蔡秀銀 朱偉

英美行政改革的比較及啟示

蔡秀銀 朱偉

英美是最先在全球掀起聲勢浩大的行政改革運動的。將英美行政改革作為一個整體研究，比較二者則不難發(fā)現(xiàn)在改革背景、改革特征、改革內(nèi)容、改革過程、改革成效等方面具有許多相似之處，但也有著不同之處。

英國;美國;行政改革;比較;啟示

20世紀70、80年代以來，英美兩國作為當代行政改革的先驅(qū)，最先在全球范圍內(nèi)掀起了一場大規(guī)模的政府改革運動，并取得了顯著的成效。隨后歐美各國紛紛效仿，我國也不例外。我國從1982年以來經(jīng)歷了五次大的變動，整體上看，中國行政管理體制改革走的是一條螺旋式上升的道路，但是我國的行政改革總是圍繞著“精簡——膨脹——再精簡”的怪圈在運轉(zhuǎn)。盡管政府管理從適應(yīng)計劃經(jīng)濟體制走到了今天大體能夠適應(yīng)市場經(jīng)濟體制，但是我國的行政體制改革仍存在一些問題。因此，對英美兩國行政改革進行比較分析，對我國的行政改革有一定的借鑒意義。

一 英美行政改革的異同分析

1.三大危機是英美行政改革所面臨的背景，但是在改革的時間上英國要略早于美國。

由于前期政府職能的擴張和機構(gòu)的繁雜導(dǎo)致了三大危機的爆發(fā)，即財政危機、管理危機和信任危機。從而，促使英美國家加快了行政改革的歷程。財政危機是行政改革的最主要動力。政府通過行政改革來消減大規(guī)模的預(yù)算，精簡冗雜的機構(gòu)，這樣才能消除政府所面臨的嚴重財政赤字的困境。因此，就有西方學(xué)者認為財政推動是英美行政改革的最主要動因。［1］

然而，1979年撒切爾政府上臺執(zhí)政，面對困難的局面采取強有力的措施進行改革，使英國的行政改革從一開始就打上了市場化的烙印，1998年，代表工黨利益的布萊爾政府執(zhí)政，提出建立“使人民生活得更好”的現(xiàn)代化的政府，把公共行政改革和市場化運動又向前推進了一大步。相對于美國而言，以前是英國的殖民地，雖然也沿襲了英國的行政改革的歷程，但是在時間上要略晚于英國。美國的行政改革從里根總統(tǒng)開始，在1981年2月17日發(fā)布了第779號行政命令，對工商企業(yè)活動管理規(guī)章的改革訂立了五條原則，隨后，根據(jù)這五項原則又制定出改革實踐十項指導(dǎo)方針。并把審批規(guī)制條例的權(quán)力集中到行政管理和預(yù)算局，對規(guī)制條例的制定和修訂進行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。［1］

2.雖然兩國都采取了行政改革，但是英國是“漸進式”的改革而美國是“激進式”的行政改革。

通常行政改革的方式有兩種:暴力形式和非暴力形式。暴力形式進行的行政改革，一般是通過一些過激方式進行的改革即激進式行政改革;非暴力形式，也就是和平演變的方式，即漸進式行政改革。

英國采取穩(wěn)步推進、漸進持續(xù)的行政改革，保守黨執(zhí)政長達17年，保守黨推行的改革方向基本上被工黨政府所繼承。英國的保守主義傳統(tǒng)和對秩序的偏愛使得英國的行政改革不可能在短時間內(nèi)完成，新秩序在取代舊秩序成為現(xiàn)行秩序之前，需要經(jīng)歷一個漫長而持久的過程。同時從撒切爾政府以來的歷屆政府持續(xù)推行行政改革，新任政府就是在不斷總結(jié)前任政府改革成敗經(jīng)驗、鞏固改革成果的基礎(chǔ)上，推陳出新，不斷對政策進行調(diào)試，促進改革的向前發(fā)展。從政府各個階段來說，行政改革要經(jīng)過一個從試驗到成功再到大范圍推行的過程，這個過程不能相互分割，而要保持連續(xù)性。但是美國當代的行政改革是以管理主義為理論指導(dǎo)、市場化為方向、以重塑政府形象的激進式變革。

