○潘明銘

（中國(guó)人民銀行杭州中心支行 浙江 杭州 310001）

一、文獻(xiàn)綜述

學(xué)術(shù)界已經(jīng)有相當(dāng)數(shù)量的文獻(xiàn)對(duì)我國(guó)分稅制改革及其所引致的地方財(cái)政問(wèn)題進(jìn)行了研究并取得了一定的成果，簡(jiǎn)述如下。

孫德超、閻宇（2009）指出，1994年分稅制改革是在財(cái)政包干制致使中央財(cái)政收入占財(cái)政收入總額的比重日益偏低的背景下出臺(tái)的，它在較短的時(shí)間內(nèi)提高了“兩個(gè)比重”，但也遺留了許多問(wèn)題，迫切需要在規(guī)則和行為兩個(gè)方面深化改革。主張要以合理、明晰、穩(wěn)定及協(xié)調(diào)的規(guī)則規(guī)范和約束中央與地方財(cái)政關(guān)系調(diào)整中央和地方的博弈規(guī)則。

王小毅（2009）基于公共政策普適性與特殊性辨證關(guān)系的理論視角分析了我國(guó)實(shí)施分稅制的政策環(huán)境的權(quán)力分配模式、基層自治、制度轉(zhuǎn)型期等三方面的特點(diǎn)，提出了從三個(gè)層面解決基層政府財(cái)政困難問(wèn)題：完善分稅制，明確事權(quán)、財(cái)權(quán)；優(yōu)化行政架構(gòu)，減少行政層級(jí)；逐步培養(yǎng)自治觀念，轉(zhuǎn)變分權(quán)模式。

余曉羽（2008）以分稅制為出發(fā)點(diǎn)，對(duì)我國(guó)中央稅收和地方稅收之間的稅收博弈關(guān)系進(jìn)行了詳細(xì)的分析，著重思考和反省了我國(guó)稅制改革中出現(xiàn)的一些問(wèn)題，并就此提出一些可供參考的意見(jiàn)，主要有：在稅種劃分方面應(yīng)受益原則、便利原則、效率原則和集散原則；稅權(quán)劃分應(yīng)把握稅收立法權(quán)和稅收征收管理這兩方面；要健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制等等。

苗連營(yíng)、程雪陽(yáng)（2009）分析了分稅制改革后地方政府財(cái)政困難的問(wèn)題及其后果，并且討論了利用地方政府公債解決地方財(cái)政困難的可行性，發(fā)現(xiàn)破解地方債務(wù)黑洞的最為根本且亟須的策略是要依據(jù)立憲主義的基本精神進(jìn)一步深化分稅制改革。

二、分稅制的含義

分稅制，是指在明確劃分中央和地方政府職責(zé)和支出范圍的基礎(chǔ)上按照稅種劃分中央與地方預(yù)算收入，正確處理中央和地方政府之間的財(cái)權(quán)、財(cái)力分配關(guān)系的一種財(cái)政體制，是分稅分級(jí)財(cái)政體制的簡(jiǎn)稱，這種體制通過(guò)劃分中央和地方稅收收入來(lái)源和管理權(quán)限，進(jìn)一步理順中央與地方財(cái)政分配關(guān)系，充分調(diào)動(dòng)中央與地方財(cái)政的積極性。

分稅制的重點(diǎn)在于“四個(gè)分”。一是“分稅”，即中央政府和地方政府在劃分事權(quán)的基礎(chǔ)之上進(jìn)行財(cái)政分權(quán)，將所有稅收種類分為中央稅、地方稅和地方共享稅。中央稅全部歸于中央財(cái)政收入，地方稅全部歸于地方財(cái)政收入，中央與地方共享稅按照一定的比例在中央財(cái)政收入和地方財(cái)政收入中分配。二是“分管”，即中央政府管中央的財(cái)政預(yù)算收支，同時(shí)下放財(cái)權(quán)，賦予各級(jí)地方政府一定的自主管理本級(jí)財(cái)政預(yù)算收支的權(quán)利。三是“分社”，即各級(jí)財(cái)政均分設(shè)國(guó)稅和地稅，并且劃分兩部門的職責(zé)，國(guó)稅負(fù)責(zé)中央稅和中央地方共享稅的征管及相關(guān)工作，抵稅負(fù)責(zé)地方稅的征管及相關(guān)工作。四是“分列”，即各級(jí)政府構(gòu)成一級(jí)獨(dú)立的預(yù)算，中央制定中央政府各年度預(yù)算，各級(jí)地方政府制定本級(jí)政府各年度預(yù)算。

三、分稅制改革引致的地方財(cái)政問(wèn)題

1、地方政府財(cái)政困難、入不敷出

分稅制改革的主要目的是增加中央財(cái)政預(yù)算收入在總財(cái)政收入中所占的比重，從而增強(qiáng)中央對(duì)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控能力。但是，在分稅制實(shí)行十多年后，一個(gè)凸顯的問(wèn)題就是地方財(cái)政預(yù)算收入占總財(cái)政收入的比重大幅下降，地方財(cái)政困難的現(xiàn)象日益普遍和嚴(yán)重。1993年到2004年間，地方政府的財(cái)政收入占整個(gè)財(cái)政收入的比重從78%下降到42.7%，但中央政府的比重卻由22%上升到57.2%。而地方政府的財(cái)政支出占整個(gè)財(cái)政支出的比重卻一直維持在70%的水平。

