■雷少鵬 李玉衡

隨著國家對“三農(nóng)”投入力度不斷加大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政作為最基層的財(cái)政管理機(jī)構(gòu)，其職能也在悄然發(fā)生轉(zhuǎn)變，其中財(cái)政專項(xiàng)資金控管逐漸成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)督的一項(xiàng)重要工作職責(zé)。但目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政面臨著一系列現(xiàn)實(shí)問題，即在如何強(qiáng)化措施、實(shí)施有效控管、確保?？顚Ｓ靡约叭绾未_保資金使用效益最大化等方面缺乏可借鑒經(jīng)驗(yàn)，其操作基本處于各自為政、各行其是的狀態(tài)。為此，筆者圍繞這一主題進(jìn)行了有針對性的探索調(diào)研，并結(jié)合實(shí)際提出了一些基本思路與初步設(shè)想供參考。

一、當(dāng)前財(cái)政專項(xiàng)資金鄉(xiāng)鎮(zhèn)控管的現(xiàn)狀

目前，涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政控管的財(cái)政專項(xiàng)資金門類較多，既有到人的資金，如各項(xiàng)涉農(nóng)補(bǔ)貼資金、城鄉(xiāng)低保資金等，也有專業(yè)項(xiàng)目建設(shè)方面的資金，如農(nóng)村道路、小型農(nóng)田水利設(shè)施等各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金。涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)控管的專項(xiàng)資金普遍特點(diǎn)是到人的資金總額大、門類多、涉及面廣、工作紛繁復(fù)雜，而專業(yè)項(xiàng)目類資金普遍數(shù)額不大、來源各異、種類繁多、控管難到位。當(dāng)前財(cái)政專項(xiàng)資金鄉(xiāng)鎮(zhèn)管控存在的不足之處主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。

（一）事前控管缺失

目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級普遍處于保運(yùn)轉(zhuǎn)、保穩(wěn)定狀態(tài)，用自有資金安排專項(xiàng)支出現(xiàn)象較少，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政專項(xiàng)資金主要來源于上級。當(dāng)前除了村級“一事一議”財(cái)政獎補(bǔ)資金由村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)申報(bào)外，其他各類財(cái)政專項(xiàng)資金從什么渠道來、金額多少等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)毫不知曉，基本處于被動接受狀態(tài)，客觀上導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政在財(cái)政專項(xiàng)資金事前控管上的先天性不足。

（二）資金效益不高

如實(shí)地說，除關(guān)系民本民生的資金（如各項(xiàng)涉農(nóng)補(bǔ)貼資金）外，當(dāng)前下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的項(xiàng)目資金基本處于松散式管理狀態(tài)，其資金單筆數(shù)額不大，一般在10萬元以下，資金使用違規(guī)現(xiàn)象比較突出。部分鎮(zhèn)、村存在跑項(xiàng)目養(yǎng)人、靠項(xiàng)目度日的現(xiàn)象，個(gè)別甚至中飽私囊，擠占挪用現(xiàn)象比較突出。同時(shí)，即使用于項(xiàng)目建設(shè)，由于管理水平等原因，豆腐渣工程、半拉子工程也不乏其例，資金使用效益十分低下。

（三）控管技能有限

項(xiàng)目控管主要包括項(xiàng)目招投標(biāo)或政府采購、施工合同簽訂、項(xiàng)目施工過程等方面控管，要搞好這幾個(gè)階段的控制，對監(jiān)管人員的專業(yè)技術(shù)要求都很高，這對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政來講是一個(gè)新課題。一是項(xiàng)目政府采購或招投標(biāo)難。受項(xiàng)目評標(biāo)人員的條件約束，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政人員基本沒有資格參與項(xiàng)目政府采購或招投標(biāo)。二是施工合同監(jiān)管難。對項(xiàng)目施工合同實(shí)施審核，不僅要求審核人員要十分熟悉工程施工合同的各項(xiàng)條款，而且專業(yè)技術(shù)要求也很高。而目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政人員中既對《合同法》十分熟悉又懂工程專業(yè)技術(shù)的人員微乎其微，甚至可以說沒有，因此，工程施工合同監(jiān)管很難到位。三是項(xiàng)目施工過程控制難。工程施工過程控制主要是把好工程量的簽證關(guān)、工程進(jìn)度與資金撥付進(jìn)度一致關(guān)以及項(xiàng)目竣工驗(yàn)收關(guān)。這“三關(guān)”的有效控制對現(xiàn)場監(jiān)管人員的專業(yè)技術(shù)要求都很高。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政幾乎沒有這方面的技術(shù)專業(yè)人才，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政實(shí)施項(xiàng)目施工過程控制帶來較大難度。

