者會上也強調(diào):“最大的危險在于腐敗”。時至中國共產(chǎn)黨建黨90周年，經(jīng)濟領(lǐng)域已創(chuàng)造了舉世矚目的“中國奇跡”，為何腐敗仍難以有效遏制呢?本文認(rèn)為在反腐倡廉建設(shè)中，社會組織的作用不可缺失。

1 社會組織是反腐敗的重要力量

從組織的功能和性質(zhì)看，是指有共同的公共利益追求的公民自愿組成的非營利性社團［2］。學(xué)者普遍認(rèn)為社會組織至少有六性，即:組織性、民間性、非營利性、志愿性、自治性、公益性。它在發(fā)達西方國家稱為“非政府組織(NGO)”、“第三部門”、“志愿者組織”等。在我國，不同時期有不同稱呼。新中國剛成立時，始稱社會團體;20世紀(jì)90年代后期改稱民間組織，并成為國家法律的正式用語。其法律界定是那些非企業(yè)的與非政府的組織。黨的十六屆六中全會提出“社會組織”的新概念。黨的十七大之后，黨和政府的政策與文件中，均采用“社會組織”這一名稱，此后，在國家層面規(guī)范統(tǒng)一使用這一概念。目前在民政部門登記的社會組織主要包括三類，即社會團體、民辦非企業(yè)與基金會。

社會組織已成為現(xiàn)代社會管理的重要主體，是減少腐敗的重要生力軍。20世紀(jì)70年代以來，興起的新公共管理思潮認(rèn)為政府管理也會失敗，應(yīng)引進市場和社會力量參與公共產(chǎn)品的提供，為打破了政府提供公共產(chǎn)品的壟斷地位提供了理論支持，在實踐中也產(chǎn)生很大影響。同期產(chǎn)生的全球性“結(jié)社革命”，使社會組織作為一種重要的社會力量在世界范圍內(nèi)迅速崛起。20世紀(jì)80、90年代興起的治理理論進一步認(rèn)為:公共治理的主體是多元的，社會組織是政府、市場之外的重要治理主體。政府、市場、社會構(gòu)成分工合作的現(xiàn)代社會治理結(jié)構(gòu)。理論的突破，不斷引領(lǐng)著各國公共管理體制的改革。許多發(fā)達國家社會組織已具有較大的社會能量和活動能力，也承擔(dān)相當(dāng)多的社會功能，涉及醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、科技教育、環(huán)境保護、法律服務(wù)等廣泛領(lǐng)域，成為名符其實的現(xiàn)代社會管理的重要主體，為遏制公權(quán)腐敗提供良好的社會基礎(chǔ)。具體分析如下:

