■張念明

財政監(jiān)督信息化研究

■張念明

“十二五”期間，我國將大力推進電子政務(wù)建設(shè)，推動政府層級間與部門間的信息共享，實現(xiàn)政務(wù)信息系統(tǒng)的信息聯(lián)通與業(yè)務(wù)協(xié)同。財政信息作為最基本的政務(wù)信息，是構(gòu)成有效財政監(jiān)督的決策基礎(chǔ)，財政監(jiān)督的信息化建設(shè)是電子政務(wù)系統(tǒng)工程的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，探明財政監(jiān)督信息化的學(xué)理基礎(chǔ)，廓清我國財政監(jiān)督信息化建設(shè)的基本思路，對于提升財政監(jiān)督績效，實現(xiàn)財政公共職能，具有重要的理論與現(xiàn)實意義。

一、財政信息對稱性是財政監(jiān)督有效性的實踐基石

（一）財政監(jiān)督的內(nèi)涵與外延

財政監(jiān)督是指為實現(xiàn)財政的效率、公平與穩(wěn)定的公共目標，由法定監(jiān)督主體對以財政收支為核心的財政活動，依法進行的合法性、真實性與有效性監(jiān)管與督促，從而保障財政資金的安全性與效益性，確保政府財政有效提供公共品的制度安排。財政監(jiān)督有廣義與狹義之分，廣義的財政監(jiān)督是多主體、多層次、廣覆蓋、全方位的復(fù)合監(jiān)督體系，第一層監(jiān)督是以人大為核心的權(quán)力機關(guān)財政監(jiān)督，監(jiān)督主體是作為立法機關(guān)的各級人民代表大會及其常委會，以及為確保財政監(jiān)督的獨立性與公正性，應(yīng)該直接隸屬于權(quán)力機關(guān)的審計部門，監(jiān)督客體主要是政府預(yù)算的合法性、客觀性與實效性；第二層監(jiān)督即狹義的財政監(jiān)督，是政府財稅部門對財政收支的內(nèi)部監(jiān)督，監(jiān)督主體在支出方為各級財政機關(guān)，主要對財政資金的分配過程與運用績效進行安全性、效益性監(jiān)督，在收入方，監(jiān)督主體主要為各級稅務(wù)機關(guān)，監(jiān)督內(nèi)容主要是稅款征收的合法性與質(zhì)量；第三層監(jiān)督是公民對財政的社會性監(jiān)督，監(jiān)督主體主要是一般民眾、社會團體與新聞媒體，其通過行使知情權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、批評建議權(quán)、參與權(quán)等基本公民權(quán)，既對人大財政監(jiān)督形成輿論壓力，又對財政部門的監(jiān)督構(gòu)成社會制約。其中，財政部門的財政監(jiān)督是內(nèi)部監(jiān)督，人大和社會財政監(jiān)督是外部監(jiān)督。

由于財政監(jiān)督信息化建設(shè)是一項巨大的系統(tǒng)工程，必須統(tǒng)籌規(guī)劃、漸序推進、分段進行，財政內(nèi)部監(jiān)督則是推動財政監(jiān)督信息化建設(shè)的突破口與切入點，因為財政部門是預(yù)算執(zhí)行機關(guān)，直接接觸財政資金收支運作的實際過程，諳熟財政運行機制與業(yè)務(wù)流程，在財政信息化建設(shè)問題上具有最大的發(fā)言權(quán)；另外，在人大財政預(yù)算已經(jīng)確立的前提下，如何確保預(yù)算不打折扣得完整執(zhí)行，也是信息化財政監(jiān)督建設(shè)需要解決的基本問題。在此，本文擬將以狹義的財政監(jiān)督作為財政監(jiān)督信息化的主要研究對象。

