于楊曜

（華東理工大學(xué)法學(xué)院，上海 200237）

政治與法律

比較與借鑒：美國食品安全監(jiān)管模式特點以及新發(fā)展

于楊曜

（華東理工大學(xué)法學(xué)院，上海 200237）

美國的食品安全監(jiān)管模式作為世界范圍內(nèi)公認的靈活、高效的食品安全監(jiān)管模式之一，具有監(jiān)管部門職能明確、監(jiān)管環(huán)節(jié)相互銜接、注重食品的風(fēng)險分析與控制、食品安全信息的公開透明等特點，值得我國借鑒。我國可以模仿一門式行政審批服務(wù)模式，構(gòu)建集中統(tǒng)一的食品安全監(jiān)管機構(gòu)；同時，建立食品安全信息制度和食品安全預(yù)警與控制體系，建立和完善風(fēng)險分析制度以及食品安全控制體系，真正實現(xiàn)有效的全程監(jiān)管。

食品安全 集中監(jiān)管 風(fēng)險分析 信息交流

食品安全是人類賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，也是關(guān)乎國家穩(wěn)定、長治久安的重大問題。但近年來，我國的食品安全問題頻繁發(fā)生，相繼發(fā)生“毒奶粉”、“瘦肉精”、“地溝油”、“彩色饅頭”等事件，這些惡性的食品安全事件不僅表明了誠信的缺失、道德的滑坡，而且也威脅到公眾的身體健康。雖然我國當(dāng)前食品安全存在諸多問題是多方面的因素綜合作用的結(jié)果，但其根本原因之一就是食品安全監(jiān)管的不力。美國的食品安全監(jiān)管模式作為世界范圍內(nèi)公認的靈活、高效的食品安全監(jiān)管模式之一，也是世界上食品安全水平較高的國家，有許多值得我國借鑒的地方。因此，通過借鑒美國的先進經(jīng)驗，進而完善我國食品安全體制，對我國食品安全監(jiān)管具有一定的理論價值和現(xiàn)實意義。

一、美國食品安全監(jiān)管模式特點及新發(fā)展

美國的食品安全監(jiān)管模式經(jīng)歷了一個循序漸進的過程，逐步建立了全面、系統(tǒng)和科學(xué)的食品安全法律體系與管理體系。從食品安全立法看，美國建國后，一度假冒偽劣食品肆意橫行，于是1890年制定了《聯(lián)邦肉類檢驗法》，標(biāo)志著美國聯(lián)邦政府食品安全方面立法的開始。此后1906年出臺了《純凈食品與藥品法》，并成立了食品藥品管理局，后來1938年又出臺了《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》，從而讓美國食品安全監(jiān)管走向了規(guī)范化法治化軌道。1906年的《純凈食品與藥品法》主要是禁止在食品中添加有毒有害物質(zhì)。而1938年的《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》則規(guī)定任何不潔的、腐爛的、腐敗變質(zhì)的或其他方面不適用的食品都屬偽劣食品。只要是在不衛(wèi)生條件下制作的，不管有沒有污染發(fā)生，都被視為偽劣品。1958年美國對《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》做了修訂，規(guī)定生產(chǎn)商使用食品添加劑必須保證對人體無害，同時賦予環(huán)境保護署制定農(nóng)藥最高限量的權(quán)力，即要求所有注冊在食用農(nóng)作物上使用的農(nóng)藥都必須取得環(huán)境保護署認定，并符合頒發(fā)的使用限量規(guī)定。再加上后來逐步制定和完善，美國形成了比較完善的食品安全法律體系，其食品質(zhì)量安全法律法規(guī)體系包括各部門制定的法律條例達40種之多，主要包括聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法令（FFDCA）、食品質(zhì)量保障法令（FQPA）、聯(lián)邦肉類檢驗法令（FMIA）、禽類產(chǎn)品檢驗法令（PPTA）、蛋產(chǎn)品檢驗法令（EPIA）和公共健康事務(wù)法令等。此外，由眾議院制定的美國法典共50卷，與食品有關(guān)的主要是第7卷（農(nóng)業(yè)）和第21卷（食品與藥品）。美國聯(lián)邦法典（CFR）是聯(lián)邦政府發(fā)布的綜合的永久性法規(guī)，共分50卷，與食品有關(guān)的主要是第7卷（農(nóng)業(yè)）、第9卷（動物與動物產(chǎn)品）和第21卷（食品與藥品）。

從美國食品安全監(jiān)管體系看，美國食品安全監(jiān)管的發(fā)展經(jīng)歷了兩個階段：第一個階段先由州和地方政府主要負責(zé)，然后發(fā)展到州政府和聯(lián)邦共同監(jiān)管。第二個階段則由聯(lián)邦政府、州政府和地方政府在各自獨立的基礎(chǔ)上共同協(xié)作進行食品安全監(jiān)管。美國食品安全主要由四個部門負責(zé)：（1）農(nóng)業(yè)部（USDA）的食品安全監(jiān)察局（FSIS）負責(zé)肉、禽、蛋制品的安全；（2）衛(wèi)生與公共事業(yè)部（DHHS）的食品和藥品管理局（FDA）負責(zé)FSIS以外的所有食品的安全；（3）環(huán)境保護局（EPA）負責(zé)環(huán)境保護和農(nóng)藥危害；（4）商務(wù)部的國家海洋漁業(yè)局（NMFS）負責(zé)海產(chǎn)品的安全。此外，美國還有8個聯(lián)邦部門：國家衛(wèi)生研究所（IH）、農(nóng)業(yè)研究署（ARS）、農(nóng)業(yè)市場署（AMS）、州際研究、教育和推廣合作署（CSREES）、經(jīng)濟研究署（ERS）、谷物檢驗、包裝和堆料場管理局（GIPSA）、美國法典辦公室等支持協(xié)調(diào)管理食品安全，形成了較為龐大而復(fù)雜的食品安全監(jiān)管體系。①胡朝暉：《我國食品安全監(jiān)管模式的問題與對策研究》，國防科學(xué)技術(shù)大學(xué)2007年博士論文。盡管美國食品安全監(jiān)管主體眾多，但是美國非常重視部門間的協(xié)調(diào)，美國聯(lián)邦政府監(jiān)管部門簽訂了71個部門間涉及食品安全的協(xié)議，以促進食品安全事務(wù)之間的協(xié)調(diào)與交流。

