譚尚聞

（大慶師范學(xué)院法學(xué)院，黑龍江 大慶 163712）

我國(guó)《行政訴訟法》已經(jīng)施行了20年有余，客觀上現(xiàn)有的行政訴訟制度解決了我國(guó)行政行為救濟(jì)機(jī)制缺失的尷尬局面，在一定層面上確認(rèn)并保護(hù)了相對(duì)人的訴權(quán)，其歷史進(jìn)步意義非同小可。但是，司法實(shí)踐中出現(xiàn)的各種問(wèn)題及理論的研究的結(jié)果表明我國(guó)行政相對(duì)人訴權(quán)保護(hù)還有諸多的不足之處。因此，我國(guó)需要梳理出一個(gè)反映行政相對(duì)人訴求的暢通渠道。

一、訴權(quán)屬性之分析

了解行政相對(duì)人訴權(quán)的性質(zhì)有助于構(gòu)建出一條適合于我國(guó)的保障相對(duì)人訴權(quán)的基本路徑。無(wú)論在民法領(lǐng)域、刑法領(lǐng)域還是憲法與行政法領(lǐng)域，法學(xué)研究領(lǐng)域里的權(quán)利一般會(huì)被加以“類(lèi)型化”。因此，要設(shè)計(jì)某種權(quán)利保障制度之前，必須要先正確理解該權(quán)利的類(lèi)型和性質(zhì)。

（一）行政相對(duì)人訴權(quán)具有客觀性

基本權(quán)利的存在具有客觀性，無(wú)論其是否被成文法所確立，這是毋庸置疑的。洛克在《政府論》下篇里指出：“人具有三種不可剝奪的權(quán)利即生命、自由和財(cái)產(chǎn)，它們都是人們的自然權(quán)利是神圣不可侵犯的。”人的基本權(quán)利是客觀存在的，而不是某一部憲法典所賦予的。正因?yàn)槿绱?，很多發(fā)達(dá)國(guó)家的立法者認(rèn)為公民基本權(quán)利既然源于天賦就不應(yīng)該用憲法來(lái)“約束”。例如，1789年生效的《美利堅(jiān)合眾國(guó)憲法》當(dāng)中就沒(méi)有列舉公民的權(quán)利。即使在著名的《權(quán)利法案》中確認(rèn)了個(gè)人最重要的權(quán)利，但是這些也不是美國(guó)公民全部權(quán)利的清單。李步云教授也認(rèn)為：“人權(quán)不是存在于人們頭腦中，不是觀念形態(tài)的東西，而是存在于種種現(xiàn)實(shí)的社會(huì)關(guān)系中?！盵1]

其實(shí)，無(wú)論歷史是進(jìn)步亦或是倒退，總有一些權(quán)利客觀的存在，并且基本上都是以生命、自由和財(cái)產(chǎn)為基礎(chǔ)進(jìn)行構(gòu)建的。行政相對(duì)人的訴權(quán)也是如此。從內(nèi)容上看，行政相對(duì)人的訴權(quán)就是其本身的生命、自由和財(cái)產(chǎn)等基本權(quán)利的衍生物，所以客觀性十分明顯?！爸T多國(guó)家的行政訴訟制度并不在法律條文中列舉行政訴訟的受案范圍，而是通過(guò)確定當(dāng)事人在行政訴訟中享有訴權(quán)范疇的方式確定受案范圍。”[2]與國(guó)外憲法習(xí)慣相反，我國(guó)在《憲法》中設(shè)置了專(zhuān)門(mén)章節(jié)來(lái)列舉公民的基本權(quán)利。這說(shuō)明在我國(guó)法制理念中還認(rèn)為基本權(quán)利是源于后天創(chuàng)設(shè)。這種崇尚主觀的理念嚴(yán)重的限制了我國(guó)各部門(mén)法的立法實(shí)踐?！吨腥A人民共和國(guó)行政訴訟法》第2條與第11條確立了行政訴訟的積極受案范圍，而第12條和其他相關(guān)司法解釋則規(guī)定了行政訴訟的消極受案范圍。司法實(shí)踐中，法院錯(cuò)誤的將受案范圍理解為相對(duì)人的訴權(quán)范圍。這就是典型的以主觀立法限制客觀訴權(quán)的行為。