（二）財政監(jiān)督的有效性立基于財政信息的對稱性

在公共財政背景下，財政監(jiān)督實際面臨的問題是：第一，監(jiān)督政府提供的公共品是否滿足公民的一般偏好；第二，監(jiān)督政府如何有效地提供這些公共品。人大和社會的財政監(jiān)督解決的問題是前者，而財政部門監(jiān)督解決的問題是后者。

但是，財政監(jiān)督并不是憑空進行的，其需要在法治框架下有憑有據(jù)地進行，而信息是決策的基本單元與基礎(chǔ)依據(jù)，缺乏有效的信息支持財政監(jiān)督便是無根之木、無源之水、無基之屋，財政監(jiān)督的有效性最終取決于財政信息的對稱性，財政信息的對稱度嚴重制約著財政監(jiān)督的執(zhí)行力。

財政信息的對稱性之所以是構(gòu)成財政部門內(nèi)部監(jiān)督有效性的實踐基石，是因為在財政部門的監(jiān)督關(guān)系中，存在著委托人與代理人間信息的嚴重不對稱，監(jiān)督主體決策信息的缺失將架空財政收支監(jiān)管的判斷基礎(chǔ)。財政部門內(nèi)部監(jiān)督的委托代理關(guān)系有兩種：一是上級財稅部門對下級財稅部門的財政監(jiān)督，作為監(jiān)督主體的上級財稅部門是委托人，作為被監(jiān)督主體的下級財稅部門是代理人，監(jiān)督內(nèi)容涉及對財政收支的合規(guī)性調(diào)查、財政收支的安全性、真實性、質(zhì)量性與績效評價等。二是各級財稅部門對作為財稅相對人的公民進行的財政監(jiān)督，在收入方，各級稅務(wù)機關(guān)作為監(jiān)督主體是委托人，作為被監(jiān)督主體的納稅人是代理人，監(jiān)督內(nèi)容涉及稅款的繳納是否合法、及時、準確和完整，是否存在偷逃稅現(xiàn)象，確保實現(xiàn)“高收入者多納稅、無收入者不納稅”的量能課稅，防止稅收負擔(dān)“逆調(diào)”；在支出方，各級財政機關(guān)作為監(jiān)督主體是委托人，作為被監(jiān)督主體的公民是代理人，監(jiān)督內(nèi)容涉及財政支出的受益對象是否合法、受益標準是否合理等，保障財政受益者的權(quán)利，確保財政資金的運用到位，防止出現(xiàn)開寶馬車領(lǐng)救濟糧、千萬富翁成低保戶、高收入者入住經(jīng)濟適用房等財政受益結(jié)構(gòu)“倒掛”現(xiàn)象。

在財政部門財政監(jiān)督的委托代理關(guān)系中，代理人具有信息優(yōu)勢，委托人處于信息劣勢，導(dǎo)致代理人容易濫用信息優(yōu)勢，委托人又無力控管，致使財政權(quán)力被濫用，預(yù)算完整執(zhí)行的財政目標不能實現(xiàn)。代理人具有的信息優(yōu)勢表現(xiàn)為四種類型：一是信息源優(yōu)勢。代理人是財政行為的了解者與踐行者，是財政信息產(chǎn)生的源泉，其若不自我披露，或主動參與財政信息調(diào)查，作為信息外部者的委托人難以知曉，從而致使財政監(jiān)督失去決策基礎(chǔ)。如下級財政部門具體負責(zé)財政職責(zé)的實際履行，對上級財政部門而言其是信息源，同樣，納稅人對稅務(wù)機關(guān)而言是信息源。二是時間非同步性。一般的，代理人是財政信息當時當?shù)氐募磿r知曉者，委托人所獲得的財政信息總是第二時間的，時間的滯后性使得代理人有機會實施策略性行為，以應(yīng)對委托人的財政調(diào)查，從而導(dǎo)致財政監(jiān)督的執(zhí)行力減弱。三是信息非同質(zhì)性。一般的，代理人擁有的信息是完整真實的，而委托人獲取的信息則是零散的、破碎的，甚至是失真的，從而架空有效財政監(jiān)督的決策基石，在代理人趨向于利益最大化的情況下，尤為如此。四是交易成本約束。在現(xiàn)實世界中，委托人獲取財政信息是有成本的，有時成本會很高昂，同時信息獲取是有風(fēng)險的，花高額成本獲取的財政信息可能是無用的，從而制約了委托人全力搜尋財政信息的努力，自然會導(dǎo)致有效財政監(jiān)督的信息基礎(chǔ)薄弱。