美國食品安全監(jiān)管法律體系以及監(jiān)管體制體現(xiàn)了一個基本的理念，就是要確保實現(xiàn)美國食品安全戰(zhàn)略計劃中的戰(zhàn)略目標(biāo)，確保公眾健康與信心，確保食品安全監(jiān)管高效運行，重視從農(nóng)田到餐桌的全程控制，形成了強調(diào)以科學(xué)為基礎(chǔ)的風(fēng)險管理原則、預(yù)防性原則、透明性原則以及食品供應(yīng)者負主要責(zé)任原則的食品安全監(jiān)管理念，從而形成了具有美國特點的食品安全監(jiān)管模式。美國食品安全監(jiān)管模式主要是通過一系列的法律法規(guī)得以體現(xiàn)出來。通過研究其法律法規(guī)及其管理體制，我們發(fā)現(xiàn)，其監(jiān)管模式主要體現(xiàn)以下四個方面特點：

首先，美國食品安全監(jiān)管部門職能明確、監(jiān)管環(huán)節(jié)相互銜接。食品安全監(jiān)管職能明確以及監(jiān)管環(huán)節(jié)相互銜接是確保食品安全的前提。在美國，從監(jiān)管的職能看，是相對明確的，一個部門只負責(zé)一個或幾個產(chǎn)品的全部的安全工作，并在總統(tǒng)食品安全管理委員會統(tǒng)一的指揮和協(xié)調(diào)下，實現(xiàn)對于食品安全工作的一體化管理。美國的這種一個部門就負責(zé)一個或幾個產(chǎn)品的全部安全工作的特點，使從田野到餐桌無縫全程監(jiān)管的責(zé)任主體得到明確，操作起來也更加容易和透明。從監(jiān)管的環(huán)節(jié)看，美國的食品安全管理很注意強調(diào)從田野到餐桌整個過程的無縫隙有效控制監(jiān)管，其環(huán)節(jié)包括了從生產(chǎn)收獲，到加工、包裝、運輸和貯存，再到最后的銷售等，監(jiān)管內(nèi)容包括了農(nóng)藥化肥、飼養(yǎng)飼料、包裝材料、運輸條件和食品標(biāo)簽等整個流程。通過這種全程監(jiān)管，對可能給食品安全帶來的潛在風(fēng)險加以預(yù)先防范，不僅不會缺失重要環(huán)節(jié)，也在某種程度上為實現(xiàn)問題食品的追溯打下良好基礎(chǔ)。

其次，美國食品安全監(jiān)管過程注重食品的風(fēng)險分析與控制。與食品安全監(jiān)管理念相吻合，美國在制定食品安全法律法規(guī)及政策時都要以風(fēng)險分析為基礎(chǔ)，同時還配有切實可行的預(yù)防措施。在預(yù)防性的措施上，風(fēng)險分析和科學(xué)性是美國制定食品安全政策的基礎(chǔ)。在1997年美國發(fā)布的《關(guān)于食品安全的倡議》中認為：風(fēng)險評估要求所有聯(lián)邦機構(gòu)都負責(zé)食品安全危險性管理，并建立各機構(gòu)之間的風(fēng)險評估協(xié)會，而協(xié)會則通過鼓勵和預(yù)報模型以及其他手段的開發(fā)研究，來推進微生物風(fēng)險評估的發(fā)展，是做好食品安全管理的重要手段。在食品安全的風(fēng)險管理方面，美國強調(diào)風(fēng)險的全面防范與管理。一是前面所提到的風(fēng)險評估。由于科學(xué)知識和數(shù)據(jù)誤差的限制，在實際操作中不可能有絕對準(zhǔn)確的風(fēng)險評估，但風(fēng)險評估對于實現(xiàn)食品安全這一目標(biāo)是不可缺少的。二是風(fēng)險管理。風(fēng)險管理就是為了防范風(fēng)險所采取的管理措施，其實質(zhì)上就是一系列標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定。三是風(fēng)險信息的傳播與交流。美國政府在食品安全制度的國家報告中特別地強調(diào)風(fēng)險信息傳播與交流在風(fēng)險評估和風(fēng)險管理中的重要作用。一方面，有效的信息發(fā)布與傳播可以大大降低公眾健康受到不安全食品危害的可能性。另一方面，通過信息交流，可以提高風(fēng)險分析的準(zhǔn)確性及風(fēng)險管理的有效性。同時，為了能夠得到更多人的參與，集思廣益，發(fā)現(xiàn)更多問題，得到更多建議，管理部門的風(fēng)險分析程序?qū)ι鐣娛枪_的。