（二）行政相對(duì)人訴權(quán)具有程序性

程序性權(quán)利的共同特征是其能夠啟動(dòng)司法救濟(jì)程序。這項(xiàng)權(quán)利的行使也必須依據(jù)一定的組織和機(jī)構(gòu)才能運(yùn)行，其目的是請(qǐng)求國(guó)家對(duì)公民作出救濟(jì)行為。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者認(rèn)為“所謂訴訟權(quán)是指人民認(rèn)為其權(quán)利受侵害或有受侵害之虞時(shí)，為尋求權(quán)利的保護(hù)而向國(guó)家法院提起訴訟，請(qǐng)求為一定裁判的權(quán)利。”[3]其實(shí)行政相對(duì)人的訴權(quán)就是行政相對(duì)人請(qǐng)求司法機(jī)關(guān)依據(jù)實(shí)體法和程序法對(duì)其訴請(qǐng)進(jìn)行裁判的權(quán)利。該權(quán)利源于我國(guó)現(xiàn)行《憲法》第41條。單從條文的字面含義分析，其中提到的權(quán)利有六種：批評(píng)權(quán)、建議權(quán)、申訴權(quán)、控告權(quán)、檢舉權(quán)和獲得國(guó)家賠償權(quán)。但是，批評(píng)權(quán)、建議權(quán)和檢舉權(quán)因?yàn)椴槐厝粏?dòng)救濟(jì)程序而不具有程序權(quán)的性質(zhì)。能夠與程序權(quán)利和行政相對(duì)人訴權(quán)相關(guān)的就是控告權(quán)、申訴權(quán)和能獲得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利。進(jìn)一步說(shuō)，“控告權(quán)、獲得國(guó)家賠償權(quán)屬于司法上的程序權(quán)，申訴權(quán)屬于行政上的程序權(quán)?！盵4]其實(shí)，行政相對(duì)人的訴權(quán)從功能上看既具有司法屬性也具有行政屬性，但是其本質(zhì)上屬于程序性權(quán)利。

（三）行政相對(duì)人訴權(quán)具有保障性

行政相對(duì)人訴權(quán)的保障與救濟(jì)的屬性十分明顯，其是一種救濟(jì)權(quán)利的權(quán)利。作為一種保障權(quán)利的權(quán)利，行政相對(duì)人訴權(quán)應(yīng)當(dāng)是法治國(guó)家人民享有的一項(xiàng)由憲法保障的最基本性權(quán)利，能夠最大限度的保障公民接近正義?！妒澜缛藱?quán)宣言》第8條規(guī)定：“任何人當(dāng)憲法或法律所賦予他的基本權(quán)利遭受侵害時(shí)，有權(quán)由合格的國(guó)家法庭對(duì)這種侵害行為作有效的補(bǔ)救?！庇纱丝梢?jiàn)，訴權(quán)應(yīng)視為公民獲得法律救濟(jì)的一項(xiàng)最基本制度途徑。行政相對(duì)人訴權(quán)屬于訴權(quán)范疇，其作用在于保障行政相對(duì)人受到違法行政行為侵害時(shí)公平公正的獲得救濟(jì)。

行政相對(duì)人訴權(quán)的保障屬性在《香港特別行政區(qū)基本法》第35條和《澳門(mén)特別行政區(qū)基本法》第36條中有明確的規(guī)定：“確認(rèn)居民有權(quán)對(duì)行政部門(mén)和行政人員的行為向法院提起訴訟并獲得救濟(jì)。不受保障的權(quán)利不是權(quán)利，缺少權(quán)利救濟(jì)保障的基本權(quán)利，根本不能成為基本權(quán)利?！盵5]從我國(guó)行政管理的實(shí)踐上看，我國(guó)行政相對(duì)人的訴權(quán)不但保障著公民的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等基本權(quán)利，還保障著公民其他的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)權(quán)利。

二、行政相對(duì)人訴權(quán)保障的路徑

通過(guò)對(duì)行政相對(duì)人訴權(quán)性質(zhì)進(jìn)行分析，我們可以構(gòu)建一套有針對(duì)性的保障制度，具體包括以下三部分：

（一）法制保障

我國(guó)屬于大陸法系國(guó)家，沒(méi)有普通法濃厚的判例傳統(tǒng)。我們?nèi)粝氡Ｕ舷鄬?duì)人訴權(quán)就必須擁有充足的制定法依據(jù)?？梢詮囊韵聝煞矫嫒胧郑?/p>

1.訴權(quán)入憲。訴權(quán)入憲是現(xiàn)今法學(xué)界最為前沿的問(wèn)題。訴權(quán)理論發(fā)展的重要方向就是實(shí)現(xiàn)憲法上的訴權(quán)。離開(kāi)了憲法，訴權(quán)就是無(wú)本之木、無(wú)源之水。如果說(shuō)訴訟法是程序上的憲法，那么訴權(quán)則是訴訟法的靈魂。一旦訴權(quán)遭到野蠻限制，那么訴訟程序無(wú)論多么完美都是沒(méi)有意義的。國(guó)外對(duì)于訴權(quán)入憲有比較成型的經(jīng)驗(yàn)。

