■吳永貴 羅銀全

積極探索績效評價逐步強化支出管理
——對寧夏自治區(qū)銀川市財政支出績效評價工作情況的調(diào)研

■吳永貴 羅銀全

開展財政支出績效評價，是進一步規(guī)范和加強部門預算支出管理，全面實施“以結果為導向”的預算管理模式，提高財政資金分配的科學性及使用效益的本質(zhì)要求。從2010年起，銀川市財政局圍繞構建財政“大監(jiān)督”格局、開展“項目管理年”活動，結合自身實際，探索性地向財政績效管理邁進，逐步嘗試開展了對市級預算部門財政專項資金績效評價工作，跟蹤問效，強化監(jiān)督，較好地達到了促進部門加強財政資金管理、注重提高資金使用效果的目的。

一、財政支出績效評價的實施步驟

近年來，隨著社會經(jīng)濟的迅速發(fā)展，銀川市財政收支規(guī)模也隨之快速增長，對財政管理的科學化、精細化要求日漸迫切。結合形勢發(fā)展需要，2010年，該市委、市政府提出了建立將財政支出績效考評納入績效目標考核范疇的新考評機制，由財政部門具體負責組織對市級預算部門財政專項資金使用績效進行考評并予以賦分，考評結果作為該部門年度工作績效目標考核的依據(jù)之一。

按照這一部署要求，本著“先易后難、以點帶面”的工作原則，當年，該市財政局僅選取了7個單位、5個方面共計1.8億元的專項資金作為考評試點。為做好績效評價工作，財政局首先成立了由局長任組長的工作領導小組，負責全面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方工作。并由領導小組擬發(fā)了 《銀川市財政局2010年績效評價工作實施方案》，進一步明確了該項工作各階段的工作任務及目標要求，隨即按照《績效考評實施方案》選調(diào)局內(nèi)人員組成兩個檢查考評小組，同時，為彌補專業(yè)技術人員不足的缺陷，以政府購買服務的方式外聘四名技術人員一并編入考評小組。在考評工作正式開始之前，還通過聘請專家講課等方式對檢查考評組人員進行了培訓。由于初次進行實踐嘗試，點少量小且考評指標體系設計較為粗淺、考核針對性不強，導致當年績效考評工作未能得到各方的充分肯定。

在全面總結工作的基礎上，借鑒外地經(jīng)驗，2011年，該局在績效考評范圍、委托第三方中介機構參與、績效考評指標設置和績效考評賦分方式等方面做了進一步改進。

一是績效評價范圍有所擴大。2011年績效評價涉及10個方面的專項資金，35個被考評部門或單位，涉及專項資金預算總額為6.5億元，考評的專項資金總額及類別均有明顯增加。

二是委托中介機構參與績效評價。為了更好地體現(xiàn)專項資金績效評價工作的公開、公平和公正，該局年初對此項工作進行了安排和布置，委托了3家社會中介機構參加績效評價工作，要求各中介機構要按照專項資金項目從前期調(diào)查現(xiàn)場查看、匯總打分到總結報告等全過程參與績效評價工作。

三是績效考評指標設置更切合實際。針對2010年績效評價指標制定較粗、分值偏大，且多為定性指標，評價不準確的現(xiàn)象，2011年績效評價指標在指標設定上更加細化，在所確定并設置的25套專項資金績效考評賦分表中，各單項指標分值均較小，并多采取定性和定量相結合的績效評價方式。同時，為使指標設定更加貼近實際，突出部門行業(yè)特點，還特地邀請被評價單位參與指標的設置工作，并選擇性地增加了財政投入乘數(shù)及被服務對象滿意度兩項指標。

四是績效評價賦分方式更加公平、公正。2011年度財政專項資金績效評價賦分工作分為初評、復評、加權賦分三個階段。初評賦分階段：從2011年8月到12月上旬，委托3家社會中介機構，深入各自所考評的項目監(jiān)管單位和實施單位傳達專項資金考評的精神和目的，搜集整理專項資金安排及其助推、扶持項目相關資料，并對項目實施情況進行實地查驗，對完成項目情況與相應的評價指標進行初次評價賦分。復評賦分階段：中介機構對各類專項資金項目按制定評價表的相關內(nèi)容進行客觀評價，初步出具了績效評價報告。并由財政局牽頭，組織市人大財經(jīng)委、政協(xié)經(jīng)科委、市監(jiān)察局、市審計局組成的績效考評領導小組召開績效考評專題會議，聽取中介機構的績效評價專項匯報及被考核單位對績效評價工作的意見陳述，開展現(xiàn)場提問、詢證。隨后，由評委根據(jù)匯報及現(xiàn)場提問答復情況直接打分，對中介評價結果予以復評。加權賦分階段：由財政局績效考評領導小組將兩次評價結果加權平均后確定各被考核單位最終分值和等級。