再次，美國食品安全監(jiān)管部門確保食品安全信息的公開透明。美國政府十分重視食品安全制度建設(shè)以及食品安全管理的透明度和公開性，其基本思想是通過增強立法和管理過程的公開性和透明度，讓全社會參與其中，不僅能使制度更加完善、管理得到更為有效的保證，也是建立社會公眾對食品安全管理的信心的重要途徑。信息公開，是加強管理過程透明度的關(guān)鍵。美國的法律要求政府制定行政法則時，要允許任何國內(nèi)和國外的個人和單位對法則加以評論，并對評論予以認真的思考，每一項規(guī)定都必須具有廣泛的法律基礎(chǔ)與事實依據(jù)，任何人都有權(quán)利、都可以獲取政府決策所依據(jù)的信息并加以評論。政府部門的科技人員負有通過各種途徑向社會公眾解釋有關(guān)規(guī)定科學(xué)依據(jù)的責(zé)任。如果單位或個人對于行政當(dāng)局的行為或決定有異議，可以請司法機構(gòu)進行裁決，若法庭發(fā)現(xiàn)該行為或決定沒有滿足程序法的要求或缺乏充足理由，就可推翻該決定。反之，若程序合法，理由充足，就可以通過法律的力量推動該決定的實施。所以，司法機構(gòu)不僅是公民參與權(quán)利的保障，又是行政決策得以實施的后盾。

值得一提的是，美國食品安全立法當(dāng)代又有了新的發(fā)展。2011年初美國《食品安全現(xiàn)代化法》正式生效，該法案是對美國1938年頒布實施的《聯(lián)邦食品藥物及化妝品法案》的重大修正，涉及的內(nèi)容較多，以預(yù)防為主理念、突出風(fēng)險控制，詳細規(guī)定了企業(yè)如何履行主體責(zé)任，強化進口食品的境外檢查監(jiān)管，并注重政府部門間的協(xié)調(diào)合作和監(jiān)管能力建設(shè)。其亮點主要體現(xiàn)在四個方面：（1）強化了企業(yè)或經(jīng)營代理人等在防控食品安全風(fēng)險方面的主體責(zé)任。法案規(guī)定了工廠所有者、經(jīng)營者或代理人應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定進行危害分析，并實施預(yù)防性控制措施以使危害最小化，或是杜絕危害的出現(xiàn)，保證食品中不存在規(guī)定的摻假或者標(biāo)簽不合格情況。同時應(yīng)監(jiān)督這些控制措施的實施情況，并做好記錄和記錄保存工作。（2）法案規(guī)定了如何有效提高發(fā)現(xiàn)和應(yīng)對食品安全問題的能力。其中規(guī)定了進口食品在口岸實施檢驗必須考慮的諸多因素，特別是包括了進口食品的已知安全風(fēng)險、食品原產(chǎn)國或者原產(chǎn)地以及食品運輸途經(jīng)國的已知安全風(fēng)險、食品進口商的違規(guī)歷史記錄等。明確規(guī)定FDA部長應(yīng)當(dāng)在該法頒布之日后的1年以及其認為必要的更長時間內(nèi)，指定高風(fēng)險食品并在聯(lián)邦食品與藥物管理局的網(wǎng)站上公布高風(fēng)險食品清單并及時根據(jù)需要進行更新?！胺ò浮币蠹訌妼υ谄髽I(yè)內(nèi)部應(yīng)用的跟蹤和追溯方法以及技術(shù)研究應(yīng)用，進一步建立在政府部門內(nèi)應(yīng)用的產(chǎn)品追溯系統(tǒng)，以提高FDA快速、有效地跟蹤和追溯美國境內(nèi)或欲進口到美國境內(nèi)的食品信息能力。同時，允許FDA根據(jù)《聯(lián)邦食品、藥物及化妝品法》，扣留冒牌或摻假的食品，賦予了FDA直接下令停止銷售并召回“問題食品”的權(quán)利，無須通過生產(chǎn)廠家自愿召回。（3）強化了食品進口商、境外供應(yīng)商和生產(chǎn)企業(yè)保障食品安全的責(zé)任。法案規(guī)定：法案頒布后的1年內(nèi)，F(xiàn)DA將發(fā)布指南幫助美國食品進口商制定國外供應(yīng)商審核計劃，執(zhí)行基于風(fēng)險的國外供應(yīng)商風(fēng)險審核活動，以驗證此進口商或者其代理商進口食品的安全性；FDA可要求被批準(zhǔn)出口或者擬出口到美國的食品要提供一份證明或者部長認為合理的其他保證，保證該食品符合本法的適用要求。FDA重視與輸美食品輸出國之間的風(fēng)險交流合作，以提高向美國出口食品的外國政府及各自食品行業(yè)的技術(shù)、科技和監(jiān)管食品安全能力。增加FDA對境外食品生產(chǎn)企業(yè)巡查設(shè)施的次數(shù)，法案落實后1年內(nèi)巡視至少600家外國設(shè)施。之后5年，每年巡查設(shè)施數(shù)目至少相當(dāng)于前一年的兩倍。如果不接受FDA的檢查，美國就拒絕相應(yīng)的食品進口。（4）加強政府間的磋商協(xié)作和信息通報。法案多處提到FDA要加強與國家層面的農(nóng)業(yè)部、國土安全部、衛(wèi)生與人類服務(wù)部、商務(wù)部和各州相關(guān)部門之間的磋商和協(xié)調(diào)，并規(guī)定在一定的時間內(nèi)共同完成某項工作且不可重復(fù)發(fā)布相同的或矛盾的信息。法案規(guī)定：至少每2年，F(xiàn)DA部長應(yīng)在合適的時間與農(nóng)業(yè)部長一起審核和評估相關(guān)的健康數(shù)據(jù)和其他相關(guān)信息，包括通過毒理學(xué)和流行病學(xué)研究和分析獲得的數(shù)據(jù)和信息。部長發(fā)布關(guān)于食品的現(xiàn)行《良好制造規(guī)范》以及相關(guān)咨詢委員會所提供的建議以確定最嚴(yán)重的食源性污染。同時，F(xiàn)DA部長應(yīng)與農(nóng)業(yè)部長協(xié)調(diào)以避免對于相同的污染物重復(fù)發(fā)布指導(dǎo)性文件?！斗ò浮奉C布之日后1年內(nèi)，衛(wèi)生與公共服務(wù)部部長和農(nóng)業(yè)部部長在和國土安全部部長協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，須編制國家農(nóng)業(yè)和食品防御戰(zhàn)略，將其提交給國會的相關(guān)委員會，并將其公布在美國衛(wèi)生與公共服務(wù)部和農(nóng)業(yè)部的互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)站。總的來說，美國在上述四個方面的規(guī)定非常細致和明確，充分體現(xiàn)了美國食品安全監(jiān)管的特點，尤其是重視風(fēng)險評估、風(fēng)險管理和風(fēng)險交流的特點，具有很強的操作性。