英國歷史學(xué)家阿克頓提出“權(quán)力腐敗論”，即“權(quán)力趨向腐敗，絕對權(quán)力絕對腐敗”。據(jù)此，要減少腐敗:一是少給權(quán)力，二是加強權(quán)力外部監(jiān)督，三是權(quán)力內(nèi)部制衡。發(fā)達的社會組織在前面兩方面都能直接發(fā)揮作用。具體表現(xiàn)在:一是作為社會管理的重要主體，承擔(dān)一部分社會管理職能，政府必然要退離這些領(lǐng)域，或稱“社進政退”，也就減少政府權(quán)力在這些領(lǐng)域腐敗的可能。二是為政府與個人或企業(yè)接觸提供緩沖帶，避免腐敗風(fēng)險。原子化個人(孫立平1996)或企業(yè)如直接向擁有強權(quán)的政府進行利益訴求，要避免權(quán)錢交易是很難的。個體通過社會組織向政府謀求需要，減少政府權(quán)力向弱勢個體或企業(yè)要挾、索要的腐敗發(fā)生機會。特別是面對強大多元的社會組織的不同利益要求，在公開博弈中，反而可能倒逼政府不敢不能腐敗而超越自身利益，謀求整體利益。三是政府權(quán)力的有力監(jiān)督者。政府權(quán)力腐敗實質(zhì)上就是對利益相對人權(quán)益的侵蝕。因此，權(quán)利相對人是反腐中最有力的監(jiān)督者，權(quán)利監(jiān)督在反腐中不可缺席，而社會組織是最有實力的權(quán)利主體，在反腐體系中不可缺失。社會組織集中社會部分成員的力量(人力、物力、財力)，有能力抵抗公共權(quán)力的侵蝕。比如借助新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)等工具，或組織游行示威等方式對政策制定、立法、懲治腐敗進行施壓;或通過舉報、調(diào)查、評議等對政府行為進行實質(zhì)性監(jiān)督等。四是培養(yǎng)理性反腐的公民。美國學(xué)者柯亨和阿拉托認(rèn)為，市民社會(社會組織)是公民學(xué)習(xí)民主的大學(xué)校。人們通過社會組織討論研究各自的公共事務(wù)，并試著去解決，去管理好各自的公共事務(wù)。在這些活動學(xué)會了理性談判，提高了民主能力，養(yǎng)成了通過規(guī)則謀求利益的習(xí)慣。在自治過程中，培養(yǎng)合作、互助、寬容、諒解、溝通的理性精神。這樣的公民，當(dāng)面對權(quán)益受到政府權(quán)力侵蝕時，選擇理性維權(quán)已是一種習(xí)慣，也有了能力。五在中國具有特殊的意義。在中國的背景下，社會組織參與反腐不僅有利于降低反腐成本，更重要的在于提高政府反腐公信力，減少懲治腐敗中的“橡皮泥”現(xiàn)象。

2 當(dāng)前中國社會組織在反腐敗中的作用初露端倪

2.1 重視群眾在反腐中的作用是黨和政府的一貫思想觀點

60多年前，毛澤東同志在窯洞中對黃炎培說“只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈，只有人人起來監(jiān)督，才不會人亡政息?！编囆∑酵驹凇饵h和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》一文中說:“要有群眾監(jiān)督制度，讓群眾和黨員監(jiān)督干部。凡是搞特權(quán)、特殊化，經(jīng)過批評教育而又不改的，人民就有權(quán)依法進行檢舉、控告、彈劾、撤換、罷免，要求他們受到法律處分?！秉h的十七大明確把社會組織作為治理力量納入社會治理體系建設(shè)之中?！妒褰?jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃綱要》中，首次提出要“加強社會組織建設(shè)”。胡錦濤同志在2011年2月19日省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部研討班開班儀式講話中提出:“引導(dǎo)各類社會組織加強自身建設(shè)、增強服務(wù)社會能力，支持人民團體參與社會管理和公共服務(wù)，發(fā)揮群眾參與社會管理的基礎(chǔ)作用?！闭J(rèn)識在不斷深入，從重視群眾在反腐中的監(jiān)督作用到正視社會組織是社會治理的力量;從重視體制外的監(jiān)督到支持體制內(nèi)的參與;從支持個體的監(jiān)督到倡導(dǎo)組織的參與。