（四）控管約束力差

當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對財(cái)政專項(xiàng)資金的監(jiān)管不具有處罰權(quán)，缺乏約束力。以項(xiàng)目資金為例，項(xiàng)目工程竣工后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政要對項(xiàng)目工程的基建財(cái)務(wù)決算的合法性、真實(shí)性、有效性和準(zhǔn)確性等進(jìn)行審核，要審核建設(shè)單位的基建財(cái)務(wù)核算是否準(zhǔn)確、工程成本是否真實(shí)、資金運(yùn)用是否得當(dāng)、各項(xiàng)制度執(zhí)行是否到位，同時(shí)，對審核中發(fā)現(xiàn)的問題要進(jìn)行處理或要求建設(shè)單位進(jìn)行整改，由于處罰權(quán)問題導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)督審核的結(jié)論或意見不具有約束力。同樣，在處理個(gè)人虛報(bào)冒領(lǐng)財(cái)政專項(xiàng)資金的過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)同樣面臨尷尬境地。

（五）動態(tài)控管缺乏

這點(diǎn)主要表現(xiàn)在涉農(nóng)補(bǔ)貼資金發(fā)放方面，由于該項(xiàng)資金具有類別多、涉及面廣的特點(diǎn)，客觀上給動態(tài)控管帶來一定的難度，因此，部分只滿足于上新數(shù)據(jù)，對更新、更正、糾錯(cuò)、糾偏反應(yīng)遲鈍，出現(xiàn)實(shí)際面積變了而網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)原樣、部分人員發(fā)生變動但人頭經(jīng)費(fèi)多年照領(lǐng)不誤等現(xiàn)象，民眾反映的問題不查不糾，有的數(shù)年如一日，數(shù)據(jù)從未調(diào)查更新。

二、財(cái)政專項(xiàng)資金鄉(xiāng)鎮(zhèn)控管的重點(diǎn)與關(guān)鍵

產(chǎn)生以上問題的原因是多方面的，既有客觀的，也有主觀的；既有體制機(jī)制的問題，也有人員自身素質(zhì)方面的缺陷。筆者認(rèn)為，今后，加強(qiáng)財(cái)政專項(xiàng)資金鄉(xiāng)鎮(zhèn)控管，其重點(diǎn)和關(guān)鍵在于以下幾方面。

（一）創(chuàng)新管理模式

由于財(cái)政專項(xiàng)資金的類型不同，其管理側(cè)重點(diǎn)也有差別，因此必須區(qū)別對待。針對項(xiàng)目資金具有類別多，涉及的行業(yè)、部門多的特點(diǎn)，建議實(shí)行“劃分類別，分層監(jiān)管”的管理模式，具體來說主要從三個(gè)層面來分別實(shí)施。

1、按項(xiàng)目建設(shè)單位的隸屬關(guān)系來劃分?？煞譃橹苯庸芾淼捻?xiàng)目（如村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)關(guān)、站辦所的建設(shè)項(xiàng)目）和間接管理的項(xiàng)目（如衛(wèi)生院、學(xué)校的建設(shè)項(xiàng)目）。對于直接管理的項(xiàng)目，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政應(yīng)對項(xiàng)目實(shí)施的全工程直接進(jìn)行監(jiān)管；而間接管理的項(xiàng)目，由縣財(cái)政牽頭鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政參與或由縣財(cái)政委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政直接對項(xiàng)目實(shí)施全過程監(jiān)管。

2、按項(xiàng)目的投資規(guī)模來劃分?？煞譃榇蟆⒅?、小三種類型。小型項(xiàng)目屬間接管理類別的，由縣財(cái)政全權(quán)委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政對項(xiàng)目實(shí)施過程進(jìn)行全面監(jiān)管。大、中型項(xiàng)目屬間接管理類別的，由縣財(cái)政牽頭、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政參與項(xiàng)目實(shí)施過程監(jiān)管，在監(jiān)管過程中，縣財(cái)政可根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施的不同階段或不同內(nèi)容，采取部分委托的辦法，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政直接進(jìn)行監(jiān)管。

3、按項(xiàng)目內(nèi)容的技術(shù)含量要求來劃分?？煞譃榧夹g(shù)性項(xiàng)目內(nèi)容和非技術(shù)性項(xiàng)目內(nèi)容。對非技術(shù)性的項(xiàng)目內(nèi)容，縣財(cái)政可全權(quán)委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政來實(shí)施監(jiān)管，對技術(shù)性要求較高的項(xiàng)目內(nèi)容，由縣財(cái)政牽頭，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政參與監(jiān)管。