此外，美國食品監(jiān)管也正在進行著變革，盡管改革沒有定論，但其改革以及努力的方向是明確的。FDA正在致力于成為世界一流的以科學(xué)為基礎(chǔ)、以公共健康為宗旨的管理機構(gòu)。其目標(biāo)是在國內(nèi)外為保護健康、預(yù)防疾病、延長壽命和促進健康提供有效和創(chuàng)新的領(lǐng)導(dǎo)?！睹绹称泛退幬锕芾砭謶?zhàn)略重點（2011—2015）》（2010年9月29日草案）中明確提出了今后五年的工作重點：（1）推進科學(xué)監(jiān)管與創(chuàng)新；（2）鞏固全球供應(yīng)鏈的安全與完整；（3）加強執(zhí)法守法活動，支持公共衛(wèi)生；（4）解決特殊人群尚未滿足的公共衛(wèi)生需求。①參見“U.S.Food and Drug Administration Strategic Priorities（2011—2015）：Responding to the Public Health Challenges of the21st Century”（Draft：9/29/2010）.因此，其在工作草案中提出，今后五年，F(xiàn)DA為了實現(xiàn)在公共衛(wèi)生推動快速、高效的管理創(chuàng)新，首先必須充分利用來自眾多利益相關(guān)者的意見，并充分利用通過與其他聯(lián)邦、州、地方法規(guī)和公共衛(wèi)生機構(gòu)的合作，以及非政府組織、消費者和病人組織、學(xué)術(shù)醫(yī)療中心和研究型大學(xué)、私營部門以及公眾的資源。其次，F(xiàn)DA將著力于機構(gòu)的高透明度建設(shè)，將繼續(xù)使公眾直接方式參與，以改善機構(gòu)的透明度。再次，改善食品包裝和餐館菜單上的營養(yǎng)標(biāo)簽，作為消費者尋求構(gòu)建健康飲食的指引。此外，將在工作中保持最高度的個人和專業(yè)有責(zé)性，確立了衡量目標(biāo)并在機構(gòu)內(nèi)受公開監(jiān)督，以確保其遵守諾言。

二、我國食品安全監(jiān)管體制存在的問題

我國的食品安全監(jiān)管經(jīng)歷了從無到有、從粗到精的發(fā)展過程。2003年前，我國的食品安全監(jiān)管職權(quán)分散，實行的是農(nóng)業(yè)部門管生產(chǎn)、衛(wèi)生部門管加工和工商部門管市場的分段管理模式。由于食品安全事故的頻繁發(fā)生，食品安全的各種隱患日益凸顯，食品安全監(jiān)管的各種漏洞和空白也逐漸暴露出來，食品安全監(jiān)管問題也得到了政府和社會公眾越來越多的重視。由此，我國食品問題的重點由保障食品供給量轉(zhuǎn)向保障食品供給安全，我國的食品安全監(jiān)管在經(jīng)過機構(gòu)改革之后，正式形成了多部門綜合監(jiān)管模式。在該模式下，食品安全監(jiān)管主要是由農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、工商、衛(wèi)生、食品藥品監(jiān)管這五個部門行使。此外，信息化部、商務(wù)部、科技部、環(huán)保部等部門也行使部分的食品安全監(jiān)管權(quán)，從而形成了多部門監(jiān)管食品安全的格局，不同部門負責(zé)食品鏈的不同環(huán)節(jié)，以分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔的管理模式。與美國食品安全監(jiān)管體制和監(jiān)管模式比較，我國食品安全監(jiān)管模式存在以下問題：