3.從改革內(nèi)容上來看，英美兩國改革主要是調(diào)整政府與市場、企業(yè)、社會的關(guān)系。但是英國政府主推的是自上而下的行政改革，美國實行的是自下而上的改革。

兩國實行的行政改革是將公共服務(wù)供給市場化，也就是該由企業(yè)管的交給企業(yè)管、該由市場管的交給市場管、該由社會調(diào)整的留給社會調(diào)整。即也是明確了政府管什么、怎么管的問題，采用新公共管理和新公共服務(wù)理念來進行行政改革。

自撒切爾政府以來英國行政改革是一場自上而下的、由首相和內(nèi)閣推動的自我變革。但是美國由于國家結(jié)構(gòu)形式和英國不一樣，除了聯(lián)邦政府和50個州政府以外，還有各縣、市、鎮(zhèn)、學(xué)區(qū)、特區(qū)等各級地方政府。在行政關(guān)系上，聯(lián)邦政府與州政府之間實行分權(quán)，彼此不存在上下級隸屬關(guān)系。因此，在這種聯(lián)邦制下，制度創(chuàng)新或改革往往發(fā)端于地方政府，繼而推動聯(lián)邦政府。所以說，美國的政府重塑運動是一場自下而上的改革進程。

4.英美兩國行政改革的內(nèi)容是采取引入市場機制為導(dǎo)向，但是各自的側(cè)重點不相同。

英美兩國都是西方發(fā)達資本主義國家，同時也是在全球范圍內(nèi)最先掀起行政改革浪潮的國家，其改革所面臨的背景和基礎(chǔ)大同所趨。這樣就決定了兩國行政改革采取的措施主要表現(xiàn)在以市場機制為導(dǎo)向的改變政府職能，適度分散中央的權(quán)力，對地方實行放松管制等方面，這樣有效的消減了國家龐大的機構(gòu)，有利于減輕國家財政負擔。

由于英國是單一制國家，并且受傳統(tǒng)行政體制“韋伯官僚制”的影響。即一個傳統(tǒng)的中央集權(quán)制國家，中央牢牢地把握和掌控著地方的權(quán)利。這樣在行政改革時就得分權(quán)，要重構(gòu)政府間的職能關(guān)系。相對而言，美國是放松管制，從根源上來說，美國是典型的三權(quán)分立與憲法相制衡的國家，等級權(quán)森比較嚴重，政府內(nèi)部過度的規(guī)制影響了政府的績效。這樣經(jīng)過多年的積累就使得政府說什么，地方做什么。完全形成了一種“決定——服從”的固定模式，這樣地方官員就會形成一種懶散、按部就班的工作。同時大大影響了政府機構(gòu)的服務(wù)效率和在人們當中的“公仆”形象。因此，美國為了重塑政府形象，側(cè)重于放松管制。

5.英美兩國的行政改革都取得了顯著的成效，但是兩國也面臨著不同的問題。

英國的行政改革優(yōu)化了政府職能和組織結(jié)構(gòu)，提高行政效率;公務(wù)員隊伍得到了統(tǒng)一，結(jié)構(gòu)趨向合理，人員流動性比較大，中央與地方關(guān)系得到了改善。同時也面臨著一些問題:分權(quán)化導(dǎo)致了政府缺乏整合協(xié)調(diào)能力，執(zhí)行機構(gòu)存在各自為政現(xiàn)象;決策與執(zhí)行分開后，執(zhí)行機構(gòu)增多，決策機構(gòu)與執(zhí)行機構(gòu)之間如何協(xié)調(diào)成為問題;工黨執(zhí)政后為了改善與公務(wù)員的關(guān)系，放松了對政府績效的管理，導(dǎo)致內(nèi)閣各個部門、地方政府之間出現(xiàn)寬嚴不平衡現(xiàn)象。

相對而言，美國的行政改革只有其中一點廢除過時的規(guī)章制度取得了顯著成效，而其他三項:建立有使命感的預(yù)算制度、改變照章辦事認識制度、簡化政府改革都沒有取得進展性成效，在文官制度改革方面也只是雷聲大雨點小，光說不做，也就形成了一種“空頭承諾”的行為。