提升財政部門財政監(jiān)督的有效性，切實執(zhí)行財政預(yù)算，以提供有效率的公共品，必須破解橫亙于財政委托人與代理人之間的信息不對稱約束，實現(xiàn)財政信息的對稱平衡。因此，積極推動財政監(jiān)督的信息化建設(shè)，從技術(shù)、機制與體制層面構(gòu)建高效的財政監(jiān)督信息化系統(tǒng)，奠定有效財政監(jiān)督的信息決策基礎(chǔ)，是我國財政監(jiān)督機制創(chuàng)新的必由之路。

二、我國財政監(jiān)督信息化建設(shè)的現(xiàn)狀與問題

（一）我國財政監(jiān)督信息化的現(xiàn)狀

自建設(shè)公共財政體制的目標確立以來，我國財政監(jiān)督的信息化建設(shè)取得了長足的進步，主要體現(xiàn)在以下方面：

第一，在觀念上，認識到現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展對提升財政監(jiān)督績效的重要意義，并認為財政監(jiān)督的信息化建設(shè)是實現(xiàn)高效財政監(jiān)督的突破口。2002年，國務(wù)院將財政部規(guī)劃的“政府財政管理信息系統(tǒng)”確立為“金財工程”，為強化財政的信息化監(jiān)管設(shè)立了電子政務(wù)平臺；與此同時，“金稅工程”在全國國稅系統(tǒng)內(nèi)實施，開啟了我國稅收監(jiān)督的信息化控管時代。2007年，財政部明確提出財政信息“一體化”的建設(shè)思想，力求實現(xiàn)“財政業(yè)務(wù)一體化、技術(shù)一體化與管理一體化”的有機統(tǒng)一，凸顯財政監(jiān)督“科技+管理”的指導(dǎo)原則。

第二，在技術(shù)革新與系統(tǒng)開發(fā)方面，財政收支的信息化監(jiān)督取得了重大進展?！敖鹭敼こ獭弊詫嵤┮詠?，財政部統(tǒng)一開發(fā)了國庫集中支付信息系統(tǒng)、非稅收入收繳信息系統(tǒng)、部門預(yù)算編制系統(tǒng)、工資統(tǒng)一發(fā)放系統(tǒng)等財政監(jiān)督的基礎(chǔ)信息系統(tǒng)，各級財政部門也加強了財政信息化軟件開發(fā)與基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)設(shè)施建設(shè)，初步建立了財政信息的橫縱網(wǎng)絡(luò)體系；“金稅工程”開發(fā)了防偽稅控開票系統(tǒng)、防偽稅控認證系統(tǒng)、稅收交叉稽核系統(tǒng)與協(xié)查信息管理系統(tǒng)，初步確立了對主體稅源的信息化控管。這些信息系統(tǒng)的開發(fā)與應(yīng)用，改變了過去以紙質(zhì)審查與手工操作為主的監(jiān)督模式，降低了財政監(jiān)督的人工成本，提升了財政部門對被監(jiān)督主體的信息控制力，對抑制財政代理人的機會主義行為，具有重要意義。