首先，我國食品安全的監(jiān)管模式造成權(quán)責(zé)不清，缺乏部門間的合作協(xié)調(diào)機制。在美國食品安全監(jiān)管模式中，食品安全監(jiān)管部門之間的職能總體是明確的，而且部門之間相互協(xié)調(diào)。當(dāng)然，美國實行的是按食品類別分類、分別監(jiān)管的模式也并不是完美無缺，或多或少存在食品安全監(jiān)管職能重復(fù)，難以劃清監(jiān)管的界限。如對肉或禽肉餡三明治食品的檢查就十分滑稽，暴露肉或禽肉餡的三明治問題由FSIS監(jiān)管，非暴露肉或禽肉餡的三明治問題由FDA監(jiān)管。又如根據(jù)美國FDA2004年2月的記錄，因為使用的多種原料分別歸不同部門監(jiān)管，約有2000個食品生產(chǎn)加工單位接受了FSIS和FDA兩個部門的重復(fù)檢查。①管松凝：《美國、歐盟食品安全監(jiān)管模式探析及其對我國的借鑒意義》，《當(dāng)代社科視野》2009年第1期。但不可否認的是，目前美國按食品類別分類分別監(jiān)管的模式客觀上是有效的，為美國食品安全奠定了體制基礎(chǔ)。然而，我國“以分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔”的多部門監(jiān)管模式，卻造成權(quán)責(zé)不清、無人負責(zé)的弊端。突出地表現(xiàn)為：一方面，有利的事情，各部門爭著搶著去做；不利的事情，就敬而遠之，存在互相推諉、扯皮的行政不作為現(xiàn)象；另一方面，普遍存在的部門本位主義使得各監(jiān)管部門難以達成合作的機制。例如：交叉執(zhí)法和重復(fù)執(zhí)法的現(xiàn)象，特別是，監(jiān)管權(quán)的多次重復(fù)配置，食品安全檢驗檢測機構(gòu)重復(fù)建設(shè)，干擾了正常的消費環(huán)境以及市場機制的健康發(fā)展。尤其值得注意的是，我國當(dāng)前的食品安全監(jiān)管偏重于生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)監(jiān)管，忽視了各個環(huán)節(jié)之間的自然聯(lián)系。比如農(nóng)產(chǎn)品的種植、生產(chǎn)、流通、貯存、銷售和消費等各個環(huán)節(jié)全程性監(jiān)管缺乏連續(xù)性，難免出現(xiàn)監(jiān)管漏洞。其弊端具體說來包括四個方面：（1）多環(huán)節(jié)、多部門共同監(jiān)管導(dǎo)致職責(zé)不明確、權(quán)責(zé)不統(tǒng)一、職能定位不明確，以致職能交叉與監(jiān)管空缺并存，重復(fù)執(zhí)法的現(xiàn)象不斷出現(xiàn)，資源浪費嚴(yán)重，造成監(jiān)管效率下降，政府不能切實履行食品安全監(jiān)督的職責(zé)。（2）分段監(jiān)管體制沒有很好地發(fā)揮其各部門分監(jiān)管的專業(yè)優(yōu)勢，反而增加了部門之間協(xié)同監(jiān)管的協(xié)調(diào)難度，加大了信息、資源、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)等因素的共享難度，模糊了監(jiān)管部門的問責(zé)機制，削弱了國家作為統(tǒng)一的監(jiān)管主體的監(jiān)管權(quán)威，成為制約食品安全監(jiān)管體制建設(shè)的瓶頸因素。（3）地方政府的監(jiān)管不作為，地方保護主義盛行。由于地方政府有權(quán)制定自己的規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)，而地方的食品安全管制機構(gòu)都是地方財政供給，使其更可能關(guān)注本地區(qū)利益而不是國家利益，地方各級管制機構(gòu)在實際操作中難以協(xié)調(diào)統(tǒng)一，跨地域食品安全管理職能缺失。（4）缺乏有效的食品安全監(jiān)管責(zé)任追究機制。行政體制內(nèi)積弊是不可能完全依靠自身可以破解的，需要來自外界強有力的監(jiān)督和問責(zé)?；仡櫧陙淼氖称钒踩录?，對違法企業(yè)，尤其是中小民企的司法追責(zé)已基本到位，但是，對失職、瀆職的監(jiān)管者的司法問責(zé)卻遠沒有到位。

其次，我國食品安全的監(jiān)管模式存在信息不暢，信息披露機制不健全的現(xiàn)象。信息披露機制在食品安全監(jiān)管中具有重要作用。美國政府食品信息管理的突出優(yōu)點是重視立法和執(zhí)法的公開性和透明度，讓全社會都能參與其中，為社會公眾對食品安全管理提供了基本管道。但是，美國食品安全信息溝通機制也存在一些問題。如：FDA通常不考慮USDA所掌握的企業(yè)信息，各個部門之間的信息溝通也不是太暢通，相互之間互不通報檢查資料，美國也正在進行著這方面的改革。這些現(xiàn)象在我國食品安全監(jiān)管中也同樣存在，部門之間信息資源共享困難，尤其是信息的披露在我國食品安全監(jiān)管中沒有得到足夠的重視，主要表現(xiàn)為：食品安全監(jiān)管的信息化建設(shè)嚴(yán)重滯后，食品安全監(jiān)管信息的綜合利用水平低下，食品安全標(biāo)準(zhǔn)信息共享資源平臺尚未建立，缺乏行之有效的食品安全信息動態(tài)監(jiān)管體系。歸根結(jié)底到一點，就是信息披露機制不健全，各監(jiān)管部門的條塊分割使得信息無法得到高效率的流動傳播，降低了食品安全監(jiān)管的效率。此外，我國食品安全監(jiān)管中，與美國相比較，缺乏民眾參與食品安全監(jiān)管的機制也是一個突出的問題。