二 對我國的啟示

我國的行政改革與西方國家行政改革的社會環(huán)境不一樣，我國面臨著雙重環(huán)境。我國還沒有完全過渡到工業(yè)社會，在向現(xiàn)代化道路前進的同時，也面臨著西方國家的挑戰(zhàn)。在面對信息化和全球經(jīng)濟挑戰(zhàn)時，我國先進的管理行政還沒有確立，還保留一部分傳統(tǒng)行政。這就要求我們要立足于中國國情，走一條中國特色的行政改革之路。［2］

1.要轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)比較完善的社會主義公共行政體制，加快服務(wù)型政府的進程。

我國在1984年就提出政企分開改革，隨后1988年提出要轉(zhuǎn)變政府職能，但是到現(xiàn)在轉(zhuǎn)變政府職能經(jīng)過二十多年，這個問題依然沒有得到根本性的解決。主要表現(xiàn)在:一是政府的“越位、缺位”比較嚴重，我們的政府管了很多不該管、管不好也管不了的事情。二是政府的社會職能比較薄弱。英美國家在這個問題上實行了重新定位政府職能，整頓、優(yōu)化政府職能使政府的決策職能與執(zhí)行職能相分離，并將新公共管理和新公共服務(wù)理念作為政府的執(zhí)政理念。這就要求在超出了政府職能的范圍不應(yīng)該由政府插手的事情不要管。同時轉(zhuǎn)變政府職能，精簡繁雜的機構(gòu)，使行政審批制度規(guī)范化、制度化、法治化。即要在以人本理念為核心的指導(dǎo)下，以公共服務(wù)為主導(dǎo)，推動市場經(jīng)濟的完善，致力于構(gòu)建以公共服務(wù)為績效的服務(wù)型政府。

2.要優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，形成部門職能清晰、政府層次合理、戰(zhàn)略職能綜合的公共行政機構(gòu)。

現(xiàn)在經(jīng)常出現(xiàn)這種情況:在解決一個問題時，同時牽涉到好幾個管轄部門，這時就會出現(xiàn)相互推諉、扯皮的現(xiàn)象發(fā)生，從而使這個問題一拖再拖得不到徹底解決。有人認為這是中國政府的一個表象，其實隱藏在這表象背后有著更核心的內(nèi)容，那就是“權(quán)利部門化，部門利益化，利益集團化，集團利益法定化”。最根本的原因是我國的立法程序存在很大的漏洞，人大頒布的眾多法律中大部分的立法前期工作都是由政府部門主導(dǎo)的，部門在起草法律法規(guī)時會本能的把自身利益作為出發(fā)點，一旦等起草完后報相關(guān)部門審核時，如果發(fā)現(xiàn)對那些部門的利益有沖突時就會要求他們之間進行協(xié)商，這樣的法律就使得政府部門的利益被維護，而公眾的利益受損。等到這些法律法規(guī)執(zhí)行時就會出現(xiàn)相互“打架”的事情發(fā)生。英國在政府運行方式的變革中提出了:工作目標從“規(guī)則為本”到“結(jié)果為本”的轉(zhuǎn)變;上下級部門從隸屬關(guān)系到契約關(guān)系的轉(zhuǎn)變;控制機制從投入、過程控制到結(jié)果控制的轉(zhuǎn)變;權(quán)力從集中向分權(quán)制度化的轉(zhuǎn)變。這四點值得我們借鑒，這就需要我國政府部門之間的職責(zé)分工要明確，避免“錯位”現(xiàn)象的發(fā)生，政府部門之間要適度放權(quán)，進行放松管制。并且要將績效管理引入到政府管理中，來考核政府的辦事效率，加強電子政務(wù)建設(shè)提高政府的行政效能。

3.要加強行政立法，使行政改革納入到法制化軌道，從而推進依法行政的歷程。

現(xiàn)在的一些公務(wù)人員依法觀念淡薄，有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的現(xiàn)象依然存在，甚至還有一些人員知法犯法。最突出的就是腐敗問題，比如說:“職業(yè)腐敗、權(quán)錢交易、司法腐敗，買官賣官”。然而英國行政改革采用法律法規(guī)的形式已使公務(wù)員體制的結(jié)構(gòu)、運作和精神特質(zhì)深受影響。因此，為了從根本上遏止這些現(xiàn)象的發(fā)生，要增強公務(wù)人員的法律觀念，要加強行政立法，使行政改革納入到法制化軌道。因為我國是實行依法治國的，政府是一個法治政府，不是人治政府;是一個為社會承擔責(zé)任的政府，對民眾的疾苦及時作出回應(yīng)的政府，不是對公眾的利益漠不關(guān)心的政府;是一個廉潔政府，不是一個腐敗政府;是一個高效的政府，不是奢侈浪費的政府。