第三，在統(tǒng)一平臺建設(shè)方面，財政監(jiān)督信息化取得了積極成效。由于財政監(jiān)督涉及的收支信息繁雜，在進行軟件開發(fā)與硬件投入的同時，還需要建立部門間統(tǒng)一規(guī)范的信息交換平臺，建立各部門間財政信息共享機制。2007年，財政部在總結(jié)財政業(yè)務(wù)共性與疏通財政業(yè)務(wù)流程的基礎(chǔ)上，研發(fā)確立了財政系統(tǒng)接口統(tǒng)一標準與財政業(yè)務(wù)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)規(guī)范，確保了財政信息系統(tǒng)標準的規(guī)范性與一致性，在財政系統(tǒng)內(nèi)部初步實現(xiàn)了核心業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的集中處理與一般化監(jiān)督，并與銀行等相關(guān)部門初步實現(xiàn)了信息實時動態(tài)交換；同時，通過融合技術(shù)、業(yè)務(wù)與管理的信息化統(tǒng)一平臺建設(shè)，為實現(xiàn)財政部門內(nèi)部各單位之間、上下級財政部門之間以及財政與同級預(yù)算部門之間的信息“三通”奠定了一體化基礎(chǔ)平臺。

（二）我國財政監(jiān)督信息化的問題

總體而言，我國的財政監(jiān)督信息化建設(shè)取得了可喜的成就，并在相當程度上緩解了財政委托人與代理人間的信息不對稱難題，提升了財政監(jiān)督的有效性。但深度觀察，我國的財政監(jiān)督信息化建設(shè)仍存有如下不足：

第一，理念層面，信息化財政監(jiān)督的重大戰(zhàn)略地位并未被充分認知，財政監(jiān)督的信息化建設(shè)不僅是技術(shù)層面的信息系統(tǒng)構(gòu)建、軟件開發(fā)與硬件投入，更是機制體制問題。表征上看，它是財政監(jiān)督手段的現(xiàn)代性優(yōu)化，實質(zhì)而言，它卻是破解財政監(jiān)督的制度“瓶頸”、實現(xiàn)財政信息對稱平衡的機制體制創(chuàng)新。目前，我國財政監(jiān)督信息化建設(shè)的技術(shù)治理取向嚴重，如何加強財政監(jiān)督信息化建設(shè)的組織機制協(xié)調(diào)以及基本制度創(chuàng)新，是我國財政監(jiān)督信息化建設(shè)所面臨的深層次問題。

第二，由于缺乏統(tǒng)一的信息系統(tǒng)籌劃與組織協(xié)調(diào)機制，導(dǎo)致我國的財政監(jiān)督信息化建設(shè)存在盲目投入、條塊分割與各自為政的“信息孤島”問題。在財政信息化建設(shè)實踐中，除財政部和國家稅務(wù)總局在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一研發(fā)的財政信息化系統(tǒng)外，地方各級財政部門的信息化建設(shè)基本是分區(qū)域進行的，由于沒有統(tǒng)一的規(guī)劃與組織協(xié)調(diào)機制，各地信息化建設(shè)中“閉門造車”、自成體系各自為政的現(xiàn)象普遍，導(dǎo)致信息系統(tǒng)標準不統(tǒng)一、業(yè)務(wù)流程相脫節(jié)、信息數(shù)據(jù)無法對接、財政信息無法共享，信息條塊分割問題嚴重，無法對被監(jiān)督主體的財政信息進行全面有效控管，各財政監(jiān)督主體處于被動地位。同時，各地財政機關(guān)的現(xiàn)代化計算機技術(shù)的引進，主要是節(jié)省了傳統(tǒng)手工作業(yè)的人工成本，未能對被監(jiān)督主體的財政信息進行廣泛的采集、有效地篩選與深度挖掘。