再次，我國食品安全的監(jiān)管模式對于風(fēng)險分析以及風(fēng)險預(yù)防重視不夠。風(fēng)險分析制度是對食品安全進行有效風(fēng)險防控的保障基礎(chǔ)，也是設(shè)置食品安全相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)。一般來說，風(fēng)險分析可分為風(fēng)險評估、風(fēng)險管理和風(fēng)險信息交流三個階段。通過設(shè)立上述三個階段的風(fēng)險分析制度，是確保食品安全監(jiān)管的科學(xué)性和監(jiān)管效率的必要條件。盡管美國十分重視食品的風(fēng)險控制，但是，美國的食品安全風(fēng)險控制同樣也存在瑕疵。主要表現(xiàn)在：相關(guān)法律政出不一、執(zhí)法效果不同、進口食品檢查力度不均勻?qū)е卤O(jiān)管存漏洞、制定監(jiān)督檢查范圍和頻率缺乏科學(xué)性、聯(lián)邦撥款以及人員配置不符合控制食品安全風(fēng)險的實際需要、監(jiān)管重疊多導(dǎo)致原料食品檢查界限模糊、一些食品存在多部門管理達不到鏈條式的監(jiān)管效果以及信息交流不暢通等幾個方面。①韓蕃璠：《美國食品安全管理體制轉(zhuǎn)型政策分析》，載《食品藥品安全與監(jiān)管政策研究報告（2010）》，社會科學(xué)文獻出版社2010年版，第30頁。這些都是產(chǎn)生美國食品風(fēng)險的主要因素。但是這并不表明也不能否認，美國是食品安全風(fēng)險控制最好的國家之一。這些風(fēng)險因素也正在不斷克服。比如，2011年年初頒布的《食品安全現(xiàn)代化法》，就對這些漏洞進行了很大程度的修補。與美國食品安全風(fēng)險控制相比較，我國對于風(fēng)險分析和風(fēng)險預(yù)防的重視程度明顯不足，盡管我國2009年6月1日起實施的《食品安全法》也制定了食品安全風(fēng)險控制相類似的規(guī)定，一定程度上體現(xiàn)和引入了風(fēng)險監(jiān)測、評估理論和實踐，但比較籠統(tǒng)和原則，各監(jiān)管部門的配套規(guī)章還不夠健全、細致和完善。因此，有關(guān)工作還須結(jié)合實際進一步深入細化，才能使法律落到實處，才能更好地保障食品安全。我國食品安全風(fēng)險控制不足主要體現(xiàn)在，食品安全預(yù)警與風(fēng)險處理、分析能力不強，特別是重大食品安全事件、食品安全群發(fā)事件發(fā)現(xiàn)與應(yīng)對能力不強，食品污染物監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)滯后，食品添加劑的風(fēng)險監(jiān)測不夠。以至于風(fēng)險發(fā)生的概率過高，甚至潛伏著一些重大食品安全風(fēng)險，非常有必要完善風(fēng)險監(jiān)管措施。

三、美國食品安全監(jiān)管模式的新發(fā)展對我國的啟示

總體看來，美國的食品安全監(jiān)管模式以及其最新改革的設(shè)想是值得我們借鑒的。究竟什么樣的方案與具體舉措適合我國國情是一個需要進一步研究的問題。近年來，為了確保國家食品安全戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)，不論是國家層面還是地方層面都進行了大膽的改革與嘗試。從國家層面看，2004年，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于進一步加強食品安全工作的決定》確定了“分段監(jiān)管”體制。隨后，國務(wù)院法制辦進行了多次調(diào)研，舉辦了中美《食品安全法（草案）》論壇會，并多次向各部委、地方政府征求意見。全國人大常委會先后對《食品安全法（草案）》經(jīng)過4讀審議，在向社會全文公布食品安全法草案，征求到1萬多件意見和建議的基礎(chǔ)上，食品安全法最后得以通過，進一步從法律上確立了食品安全的“分段監(jiān)管”體制。不久前，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《2011年食品安全重點工作安排》，明確要求，2011年年底前，所有縣級以上地方政府都要建立健全食品安全綜合協(xié)調(diào)機制，并明確辦事機構(gòu)，強化地方政府的責(zé)任。地方政府要將食品安全工作列入重要議事日程，加強對本行政區(qū)域食品安全工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、組織和協(xié)調(diào)。從地方政府層面來看，一些地方政府在食品安全監(jiān)管體制方面也做了大膽的探索。顯然，這些探索是具有一定價值的，但仍然需要進一步探討，并從制度上加以完善。我們認為，美國的食品安全監(jiān)管對我國具有借鑒意義，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，美國食品安全機構(gòu)改革的思想值得我國借鑒。正因為美國食品安全監(jiān)管也存在一定的問題，其改革的呼聲也不絕于耳。美國國家科學(xué)院在其研究報告中提出，美國國會應(yīng)依法建立一個管理聯(lián)邦食品安全系統(tǒng)的統(tǒng)一架構(gòu)，其基本設(shè)想就是由一個統(tǒng)一機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)，該機構(gòu)對所有聯(lián)邦食品安全管理活動負責(zé)。在美國，依據(jù)國家科學(xué)院的報告以及其他機構(gòu)的報告、公眾意見等，對食品組織機構(gòu)提出了四個備選方案：一是協(xié)調(diào)聯(lián)邦食品安全體系，即利用現(xiàn)行的組織機構(gòu)，提供一個協(xié)調(diào)機制以實現(xiàn)集中的行政領(lǐng)導(dǎo)。二是領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)方法，即提供集中的行政領(lǐng)導(dǎo)和一個聲音說話，通過一個領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)或雖然多個機構(gòu)但各自負責(zé)不同領(lǐng)域來實現(xiàn)。三是機構(gòu)合并，即食品安全法定職能和某些相關(guān)職能合并到一個機構(gòu)。四是建立獨立的食品安全管理機構(gòu)，即建立一個新的獨立機構(gòu)以促進食品安全和公共衛(wèi)生目標(biāo)的實現(xiàn)。①張敬禮：《中國食品藥品監(jiān)管探索與創(chuàng)新》，人民出版社2008年版，第253頁。分析美國的四種改革方案，我們不難看出，前兩種方案是對現(xiàn)有食品安全監(jiān)管體制的局部調(diào)整，不是對現(xiàn)有體制的推倒重來，但仍然不能完全解決監(jiān)管職能重復(fù)以及監(jiān)管界限不清的問題，而后兩種方案則是對現(xiàn)有體制的完全顛覆，改革的成本較大，但從長久考慮，其仍然是有效率的。