4.加強政府的創(chuàng)新性建設(shè)，形成決策民主、執(zhí)行有力、科學(xué)咨詢、監(jiān)督高效地現(xiàn)代政府組織運行機制。

當前我國許多地方政府比較關(guān)注的是自身的政績，大搞一些面子工程。而老百姓的切身利益問題沒有得到根本性的解決。比如說:上學(xué)、看病、住房、就業(yè)等一些民生問題。近年來比較敏感的問題就是群體性事件的頻發(fā)率越來越高，根源是老百姓的自身利益沒有合法的訴求，沒有得到滿意的答復(fù)?？梢娬牟还袨榕c老百姓的公平意識已經(jīng)發(fā)生了沖突。而美國在重塑政府形象時就充分考慮到這些情況，早在克林頓當政時期，就提出要加大財政投入到教育、醫(yī)療、就業(yè)等與老白姓切身利益相關(guān)的方面。做的比較好的是:“美國的住房與城市發(fā)展部同私營企業(yè)聯(lián)合，促使住房擁有率達到創(chuàng)歷史記錄的水平，這就為更多的窮人提供補貼以便他們選擇自己的住房;同時使第一次買房的人在預(yù)付款上平均少付1000美元?！贝蠹叶贾牢覈亩愂帐侨≈诿瘛⒂弥诿?。所以說政府從老百姓那里收了那么多的稅，政府就得靠國庫、財政來維持社會公平正義的底線。如果政府政策制定過程中受到其他因素的干擾的話，老百姓在政府政策中聲音越來越小的話，那么公平正義的天平就會向干擾方傾斜。所以說，政府是公平正義的最后一道防線，不管市場是多么的優(yōu)勝劣汰，政府要加強自身的創(chuàng)新性建設(shè)，形成決策民主、執(zhí)行有力、科學(xué)咨詢、監(jiān)督高效地現(xiàn)代政府組織運行機制。

注釋

［1］陳建.美法行政改革的比較與啟示［J］.中共樂山市委黨校學(xué)報(新論)，2009(3):11.

［2］孫浩然.中外行政改革的比較及啟示［J］.中共濟南市委黨校學(xué)報，2005(1).

［1］周志忍.當代國外行政改革比較研究［M］.國家行政學(xué)院出版社，1999.

［2］宋世明.美國行政改革研究［M］.國家行政學(xué)院出版社，1999.

［3］于軍.英國地方行政改革研究［M］.國家行政學(xué)院出版社，1999.

［4］國家行政學(xué)院國際合作部.西方國家行政改革述評［M］.國家行政學(xué)院出版社，1998.

［5］［美］B.蓋伊·彼得斯.政府未來的治理模式［M］.中國人民大學(xué)出版社，2001.

Comparative Analysis of Administrative System Between The United States and The Great Britain

Cai Xiuyin Zhu Wei

The administrative system reform has been carried out in the United States and the Great Britain.Considering the reform of the two countries as a whole，the paper made a comparative study in the similarities and the differences of the their reform ，and the focus of the study is on the background，the contents，the procedures and the results of the administrative system reform.

the United States;the Great Britain;administrative system reform;comparison;enlightenment

D523

A

1672－6758(2012)05－0031－2

蔡秀銀，碩士，沈陽師范大學(xué)管理學(xué)院2010級行政管理專業(yè)，遼寧·沈陽。研究方向:行政管理的理論與實踐。郵政編碼:110034

朱偉，碩士，沈陽師范大學(xué)管理學(xué)院2010級行政管理專業(yè)，遼寧·沈陽。研究方向:政府知識管理研究。郵政編碼:110034

Class No.:D523Document Mark:A

(責(zé)任編輯:蔡雪嵐)