第三，財政信息交流機制不暢，財政信息資源的利用率偏低。在各地財政信息系統(tǒng)開發(fā)各自為政的情況下，各部門及地區(qū)間的財政信息交流也缺乏制度性機制，實踐中往往是由各省市財政部門自發(fā)組織監(jiān)督經(jīng)驗交流，而缺乏常規(guī)性的信息交流與共享機制，導(dǎo)致對流動性強的被監(jiān)督主體的信息控管乏力，這突出表現(xiàn)在財稅機關(guān)對納稅人信息的監(jiān)督乏力上，高收入者的收入來源渠道廣泛，具有跨區(qū)域性和高流動性，在涉稅信息區(qū)域封閉的情況下，導(dǎo)致對高收入者無法按其綜合所得計稅，稅收征收率低下；同時，在支出方面，由于對高收入者的收入、財產(chǎn)和行為信息無法做到有效監(jiān)管，導(dǎo)致財政無法有效區(qū)分誰是真正的受益權(quán)利者，出現(xiàn)千萬富翁成低保戶的財政受益結(jié)構(gòu)“倒掛”現(xiàn)象，嚴重降低財政監(jiān)督的有效性。

第四，財政監(jiān)督信息化建設(shè)的法律依據(jù)不足。財政問題關(guān)乎國計民生，財政收入關(guān)乎納稅者的財產(chǎn)權(quán)，財政支出關(guān)于公民的基本福祉，有關(guān)財政問題的立法均應(yīng)由國家最高權(quán)力機關(guān)全國人大及其常委會以狹義上的法律名義制定，財政監(jiān)督信息化建設(shè)由于涉及對財政權(quán)力的監(jiān)督，應(yīng)通過制定財政基本法予以保障。目前，我國的財政監(jiān)督信息化建設(shè)主要由上級財政部門主導(dǎo)與部署，缺失成文法的統(tǒng)一指導(dǎo)，法律依據(jù)薄弱，也是導(dǎo)致目前我國財政信息化建設(shè)各自為政與條塊分割的基本體制成因。

三、強化我國財政監(jiān)督信息化建設(shè)的基本思路

強化我國的財政信息化建設(shè)，提升財政監(jiān)督的績效，應(yīng)結(jié)合我國的財政實際，統(tǒng)籌規(guī)劃，穩(wěn)步推進，作為一項重大的系統(tǒng)工程，筆者認為，可以遵循如下思路：

第一，制定財政基本法，確立財政收支運作的基本規(guī)則，辟專章規(guī)定財政監(jiān)督信息化建設(shè)的目標、原則、主導(dǎo)機構(gòu)與實施機制，確定財政信息化建設(shè)統(tǒng)一規(guī)劃與信息共享的基本原則，確立財政部與國家稅務(wù)總局的雙主導(dǎo)地位，同時規(guī)定相關(guān)部門的財政信息披露與調(diào)查配合義務(wù)，建立財政信息歸集報告制度，明確義務(wù)不履行的法律責(zé)任，為有效財政監(jiān)督提供法治保障。

第二，近期，在“金財工程”與“金稅工程”鋪設(shè)的信息化系統(tǒng)基礎(chǔ)上，繼續(xù)向縱深推進，加強技術(shù)革新，積極開發(fā)財政監(jiān)督檢查軟件系統(tǒng)與財政監(jiān)督日常業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)，統(tǒng)一財政信息系統(tǒng)運行標準，規(guī)范財政信息數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，首先實現(xiàn)財政收支各自系統(tǒng)內(nèi)資金流、信息流與行政流的三維合一，加強人力資源投資，培育財政信息化業(yè)務(wù)精英，為進一步實現(xiàn)系統(tǒng)大融合與信息全共享建立基礎(chǔ)。

第三，中長期，在財政基本法的指導(dǎo)下，積極創(chuàng)新財政監(jiān)督機制，實現(xiàn)財政支出信息流與收入信息流的充分融通，建立與銀行、國資、海關(guān)、法院等相關(guān)部門的信息交流機制，打破信息條塊分割與各自為戰(zhàn)所導(dǎo)致的 “信息孤島”僵局，建立有效財政監(jiān)督的完整信息鏈，限制財政代理人的投機行為，以充分實現(xiàn)財政的效率、公平與穩(wěn)定的公共職能。

（本文系中南財經(jīng)政法大學(xué)博士生教育創(chuàng)新基金資助項目【2011B0303】）

中南財經(jīng)政法大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院）