與美國食品安全改革一樣，我國食品安全監(jiān)管改革首當(dāng)其沖的問題是，要建立強有力的食品安全監(jiān)管機構(gòu)。正因為我國食品安全監(jiān)管模式存在的問題，不論是理論還是實務(wù)對其進行了大量的探討與創(chuàng)新。在我國，學(xué)者們提出可供改革的方案主要有三種：一是在現(xiàn)有食品安全監(jiān)管體制下加強綜合監(jiān)管的力度。二是建立國家級的食品安全協(xié)調(diào)委員會。三是逐步建立一個統(tǒng)一的食品安全監(jiān)管機構(gòu)。②同上，第191頁。至于我國應(yīng)當(dāng)選擇什么樣的方案是需要進一步探討的問題。在我們看來，不論什么樣的方案應(yīng)當(dāng)能確保國家食品安全戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)，實現(xiàn)行政高效并確保公眾健康以及對食品安全的信心。

從美國經(jīng)驗來看，食品安全管理體制改革的核心是加強食品安全監(jiān)管部門之間的溝通和協(xié)調(diào)，建立有效監(jiān)管機制必須立足當(dāng)前、規(guī)劃長遠，其最終是建立統(tǒng)一的食品安全監(jiān)管機構(gòu)。對于我國來說，若按照國際趨勢改變現(xiàn)有模式，把分散于各部門的監(jiān)管職能統(tǒng)一放到一個獨立的監(jiān)管機構(gòu)實施統(tǒng)一監(jiān)管的難度是非常大的。所以，我們認為，暫時延續(xù)現(xiàn)有模式，而加強各部門之間的溝通和協(xié)調(diào)，將食品安全監(jiān)管的職能進行整合，是我國改善食品安全監(jiān)管體制的行動方向。具體說來，模仿行政審批服務(wù)模式，構(gòu)建集中統(tǒng)一的監(jiān)管機構(gòu)。以上海為例，其監(jiān)管體制改革的方向就是往集中方向發(fā)展。2004年12月，上海根據(jù)國務(wù)院的精神，借鑒了發(fā)達國家食品安全監(jiān)管的經(jīng)驗，啟動了食品安全監(jiān)管體制改革，遵循“減少監(jiān)管環(huán)節(jié)、延長監(jiān)管鏈條”的思路。其改革的做法是，形成包括種植、養(yǎng)殖等初級農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管部門和將生產(chǎn)、流通、消費等環(huán)節(jié)兩段監(jiān)管體制，一定程度上克服目前“分段管理”的銜接問題。但仍然未能完全實現(xiàn)食品監(jiān)管工作的無縫管理。因此，要真正實現(xiàn)無縫監(jiān)管，理想的做法是，建立集中統(tǒng)一的監(jiān)管機構(gòu)，也是世界食品安全監(jiān)管體制發(fā)展的方向。但這與我國當(dāng)下法律框架下的“分段監(jiān)管”體制不相符合。因此，權(quán)宜之計是，模仿行政審批服務(wù)模式，將食品安全監(jiān)管的職能部門集中辦公，構(gòu)建集中統(tǒng)一的食品安全監(jiān)管機構(gòu)。

其次，借鑒美國食品安全信息管理方面的經(jīng)驗，我國急需要建立食品安全信息制度和食品安全預(yù)警與控制體系。美國是世界上食品安全管理最為有效的國家。作為食品安全信息管理體系中一個非常重要環(huán)節(jié)的信息披露是食品安全管理透明化、公開化和提高消費者信任的基礎(chǔ)。美國食品安全信息披露機制，從披露主體的建立、披露的物質(zhì)基礎(chǔ)、制度保障到披露內(nèi)容與范圍有一整套的制度規(guī)范。其特點主要體現(xiàn)在幾個方面：一是形成了從聯(lián)邦到地方，分工明確、全方位的信息披露主體。二是全面的信息采集，科學(xué)的風(fēng)險分析，綜合的信息反饋是信息披露活動開展的物質(zhì)基礎(chǔ)。三是信息披露的范圍廣泛、內(nèi)容豐富。四是法律法規(guī)的規(guī)范是信息披露活動得以進行的制度保障。①李紅、何坪華、劉華楠：《美國政府食品安全信息披露機制與經(jīng)驗啟示》，《世界農(nóng)業(yè)》2006年第4期。美國這方面的經(jīng)驗是值得借鑒的。我國目前的食品安全信息不暢，信息披露機制不健全也使得我國食品安全問題隱患重重。所以，建立食品信息公報制度，建立互通有無、高頻交流的信息機制，及時向消費者提供警示信息也是我國目前所迫切需要的。要建立良好有效的信息傳遞機制，首先是建立食品安全信息披露制度，使公眾在權(quán)衡利益風(fēng)險作出選擇時能夠擁有充足的信息。除了定期通報質(zhì)量抽檢結(jié)果外，還要及時發(fā)布食品安全預(yù)警信息、有毒有害物污染警報和疫情警報，提醒公眾采取必要的防范措施。其次，要暢通投訴渠道，提高政府工作的透明度，使信息社會化、公眾化。因此，我們認為，構(gòu)建全國監(jiān)督信息網(wǎng)絡(luò)和食品安全預(yù)警與控制體系顯得迫在眉睫。具體說來，就是建立全國食品安全信息交流平臺和監(jiān)管信息庫，加強信息交換，實現(xiàn)信息資源的整合和共享，并面向社會提供查詢服務(wù)；對監(jiān)測、監(jiān)督、抽查的食品安全評估結(jié)果、全國范圍內(nèi)的食品安全預(yù)警、警示信息等，由國務(wù)院食品安全工作管理機構(gòu)統(tǒng)一組織信息發(fā)布，引導(dǎo)公眾消費。然后，完善食品安全信息制度的立法，應(yīng)當(dāng)對信息披露的主體、范圍、程序等作出明確規(guī)定，為規(guī)范食品信息披露提供法律依據(jù)。