（二）實(shí)現(xiàn)超前控管

這點(diǎn)主要側(cè)重于鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)財(cái)政項(xiàng)目資金的管理，要強(qiáng)化前期控管。首先，要加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍項(xiàng)目建設(shè)的計(jì)劃指導(dǎo)作用，要建立完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)項(xiàng)目庫，增強(qiáng)項(xiàng)目計(jì)劃性，促進(jìn)可控性。要充分利用現(xiàn)代信息平臺，實(shí)現(xiàn)信息共享，促進(jìn)縣鄉(xiāng)互動。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政在信息平臺了解到上級財(cái)政投資本鎮(zhèn)范圍內(nèi)的項(xiàng)目信息后，要主動與縣財(cái)政項(xiàng)目管理的相關(guān)職能股室聯(lián)系。另一方面，縣級財(cái)政在明確各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政專項(xiàng)后或撥付財(cái)政專項(xiàng)資金時(shí)，要及時(shí)通知資金項(xiàng)目所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并告知須鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政直接監(jiān)管或參與監(jiān)管的內(nèi)容和事項(xiàng)，以便鄉(xiāng)鎮(zhèn)及時(shí)、有效地對項(xiàng)目資金實(shí)施監(jiān)管。

（三）側(cè)重效能管理

要強(qiáng)化項(xiàng)目前期可行性調(diào)研，要加強(qiáng)上報(bào)項(xiàng)目指導(dǎo)，促進(jìn)實(shí)用性與必要性。要加強(qiáng)項(xiàng)目施工過程控管，當(dāng)前條件下，可組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府站所具有相關(guān)項(xiàng)目管理技術(shù)與水平的人員，必要時(shí)也可臨時(shí)聘請本地區(qū)或上級部門具有相關(guān)技能的專業(yè)人員實(shí)施項(xiàng)目評價(jià)，搞好項(xiàng)目預(yù)算，并嚴(yán)格監(jiān)督實(shí)施。要強(qiáng)化資金控管，根據(jù)項(xiàng)目進(jìn)度與質(zhì)量撥付資金，確保資金完全用于項(xiàng)目。

（四）實(shí)施動態(tài)控管

要嚴(yán)格履職，加強(qiáng)到人專項(xiàng)資金的控管，要定期全面開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)到人專項(xiàng)資金的清理檢查工作，確保人員、面積、金額分配等信息與實(shí)際相符。要強(qiáng)化日常監(jiān)管，充分發(fā)揮村級、站所的作用，實(shí)施全員、全天候控管，確保隨時(shí)掌握動態(tài)，及時(shí)變更信息，確保黨和國家惠民政策準(zhǔn)確無誤落實(shí)到位。

（五）提高控管技能

要加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政隊(duì)伍建設(shè)，培育鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政全能人才。一方面要多途徑、多渠道廣納人才，充實(shí)財(cái)政隊(duì)伍。同時(shí)要加大培訓(xùn)力度，根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要，開辦各類培訓(xùn)班培訓(xùn)人才。力爭通過3—5年時(shí)間，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政打造成一支業(yè)務(wù)過硬、技術(shù)性較強(qiáng)的財(cái)政專項(xiàng)資金監(jiān)管隊(duì)伍。

（六）強(qiáng)化監(jiān)督約束

要努力創(chuàng)造條件，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政充分發(fā)揮作用。首先，要適度放開管理權(quán)。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接管理的專項(xiàng)資金，其管理權(quán)可全部放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，縣級財(cái)政只抽查督導(dǎo)；對間接管理的項(xiàng)目，可按投資規(guī)模的大小和項(xiàng)目內(nèi)容的技術(shù)含量，選擇性地下放管理權(quán)，如那些規(guī)模小、技術(shù)含量不高的項(xiàng)目，縣財(cái)政專項(xiàng)資金管理職能部門和財(cái)政投資評審中心均可全權(quán)委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政實(shí)施管理。同時(shí)，要適度放開監(jiān)督權(quán)。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政沒有監(jiān)督處罰的權(quán)力，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政有效實(shí)施專項(xiàng)資金監(jiān)管帶來難度，建議縣級財(cái)政采取委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政實(shí)施監(jiān)督的辦法來解決。即由縣財(cái)政先委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政對項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)督檢查，然后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政將監(jiān)督檢查的資料交由縣財(cái)政進(jìn)行處理。這樣，既維護(hù)了監(jiān)督嚴(yán)肅性，又能有效地發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的監(jiān)督作用。