■陳永平
隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,行政體制的改革不斷深入,行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制顯得越發(fā)重要,對此,財政部門出臺了《內(nèi)部會計控制基本規(guī)范》以確保單位各項業(yè)務(wù)能夠有序進(jìn)行。但是該規(guī)范沒有考慮到行政事業(yè)單位的特殊性,對行政事業(yè)單位的適用性不強,導(dǎo)致行政單位財務(wù)收支混亂,財產(chǎn)損失等一系列惡果的發(fā)生。為此,切實加強和改進(jìn)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制是當(dāng)前行政事業(yè)單位面臨的一個迫切需要解決的問題。
擁有良好的內(nèi)部控制意識可以在一定程度上保證內(nèi)部控制的有效實施,內(nèi)控意識問題,是行政事業(yè)單位加強內(nèi)控首先需要解決的問題。一方面,領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)控意識不足,主要表現(xiàn)在許多行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)根本不了解內(nèi)部控制知識,抱著無所謂的態(tài)度。有的部門領(lǐng)導(dǎo)甚至簡單地將部門的預(yù)算控制與內(nèi)部控制混淆,覺得擁有部門預(yù)算就沒必要再去建立一個內(nèi)控體系。另一方面,與企業(yè)不同,行政事業(yè)單位的資金主要是來自于財政撥款,因此相對于企業(yè)而言,這些單位對于加強成本管理和資金使用效益考核考慮得較少,對財務(wù)會計工作不夠重視,其建立內(nèi)控制度的積極性和主動性明顯弱于企業(yè),把財會部門視為“提款機(jī)”,只起到“核算”、“付款”作用,會計人員相當(dāng)于機(jī)械的付款人員,通常無法參與到單位的業(yè)務(wù)活動管理和重要決策中,對單位重要決策的結(jié)果和過程基本一無所知。
我國雖然陸續(xù)出臺了一系列與內(nèi)部控制相關(guān)的法規(guī),如《審計法》《預(yù)算法》《內(nèi)部會計控制規(guī)范》等,2010年4月又發(fā)布了 《企業(yè)內(nèi)部控制配套指引》但是這一系列法規(guī)主要針對的是企業(yè),由于行政事業(yè)單位的非營利性以及目標(biāo)無法精確計量,工作任務(wù)不像企業(yè)生產(chǎn)線上那樣層層相扣,控制節(jié)點不易把握,所以對行政事業(yè)單位的針對性與適應(yīng)性較弱,即使有完備的治理組織結(jié)構(gòu)以及相互監(jiān)督制約機(jī)制,但是由于缺乏針對性,該規(guī)范對行政事業(yè)單位還是無法起到一個良好的規(guī)范作用。因此制定一個完善的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度是加強其內(nèi)部控制的重要保障。目前,我國還沒有出臺針對事業(yè)單位內(nèi)部控制的指導(dǎo)性規(guī)范,大部分行政事業(yè)單位是用一般的財經(jīng)法規(guī)來代替內(nèi)部控制制度,這是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,因為財經(jīng)規(guī)章制度僅僅規(guī)定了財政資金的使用方向卻不能保證資金的安全,即使設(shè)計了幾項內(nèi)控制度,卻由于相互割裂,不能銜接,無法形成一套完整有效的內(nèi)控體系,也就減弱了制度防范舞弊的制約效果。
主要表現(xiàn)為:一是會計人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不佳。會計工作對會計人員的素質(zhì)有著較高要求,然而有些行政事業(yè)單位的會計人員沒有接受過專業(yè)的教育培訓(xùn),不具備會計從業(yè)資格,因此在執(zhí)行內(nèi)部控制的過程中大大降低了會計工作的準(zhǔn)確性,給單位造成了不必要的損失。二是組織結(jié)構(gòu)設(shè)置不規(guī)范。由于國家相關(guān)政策的規(guī)定限制了行政事業(yè)單位的編制,導(dǎo)致行政職員人數(shù)有限,無法合理安排崗位,存在一人多崗的現(xiàn)象。因此各個崗位之間相互牽制、相互監(jiān)督的作用就顯得微乎其微。例如假若記賬人員、保管人員及經(jīng)辦人員沒有形成良好的分離制約機(jī)制,存在出納兼復(fù)核、采購兼保管等現(xiàn)象,這就增加了出現(xiàn)貪污挪用行為的風(fēng)險。
內(nèi)部審計是內(nèi)部控制中不可或缺的重要一環(huán),它主要的職責(zé)是對其他部門進(jìn)行審查考核以達(dá)到監(jiān)督其他部門的目的,從而完善組織的內(nèi)部控制。目前,雖然大部分的行政事業(yè)單位設(shè)有內(nèi)審部門,但卻往往形同虛設(shè),對內(nèi)部審計工作領(lǐng)導(dǎo)沒有給予足夠的重視,缺少一定的獨立性,為方便起見大部分是由財務(wù)人員兼任,這明顯違背了崗位職責(zé)分離這樣一要求。其次,從審計內(nèi)容方面來看,缺少對內(nèi)部審計效率的評價,而且部分內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)集權(quán)嚴(yán)重,實權(quán)本質(zhì)上還是集中在領(lǐng)導(dǎo)手中,無法起到監(jiān)督的作用。部分單位甚至沒有設(shè)立內(nèi)部控制機(jī)構(gòu),內(nèi)部控制的執(zhí)行情況仍然由其執(zhí)行部門監(jiān)督檢查,從而削弱了監(jiān)督力度,內(nèi)部控制作用無法真正發(fā)揮。