2.2 群眾(社團)參與反腐的理論與實踐有所進展

在傳統(tǒng)社會里，社會組織往往被看成政府的對立面，探討社會組織參與反腐就極其敏感。在中國理論界，社會組織理論的研究是在改革開放后才逐步鋪開，起步較晚。在上個世紀(jì)80年代，美國以大學(xué)為基地的非政府組織研究中心就有30多個，而中國至1998年才成立國內(nèi)首家專事非政府組織研究所—清華大學(xué)NGO研究所［3］。研究的范圍主要局限在國際經(jīng)驗介紹和理論分析，缺乏參與反腐的實證研究［4］。原因主要是中國社會組織建設(shè)處于起步階段，參與反腐更是困難重重。新中國成立后，私營企業(yè)收歸國有，部分社會組織被取消，如農(nóng)會;一些屬于具有社會組織功能的組織，如:工會、婦聯(lián)、共青團、紅十字會、殘聯(lián)、各民主黨派、作協(xié)、科協(xié)等收歸黨政機關(guān)系統(tǒng)，組成人民團體以及各事業(yè)單位，私人領(lǐng)域極其萎縮。原子化個人是沒有監(jiān)督公共權(quán)力的能力。改革開放后，隨著高度集中的計劃經(jīng)濟體制的逐漸退出，原有政治體制也有了松動。黨政逐漸向社會放權(quán)，私人領(lǐng)域開始回歸，私人企業(yè)、行業(yè)協(xié)會，社團等迅速發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，在50年代，全國性的社團只有55個，而至2010年，正式登記的社會組織有45萬，備案的社區(qū)組織25萬，實際存在的可能有300萬左右。這些民間組織幾乎覆蓋了社會的各個方面:科技、教育、文化、衛(wèi)生、勞動、民政、體育、環(huán)保、法律、慈善等公益領(lǐng)域及中介、工商服務(wù)，初步形成體系［5］。隨著實力的增強，監(jiān)督的力量也在加大。特別是媒體網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展，為群眾(社團)對公權(quán)的監(jiān)督提供了重要平臺，并有了實質(zhì)的成效。如×××事件、廈門PX項目事件、×××案、天價煙事件、廣東番禺垃圾焚燒事件等。社團參與廉政建設(shè)也開始試水。2004年，甘肅省將14個市、州政府及其省屬職能部門的績效評價委托給蘭州大學(xué)中國地方政府績效評價中心負(fù)責(zé)組織與實施，開創(chuàng)了我國政府績效“外部評價”的先河。2010年12月25日，樂清錢云會死亡事件催生公民獨立調(diào)查團參與事件調(diào)查，堪稱社會組織參與反腐調(diào)查的“破冰之旅”。2011年4月，李莊案第二季，組織律師團積極參與刑辯，最后以重慶檢方撤訴告終。社會組織參與反腐從無到有，都得益于政府的容忍和正面回應(yīng)，這對若大的中國也許僅僅是天空中飄過的幾塊浮云，但在中國反腐歷史天空中則可能是耀眼的紅星。

3 積極推進中國社會組織參與反腐敗

目前，一方面由于政府主導(dǎo)推進型的發(fā)展模式，導(dǎo)致中國政府公共權(quán)力過多過大過強，使得腐敗幾率更大。另一方面以政黨為核心的反腐體系幾乎壟斷了所有反腐資源［6］，影響反腐效率。因而積極培育社會組織，推進社會組織參與廉政建設(shè)，已是克服中國反腐困境的不二選擇。

積極培育發(fā)展健康的社會組織，為有效反腐奠定社會基礎(chǔ)。社會組織的發(fā)展過程是一個與政府權(quán)力互動過程。沒有社會組織的健康發(fā)展，政府權(quán)力的擴張和濫用就有了可能;在“強政府、弱社會”中國宏觀歷史背景下，沒有政府權(quán)力的主動收縮，社會組織也難有發(fā)展的制度空間。改革開放以來，雖然中國社會組織已獲得很大發(fā)展，但與發(fā)達國家相比、與中國社會發(fā)展的要求還有很大差距，一個近3億人口的美國就有100萬的慈善組織，而近14億人口的中國才有100多家［7］。當(dāng)前，中國社會組織發(fā)展遭遇的制度瓶頸:一是體制內(nèi)的人民團體(全國約700萬家)及事業(yè)單位(全國約130萬家)［8］，承擔(dān)了大部分社會組織的功能，占據(jù)了社會組織活動的空間。二是雙重管理體制制約體制外社會組織的發(fā)展。即實行社會組織由登記管理機關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位分別負(fù)責(zé)監(jiān)督管理的雙重管理體制。三是法律不健全影響社會組織健康發(fā)展。為此，促進社會組織發(fā)展可以從以下幾個方面入手:一是進一步完善法律，特別是盡快制定社會組織基本法，對社會組織的法律地位、主體資格、登記成立、活動原則、經(jīng)費來源、稅收待遇、監(jiān)督管理、內(nèi)部自律等方面做出明確規(guī)定。為保護發(fā)展合法組織，打擊非法組織提供法律支持。二是依靠政策的推動、體制的改革為社會組織的發(fā)展讓渡制度空間，即政府權(quán)力在社會領(lǐng)域應(yīng)主動釋放空間。目前，在深圳、廣東、北京、安徽等地先后在不同領(lǐng)域探索直接登記制?？梢源藶槠鯔C在全國推進社會組織的直接登記制度。其次同步推進政改。當(dāng)前正在推進事業(yè)單位改革，先進行分類，行政性的歸政府，市場性的歸企業(yè)，公益性的逐漸歸非營利性社會組織。今后也可依此逐步推進人民團體改革。在政策上，通過資金支持、能力建設(shè)支持、稅收支持、財政支持等，加快社會組織成長。政府通過購買服務(wù)、委托服務(wù)等逐漸轉(zhuǎn)移剝離黨政系統(tǒng)中承擔(dān)的社會組織職能。三是加強社會組織自身建設(shè)。沒有實力的社會組織，就沒有能力代表組織內(nèi)部成員的利益，也就難以對政府公權(quán)實施有效監(jiān)督。中國占70%人口的農(nóng)民成為最弱勢群體，即是證明。