（1）原因分析。第一，中央和地方稅收收入劃分不合理，地方政府財(cái)政收入來(lái)源減少。分稅制改革后，政府將大多數(shù)稅收收入數(shù)額大、收入穩(wěn)定的稅種都?xì)w入中央稅或者中央與地方共享稅，而留給地方政府的大多是稅收收入數(shù)額少的稅種，這樣的制度設(shè)置直接導(dǎo)致地方財(cái)政收入總量上的減少。比如鐵路運(yùn)輸、國(guó)家郵政、工農(nóng)中建四大股份制商業(yè)銀行及各地方銀行和外資企業(yè)及非銀行金融企業(yè)所得稅、營(yíng)業(yè)稅全部歸入了中央稅，這使得地方政府享受不到地方商業(yè)銀行、國(guó)家郵政的地方機(jī)構(gòu)等的所得稅和營(yíng)業(yè)稅，但這些機(jī)構(gòu)的營(yíng)業(yè)稅和所得稅又往往是分稅制改革前地方財(cái)政收入的主要來(lái)源之一。第二，地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)不相對(duì)稱。分稅制改革后出現(xiàn)的一個(gè)普遍現(xiàn)象就是事權(quán)、財(cái)權(quán)劃分不清，事權(quán)維持了改革前的狀況，而財(cái)權(quán)卻主要?jiǎng)潥w中央。這樣就導(dǎo)致事務(wù)上的管理由地方政府負(fù)責(zé)但卻沒(méi)有相關(guān)管理支出的收入來(lái)源。比如，分稅制改革后將各地方銀行和外資企業(yè)及非銀行金融企業(yè)等企業(yè)所得稅、營(yíng)業(yè)稅劃歸為中央稅，但是這些企業(yè)由于地處地方，其相應(yīng)的管理事務(wù)仍由地方負(fù)責(zé)，這就使得地方的財(cái)權(quán)和事權(quán)不對(duì)稱。第三，地方政府缺乏其他的融資機(jī)制。1995年開(kāi)始實(shí)施的《預(yù)算法》第二十八條規(guī)定：“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字，除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！币虼?，分稅制改革后地方政府在收入來(lái)源減少的情況下不能通過(guò)發(fā)行地方債券等融資手段獲得額外的現(xiàn)金流入，因此，地方財(cái)政的現(xiàn)金流周轉(zhuǎn)不能通過(guò)其他的融資手段得到緩解。

（2）后果分析。第一，地方財(cái)政困難導(dǎo)致地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理。分稅制改革后地方財(cái)政收入減少，財(cái)政困難，但預(yù)算法規(guī)定地方財(cái)政不允許出現(xiàn)赤字，必須預(yù)算平衡。于是便導(dǎo)致地方財(cái)政將有限的收入投入到對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展見(jiàn)效快、對(duì)GDP增長(zhǎng)貢獻(xiàn)大的項(xiàng)目中去，比如大型基本設(shè)施建設(shè)等，而減少了對(duì)農(nóng)業(yè)、教科文及衛(wèi)生等公共事業(yè)項(xiàng)目的投入。分稅制改革后地方財(cái)政的支農(nóng)支出和科教文衛(wèi)支出的比重成整體下降趨勢(shì)，這不利于我國(guó)提高教育、醫(yī)療保障水平，改善民生，提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。第二，地方政府亂收費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，預(yù)算外制度外收入增加。分稅制改革后地方政府收入減少，同時(shí)預(yù)算法又規(guī)定地方政府不可以發(fā)行地方政府債券，這促使他們通過(guò)預(yù)算外和制度外收入的渠道來(lái)增加收入，亂收費(fèi)現(xiàn)象也就日趨嚴(yán)重。地方預(yù)算外財(cái)政收入占全國(guó)預(yù)算外財(cái)政收入的比重從1992年的55.7%上升到1998年的94.7%。亂收費(fèi)會(huì)加劇增加人民負(fù)擔(dān)，加重社會(huì)矛盾，不利于社會(huì)穩(wěn)定；預(yù)算外收入和制度外收入的不合理增加不利于財(cái)政預(yù)算的監(jiān)管和透明化。第三，地方財(cái)政困難導(dǎo)致腐敗增加。分稅制改革后地方財(cái)政為了增加收入，都想盡辦法多爭(zhēng)取中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，腐敗現(xiàn)象也大幅增加。這將不利于財(cái)政資金配置效率和政府管理效率的提高，也不利于我國(guó)政黨的建設(shè)。

2、地方政府缺乏稅收立法權(quán)