職工的內(nèi)控意識以及具體行為在很大程度上影響著內(nèi)部控制的效果。由于行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)人對內(nèi)部控制制度的有效性負(fù)有主要責(zé)任,增強單位負(fù)責(zé)人的內(nèi)控意識有利于推動單位內(nèi)控工作的開展,因此要想提高整個單位工作人員的內(nèi)控意識首先要從領(lǐng)導(dǎo)層入手。單位的負(fù)責(zé)人應(yīng)該充分認(rèn)識內(nèi)部控制的重要作用,積極采取措施以加強內(nèi)部控制制度的建設(shè)。只有單位的負(fù)責(zé)人以身作則,才能真正健全單位的內(nèi)部控制制度并保證其有效實施。同時,財政部門應(yīng)該聯(lián)合組織部、人事部等有關(guān)部門,本著“以人為本”的思想,針對不同人群,不同層級的人員,通過舉辦行政事業(yè)單位內(nèi)控制度建設(shè)培訓(xùn)班對事業(yè)單位主要負(fù)責(zé)人和內(nèi)控人員進(jìn)行思想強化教育以增強員工的內(nèi)控意識,提高領(lǐng)導(dǎo)干部對內(nèi)部控制重要性的認(rèn)識,以達(dá)到建立完善的內(nèi)部控制環(huán)境的目的。
事業(yè)單位在制定、修改內(nèi)部控制制度時,應(yīng)以國家的法律法規(guī)和政策為依據(jù)全面清理整頓原有的各項管理,同時應(yīng)結(jié)合本單位內(nèi)部實際情況和外部環(huán)境對內(nèi)部控制的影響,設(shè)計出一套具有針對性的內(nèi)部控制制度。行政事業(yè)的特殊性決定了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度應(yīng)當(dāng)與企業(yè)的內(nèi)部控制制度有所不同,可以重點著眼于完善和規(guī)范單位的預(yù)算管理、費用支出管理、資金的撥付、報銷的審批程序、對錯誤支出和錯誤核算的糾正等經(jīng)濟(jì)活動和管理活動的控制,以規(guī)范行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的方式、技術(shù)、手段等,合理設(shè)置行政事業(yè)單位內(nèi)部機(jī)構(gòu)和崗位、明確劃分職責(zé)權(quán)限,以降低資產(chǎn)損失的風(fēng)險,提高財政資金的使用效率。
會計人員在內(nèi)部控制中承擔(dān)著重要責(zé)任,其素質(zhì)的高低將或多或少地影響會計工作的質(zhì)量。 因此,加強對會計人員的監(jiān)管,提高會計人員的綜合素質(zhì),是完善單位內(nèi)部控制的必然要求。行政事業(yè)單位應(yīng)該對會計人員的從業(yè)資格進(jìn)行嚴(yán)格審查,不得聘用不符合條件的人員;會計人員除了自身努力學(xué)習(xí)會計知識以外,單位也要重視對單位會計人員的繼續(xù)教育,提高會計人員的業(yè)務(wù)技能,注重單位會計的職業(yè)道德建設(shè)和財務(wù)文化培養(yǎng);采取合適的手段和方法,對會計人員的入門教育及后續(xù)教育給予足夠的重視,提高會計人員的綜合素質(zhì),保證會計工作的質(zhì)量。堅持不相容職務(wù)相互分離,確保不相容機(jī)構(gòu)和崗位之間全責(zé)分明,相互制約、相互監(jiān)督,從而預(yù)防發(fā)生錯誤和弊端,做到防患于未然,以保證會計記錄的真實與完整。
目前很多單位的內(nèi)部審計部門形同虛設(shè),沒有落到實處,使得內(nèi)部控制失去了其原有的作用。因此,除了設(shè)立財務(wù)部門和其他管理部門還應(yīng)當(dāng)專門設(shè)立一個內(nèi)審部門,安排專業(yè)的內(nèi)審人員使其擁有較強的獨立性,同時還要加強培養(yǎng)審計人員的素質(zhì)能力以及職業(yè)道德,切實開展內(nèi)部審計工作,定期對單位的各項業(yè)務(wù)活動進(jìn)行公正、合理、科學(xué)的審計,使內(nèi)部審計不再流于形式。其次,應(yīng)當(dāng)切實發(fā)揮財政和內(nèi)審部門的雙重作用.加強對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)的組織和指導(dǎo)以及對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度實施的監(jiān)督和考評,及時發(fā)現(xiàn)內(nèi)部會計控制中的漏洞和隱患,對財務(wù)及會計核算上出現(xiàn)的新問題、新情況進(jìn)行認(rèn)真研究,不斷地對問題進(jìn)行修正,把風(fēng)險消滅在最初狀態(tài)從而防止經(jīng)濟(jì)違規(guī);還要將監(jiān)督結(jié)果與日??荚u相結(jié)合,建立監(jiān)督與獎懲制度,真正落實責(zé)任制,充分利用內(nèi)部審計來提高單位內(nèi)部控制效率,從而完善行政事業(yè)單位的整體管理水平。
行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制改進(jìn)要經(jīng)歷一段漫長的過程,它既需要廣大人員的觀念的不斷更新,也依賴于專業(yè)人員技能的不斷提升。既需要制度的不斷完善,也依賴于增強落實力度?,F(xiàn)今企業(yè)部門已經(jīng)將內(nèi)部控制運用得相當(dāng)完善,而對于行政事業(yè)單位來說還處于起步階段。這是一個不斷發(fā)展完善的過程,只有認(rèn)識到這一點,一切從實際出發(fā),才能逐步建立起一個完善的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系。