把社會組織納入到反腐體系中，為社會組織發(fā)揮反腐重要作用搭建平臺。以黨政為中心的中國反腐體系，一方面取得反腐的重大成果，一方面又面臨反腐嚴(yán)峻形勢。產(chǎn)生如此悖論的原因在于，這種反腐體系實質(zhì)上是封閉的權(quán)力內(nèi)部制約，外部權(quán)利制約難以有實效性的通道。當(dāng)內(nèi)部權(quán)力制衡有力時，則反腐效果顯著。而當(dāng)內(nèi)部權(quán)力制衡不足時，則反腐不力。因而才會出現(xiàn)個別地方反腐成為窩里斗的意外，或者花拳繡腿的作秀，或重重舉起輕輕放下的權(quán)宜之計。應(yīng)提高對社會組織參與反腐戰(zhàn)略意義的認(rèn)識，開放反腐體系，把體制外的社會組織納入到反腐主體中來，使體制外監(jiān)督或稱異體監(jiān)督(權(quán)利監(jiān)督)成為重要力量。2010年《中國的反腐敗和廉政建設(shè)》白皮書首次肯定了網(wǎng)絡(luò)反腐的重要作用。網(wǎng)民被稱為“中國最大的虛擬而有現(xiàn)實力量的‘壓力集團’”(杜治洲2011)。公民調(diào)查團參與案件調(diào)查、律師團參與刑辯等也提供了樣板。參與反腐監(jiān)督、調(diào)查、辯護甚至評議的社會組織，不應(yīng)只是臨時機構(gòu)，而應(yīng)逐漸在全國廣泛建立起來。同時，要建立黨政反腐機構(gòu)與這些組織協(xié)同合作的正常機制，暢通其作用發(fā)揮的正規(guī)渠道，使社會組織參與反腐機制化、常態(tài)化、制度化。

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Anti-corruption and Social Organization Construction in China

CHEN Lian-feng
(Department of Theory Studies，Communist Party School of Quanzhou，Quanzhou 362000，China)

The article discusses the important role of social organization in anti-corruption from the perspective of relation between the government and society and reviews the development process of Chinese social organizations in anti-corruption.On this basis，we should actively foster and develop healthy social organization to lay the social foundation for effective anti-corruption;bring social organizations into the anti-corruption system to establish a platform for anti-organizations to play its important role.

social organization;corruption;supervision

D630.9

A

1009－3907(2012)01－0069－03

2011－06－18

陳蓮鳳(1965－)，女，福建泉州人，副教授，主要從事公共管理教學(xué)與研究。

責(zé)任編輯:沈宏梅