此外，在績效評價出具報告對象等方面也有所改進。2010年財政局對專項資金績效評價結果僅向市績效考核領導小組出具考評結果分析報告。2011年該局對資金績效考核結果除向市績效考核領導小組出具了考評結果分析報告外，還對被考評單位分別出具了財政專項資金績效考評結果分析報告，指出資金管理中存在的問題并提出相關意見及建議。據(jù)統(tǒng)計，2011年，在所出具的25份績效評價報告中，共計指出資金使用過程中存在的問題21項，提出改進意見及建議共計62條，為被考核單位進一步加強和改進資金管理工作，提高資金使用績效提供了可資借鑒的依據(jù)。

二、開展財政支出績效評價的意義

通過開展財政支出績效評價，一是積累了財政監(jiān)督工作經(jīng)驗，逐漸摸索建立了一整套資金績效評價工作的組織方法、作業(yè)規(guī)程和評價體系。二是有效提升了財政部門依法監(jiān)督管理財政資金的能力。一方面通過開展績效評價，使財政部門對被考核單位專項資金使用的過程、效果等有了更加清楚的了解，便于針對性地開展財政監(jiān)管，做到有的放矢。另一方面，績效評價結果納入政府年度考核，直接提升了績效評價工作的地位，同時，評價結果作為下一年度相關專項資金財政預算確定條件，促使各單位更加重視對專項資金的使用、管理，對進一步提高財政資金的使用水平，發(fā)揮資金效益起到了良好的引導、帶動作用。

三、財政支出績效評價中存在的問題

財政支出績效評價工作現(xiàn)處于剛剛起步階段，面臨的困難和制約因素較多，突出表現(xiàn)在以下幾個方面。

一是財政績效考評工作制度尚不夠健全。目前國家尚未出臺預算績效考評管理相關法律、法規(guī)，財政部印發(fā)的《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預【2011】285號）只可作為部門規(guī)章依據(jù)。銀川市僅以市委辦公廳所發(fā)文件為工作依據(jù)，在這種情況下，績效考評管理工作缺乏法制手段，長此以往，面對各方利益博弈和多種阻力，勢必難以有效發(fā)揮職能作用。

二是考評指標設定還需要進一步探索、完善。主要是評價指標設定的科學性有待加強；其次是績效評價方法相對單一，目前所采取的大多是應用橫向比較法、預定目標與實施效果比較法等，其他方法如因素分析法、專家評議與問卷調(diào)查法等要熟練掌握和應用還需加強。

三是人員隊伍素質(zhì)有待進一步提高。由于資金績效考評具有專業(yè)性、復雜性等特性，現(xiàn)有工作人員的業(yè)務水平還遠遠不能滿足績效考評工作要求，業(yè)務素質(zhì)亟需提高。同時，受所處區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展水平的限制，在第三方評價機構的引入方面，低層次、低水平現(xiàn)象一時難以改變。

四、加強財政支出績效評價的措施

開展績效評價是財政管理工作科學化、精細化發(fā)展的必然趨勢，就銀川市開展此項工作的情況而言，應著重從以下幾個方面入手改進和完善財政支出績效評價制度。

第一，加強績效評價工作制度建設。提請地方立法，出臺相關制度辦法，制定和完善相對統(tǒng)一的工作流程、操作規(guī)程，包括文本表格范本等一系列具體規(guī)范，以確?？冃гu價工作有序開展、規(guī)范操作、高效推進。

第二，建立完善績效評價指標體系。績效指標體系的建立要充分體現(xiàn)導向性，要不斷充實、完善和修正。工作中，要認真對照財政部《財政支出績效評價管理暫行辦法》，緊密結合當前工作實際，在全面總結現(xiàn)有工作經(jīng)驗的基礎上，進一步加強對績效評價指標體系的創(chuàng)新性研究，摸索制定出主要行業(yè)的項目評價體系，使績效考核工作更加科學、合理。

第三，加強業(yè)務培訓。一是加大預算績效管理基礎理論和實務操作統(tǒng)一培訓力度，對各級財政部門、預算主管部門、預算單位和中介機構等多層次輔導和培訓。二是進一步加強理論研究，對績效評價的范圍、方法、技術手段進行探索和研究，形成理論和實踐互為促進的良好局面。三是多提供一些學習的機會，包括到科研院所進修、到先進地區(qū)考察、觀摩相關工作經(jīng)驗。

寧夏自治區(qū)銀川市財政局）