我國(guó)分稅制改革僅僅賦予了地方政府以地方稅的征收權(quán)和一些具體措施的制定權(quán)，相關(guān)稅收的立法權(quán)和政策制定權(quán)全部集中于中央，地方稅的稅基和稅率也完全由中央政府確定。因此，地方政府在稅收征管方面的自由度就很少，無(wú)法根據(jù)地方各自不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、人民生活水平來(lái)調(diào)節(jié)稅基和稅率以提高征稅的綜合效果，無(wú)法通過(guò)適當(dāng)?shù)牡胤蕉愂樟⒎▉?lái)規(guī)范稅收征管制度。

3、省級(jí)以下分稅制不完善

目前的分稅制改革只是重點(diǎn)改革了中央政府和省級(jí)政府間的財(cái)政收入支出分配關(guān)系，但對(duì)省級(jí)以下各級(jí)政府分稅制的改革的落實(shí)并不到位。我國(guó)的行政管理層次很多，省級(jí)及省級(jí)以下的有省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)。根據(jù)分稅制的要求，省級(jí)政府及其以下各級(jí)政府之間也要有明確規(guī)范的稅收收入和支出的分配關(guān)系。省級(jí)以下政府在這點(diǎn)上的改革并不完善，分配關(guān)系也不明確，這與我國(guó)行政管理層級(jí)過(guò)多也是有關(guān)的。

4、中央對(duì)地方稅收返還政策加劇地方間不公平

如前文所述，在分稅制改革之后，中央政府為保護(hù)個(gè)地方政府的既得利益格局，設(shè)置了中央對(duì)地方的稅收返還政策。1993年中央凈上劃收入全額返還地方，1994年以后，稅收返還額在1993年基數(shù)上逐年遞增。稅收返還政策的標(biāo)準(zhǔn)默認(rèn)了起點(diǎn)上的不公平，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、稅源充足、基期凈上劃收入多的地區(qū)以后每年稅收返還的數(shù)額就多；而經(jīng)濟(jì)落后、稅源不足、基期凈上劃收入少的地區(qū)以后每年稅收返還的數(shù)額就少。這樣實(shí)質(zhì)上加劇了不同地區(qū)地方政府之間的財(cái)政收入差距。

四、解決方案

1、完善分稅制各項(xiàng)制度設(shè)計(jì)

（1）完善稅收收入劃分辦法。地方政府財(cái)政困難的一個(gè)很重要的原因是中央和地方政府稅收收入劃分的方法不盡合理，地方的稅源少、稅額少。因此要將稅收劃分合理化，增加地方稅收收入來(lái)源，調(diào)動(dòng)地方增收積極性。

（2）合理劃分中央和地方的事權(quán)、財(cái)權(quán)。中央和地方政府的事權(quán)劃分應(yīng)充分考慮各級(jí)政府的職責(zé)范圍、事務(wù)的性質(zhì)及管理的效率三方面因素，既做到各級(jí)政府都各盡職責(zé)又能最大化各級(jí)政府的管理效率。同時(shí)，確定中央政府和地方政府的事權(quán)劃分后再確定各級(jí)政府的財(cái)權(quán)，必須做到事權(quán)與財(cái)權(quán)的相互匹配，事權(quán)有財(cái)權(quán)的支撐，財(cái)權(quán)也有相應(yīng)的事權(quán)為依據(jù)。

（3）加強(qiáng)地方的稅收立法權(quán)。中央政府可以在把握關(guān)鍵立法權(quán)的同時(shí)賦予地方政府一定程度的地方稅種立法權(quán)，這樣可以增強(qiáng)地方政府在稅收征管過(guò)程中的自主權(quán)，提高征管效率和稅收的綜合效果。

2、規(guī)范各級(jí)政府現(xiàn)有的稅收征管工作

地方政府應(yīng)規(guī)范自身的稅收征管程序和制度，嚴(yán)格落實(shí)稅收的征管和稽查制度，該收的稅要收齊不可放松征收力度，對(duì)于偷稅漏稅行為應(yīng)嚴(yán)格查處。只有地方政府的稅收征管和執(zhí)行工作到位了才能有效改善財(cái)政困難的現(xiàn)狀，才能使分稅制的優(yōu)勢(shì)得到充分發(fā)揮。

[1]李燕：政府預(yù)算管理[M].北京大學(xué)出版社，2007.

[2]孫德超、閻宇：分稅制改革：緣起、現(xiàn)狀及展望[J].吉林師范大學(xué)學(xué)報(bào)，2009（3）.

[3]劉奕佚：淺談我國(guó)分稅制改革對(duì)地方財(cái)政的影響[J].華商，2008（10）.

[4]苗連營(yíng)、程雪陽(yáng)：分稅制、地方公債與央地財(cái)政關(guān)系的深化改革——基于立憲主義的視角[J].河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2009（4）.

[5]王小毅：分稅制與基層政府財(cái)政困難[J].新西部，2009（12）.

[6]余曉羽：由分稅制反思中央稅收與地方稅收的關(guān)系[J].財(cái)務(wù)金融，2009（10）.