我國(guó)在2004年的修憲中實(shí)現(xiàn)了抽象的“人權(quán)”入憲。一旦訴權(quán)入憲，就會(huì)形成以程序性人權(quán)保障實(shí)體人權(quán)的局面，實(shí)現(xiàn)了實(shí)體與程序基本權(quán)利的相互保障及平衡發(fā)展。除此之外，由于訴權(quán)具有保障性，訴權(quán)入憲的舉措不但會(huì)實(shí)現(xiàn)以訴權(quán)保障和擴(kuò)大基本權(quán)利范圍的目的，而且還會(huì)突破程序法跟隨實(shí)體法發(fā)生變動(dòng)的格局。哈耶克認(rèn)為：人類(lèi)社會(huì)秩序分為兩種：“自生自發(fā)秩序”和“人造秩序”?！白陨园l(fā)秩序”會(huì)構(gòu)成一個(gè)社會(huì)的基礎(chǔ)性秩序，其不會(huì)主動(dòng)的進(jìn)入到我們的意識(shí)中，只有靠我們通過(guò)智慧進(jìn)行探索?！叭嗽熘刃颉北仨氉裱白园l(fā)秩序”。訴權(quán)入憲是市民社會(huì)與政治國(guó)家在相互作用過(guò)程中發(fā)展的必然結(jié)果，符合社會(huì)發(fā)展規(guī)律，也是實(shí)現(xiàn)自發(fā)秩序的一個(gè)手段。

2.行政訴訟立法目的之重構(gòu)。行政訴訟制度則是實(shí)現(xiàn)行政相對(duì)人訴權(quán)基本功能的重要路徑。就目前情況而言，我國(guó)行政訴訟制度保護(hù)相對(duì)人訴權(quán)的最大障礙在于行政訴訟的立法目的。學(xué)術(shù)界對(duì)于行政訴訟制度目的的認(rèn)識(shí)有“保權(quán)說(shuō)”、“維護(hù)監(jiān)督說(shuō)”、“平衡說(shuō)”和“糾紛解決說(shuō)”等。

實(shí)際上，各種學(xué)說(shuō)都是建立在行政主體與行政相對(duì)人兩個(gè)角度基礎(chǔ)上。從行政主體角度，我們必然會(huì)得出類(lèi)似于“維護(hù)監(jiān)督說(shuō)”的觀點(diǎn)；而從行政相對(duì)人角度，我們就會(huì)得出“保權(quán)說(shuō)”的觀點(diǎn)?，F(xiàn)行《行政訴訟法》的立法目的具有二元性，即兼顧“保權(quán)說(shuō)”、“維護(hù)監(jiān)督說(shuō)”。這種看似嚴(yán)謹(jǐn)?shù)牧⒎ㄖ笇?dǎo)思想，實(shí)際上是模糊的立法定位與尖銳的學(xué)術(shù)爭(zhēng)論的罪魁禍?zhǔn)住Ｐ姓V訟制度的直接目的就是使相對(duì)人“告狀有門(mén)”和“容易進(jìn)門(mén)”，而實(shí)質(zhì)目的才是保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益。但若想認(rèn)清行政訴訟制度最純粹的目的，我們還是要站在行政相對(duì)人的角度。法諺道：“沒(méi)有救濟(jì)就沒(méi)有權(quán)利。”行政相對(duì)人向法院提起行政訴訟的目的是尋求權(quán)利救濟(jì)，絕對(duì)不是什么“維護(hù)監(jiān)督”。雖然不能排除有一些公益之人士為“維護(hù)監(jiān)督”而提起行政訴訟，但畢竟這是一種例外，尚無(wú)法改變行政訴訟法的立法目的。[6]

可見(jiàn)，行政訴訟立法之核心目的應(yīng)該是保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。只有將行政訴訟之立法目的進(jìn)行重構(gòu)，建立一個(gè)以保障行政相對(duì)人合法權(quán)利為核心的立法目的才能與訴權(quán)的功能相銜接，充分保障相對(duì)人的訴權(quán)。

（二）機(jī)構(gòu)保障

行政相對(duì)人訴權(quán)要通過(guò)訴訟來(lái)得以實(shí)現(xiàn)。因此人民法院設(shè)立相應(yīng)的配套組織機(jī)構(gòu)。這項(xiàng)重任唯有法院能夠?qū)崿F(xiàn)，應(yīng)該從如下方面入手：