再次，借鑒美國食品風(fēng)險控制經(jīng)驗，建立和完善風(fēng)險分析制度以及食品安全控制體系，實施有效的全程監(jiān)管。前面提到，美國非常重視風(fēng)險分析和風(fēng)險控制，其制訂的食品安全法律法規(guī)及政策都有比較完善的關(guān)于風(fēng)險分析的規(guī)定，并配有行之有效的預(yù)防措施。美國食品安全監(jiān)管模式的特點在于職能互不交叉，一個部門負責(zé)一個或幾個產(chǎn)品的安全，并在總統(tǒng)食品安全管理委員會統(tǒng)一的指揮和協(xié)調(diào)下，實現(xiàn)對食品安全的一體化管理。這種管理模式使得責(zé)任主體明確，操作也相對容易，是值得我國借鑒的。在預(yù)防性的措施上，風(fēng)險分析及其科學(xué)性是美國制定食品安全政策的基礎(chǔ)。而其科學(xué)性需要相關(guān)制度的保障。因此，我國要建立風(fēng)險分析制度，其科學(xué)性首先是保證風(fēng)險分析的主體職能分離。因為風(fēng)險評估者和管理者之間存在利益沖突，其職能是不能混淆的，應(yīng)由不同的主體承擔(dān)風(fēng)險評估和風(fēng)險管理。同時，將風(fēng)險分析制度法制化。事實上，重視食品的風(fēng)險分析不難接受，困難的是制訂完善的制度確保風(fēng)險分析的有效性。因此，有必要立法將食品安全的風(fēng)險分析形成規(guī)范化的制度，并落實在食品安全監(jiān)管過程中。當(dāng)然，食品安全風(fēng)險的重點還是預(yù)先防范。風(fēng)險的事先預(yù)防相對于事后補救，對于降低食品安全監(jiān)管成本、提高監(jiān)管效率以及保障公眾健康更具有價值。從食品安全控制體系看，嚴(yán)密的控制體系是保證食品安全的基礎(chǔ)。美國的食品安全管理強調(diào)從田野到餐桌的無縫隙有效控制，通過全程監(jiān)管，對于可能會給食品安全帶來的潛在風(fēng)險加以防范，為實現(xiàn)食品安全打下基礎(chǔ)。美國已經(jīng)建立的食品安全控制體系中，當(dāng)屬危害分析與關(guān)鍵控制體系（HACCP）和《通用良好生產(chǎn)規(guī)章》（GMP）兩個規(guī)范。我國應(yīng)當(dāng)借鑒其經(jīng)驗，必須重視對從田野到餐桌的每個環(huán)節(jié)的危害分析，杜絕食品安全監(jiān)管虛設(shè)，實施有效的全程控制。此外，建立食品安全預(yù)警與控制體系，提高處理突發(fā)事件的應(yīng)急能力也是值得重視的。我國應(yīng)當(dāng)根據(jù)食品安全的新情況、新要求，不斷調(diào)整充實完善食品安全突發(fā)事件應(yīng)急處理預(yù)案，做好人力、設(shè)備、技術(shù)的儲備，隨時預(yù)防和應(yīng)急處理重大食品污染、食物中毒及食品安全恐怖事件。重視高危食品生物或化學(xué)性危害的危險性評估，以及食源性疾病爆發(fā)與流行趨勢的分析和預(yù)警，形成完善的食源性疾病預(yù)警與控制體系。

Comparison and Reference：The Characteristics and New Development of the U.S.Food Safety Regulatory Approaches

YU Yangyao

As we all know，the U.S.food safety regulatory system is qualified as one of the most flexible and efficient regulatory patterns around the world.It is with the features of clear functions of supervision departments，tight connections among regulators，attaching importance to risk analysis and control and ensuring open and transparent information which are all worth our study.China can model itself on the pattern of“one-department supervision”，and establish a food safety information release system and an pre-warning system.Furthermore，China may also establish and improve its risk analysis and control system in order to truly achieve full supervision.

food safety，centralized supervision，risk analysis，exchange of information

本文是2012年教育部規(guī)劃基金課題《完善我國食品安全監(jiān)管體系的對策研究——基于京滬廣八大城市的實證考察》的階段性成果，并得到華東理工大學(xué)交叉學(xué)科與重大項目培育基金《美、歐、日食品監(jiān)管體制比較研究及其對我國的借鑒》的資助。

于楊曜（1962-），女，華東理工大學(xué)法學(xué)院副教授，主要研究方向為經(jīng)濟法。

D922.292

A

1008-7672（2012）01-0073-09

肖舟）