1．重建司法權(quán)威。司法裁判的權(quán)威性決定了司法權(quán)的地位，我國(guó)法院審理的行政案件的結(jié)果經(jīng)常處于不穩(wěn)定性。造成這種變動(dòng)的原因在于案件在經(jīng)過(guò)終審判決之后，當(dāng)事人還可以通過(guò)信訪等手段加以顛覆。朝令夕改的裁判直接削弱了司法權(quán)威。實(shí)際上，強(qiáng)勢(shì)的司法權(quán)是實(shí)現(xiàn)行政相對(duì)人訴權(quán)的重要保障。美國(guó)法院在審理辛普森案時(shí)，蓋洛普民調(diào)機(jī)構(gòu)得出的結(jié)果表明90%的民意認(rèn)為辛普森是真正的兇手，而法院卻判決他無(wú)罪。雖然這個(gè)案件的判決結(jié)果與人們的期待有著較大的出入，但是事后大多數(shù)美國(guó)人仍然對(duì)判決結(jié)果表示尊重。某種程度上，司法權(quán)的公正性和利益無(wú)涉的立場(chǎng)決定了公眾對(duì)于司法權(quán)的信任，甚至有人認(rèn)為司法判決的正確性來(lái)源于司法的權(quán)威性。

2.獨(dú)立行使司法權(quán)。我國(guó)關(guān)于獨(dú)立司法權(quán)的規(guī)定最早見(jiàn)于1954年憲法。其中規(guī)定：“人民法院獨(dú)立行使審判權(quán)，只服從法律”?，F(xiàn)行憲法也對(duì)司法獨(dú)立做出了明確的規(guī)定。社會(huì)發(fā)展的實(shí)踐表明獨(dú)立行使的司法權(quán)是保護(hù)相對(duì)人訴權(quán)的重要前提，也是解決中國(guó)社會(huì)復(fù)雜矛盾的有效手段。如果沒(méi)有獨(dú)立行使的司法權(quán)，行政相對(duì)人訴權(quán)本身以及其他相關(guān)權(quán)利都將失去存在的基礎(chǔ)。

我國(guó)現(xiàn)階段國(guó)家權(quán)力分配的格局是不均衡的，行政權(quán)一權(quán)獨(dú)大的局面十分明顯。司法權(quán)在國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中所處的實(shí)際位置遠(yuǎn)低于行政權(quán)。強(qiáng)大的行政權(quán)對(duì)司法權(quán)的干預(yù)在民事和刑事司法中表現(xiàn)得不是十分明顯，唯獨(dú)在行政審判領(lǐng)域內(nèi)司法權(quán)面臨著行政權(quán)的巨大壓力。保障相對(duì)人訴權(quán)的權(quán)宜之計(jì)是盡量排除行政權(quán)對(duì)司法權(quán)的干預(yù)，具體可以從“人”和“財(cái)”兩個(gè)方向入手?！叭恕笔侵阜ü偕矸輵?yīng)區(qū)別于一般的公務(wù)員，排除行政管理的方式來(lái)管理法院和法官；“財(cái)”是指法院系統(tǒng)的經(jīng)費(fèi)應(yīng)完全的脫離各級(jí)政府。如果改由中央統(tǒng)籌，就可以大大改善行政對(duì)司法權(quán)干預(yù)的不利局面。

（三）理念保障

訴權(quán)與人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)等一樣都是公民的基本權(quán)利，但是在人民心中，其重要性尚不足以與后兩項(xiàng)權(quán)利相比。換句話說(shuō)，訴權(quán)的理念還沒(méi)有深入我國(guó)公眾的內(nèi)心之中。我國(guó)行政相對(duì)人訴權(quán)保護(hù)不但需要在制度與機(jī)構(gòu)上的突破，更需要一個(gè)深深根植于公眾心中的訴權(quán)理念。

可以預(yù)見(jiàn)，行政相對(duì)人訴權(quán)保護(hù)制度將是未來(lái)我國(guó)行政法治的發(fā)展趨勢(shì)。這一制度也必然會(huì)為弘揚(yáng)社會(huì)主義民主和發(fā)揮社會(huì)主義制度優(yōu)越性作出重大貢獻(xiàn)。

[1]李步云.法理學(xué)[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2000:460.

[2]關(guān)保英.論行政不作為的訴權(quán)范疇[J].法律適用,2010,(4).

[3]許志雄,陳銘祥,蔡茂寅等.現(xiàn)代憲法論[M].臺(tái)灣：元照出版公司，1999:215.

[4]王鍇.論憲法上的程序權(quán)[J].比較法研究，2009,(3).

[5]張千帆.憲法學(xué)[M].北京：法律出版社，2004:238.

[6]章劍生.行政訴訟法修改的基本方向[J].蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)，2012,(1).

[7]季衛(wèi)東.法律體系有成 司法獨(dú)立待行[J].新世紀(jì)周刊，2011,(7).