吳 亮 陳大可

（1.華東理工大學(xué)法學(xué)院，上海 200237；2.上海市浦東新區(qū)人力資源與社會保障局，上海 200000）

主題研討：勞資矛盾的預(yù)警機制研究

勞資矛盾預(yù)警機制中的政府職能研究

吳 亮1陳大可2

（1.華東理工大學(xué)法學(xué)院，上海 200237；2.上海市浦東新區(qū)人力資源與社會保障局，上海 200000）

政府在勞資矛盾預(yù)警機制中具有“發(fā)現(xiàn)”和“預(yù)防”群體性勞資糾紛突發(fā)事件的職能。本文提出“預(yù)警機制+群體性事件應(yīng)急處理”的二重結(jié)構(gòu)，旨在協(xié)調(diào)政府在勞資爭議中兼具的“調(diào)停者”與“執(zhí)法者”雙重角色。然后，討論了預(yù)警程序的監(jiān)控對象、啟動指標(biāo)及標(biāo)準(zhǔn)。最后，分析了強制調(diào)查權(quán)的侵權(quán)風(fēng)險，提出確保企業(yè)調(diào)解委員會的主體合法性、為行政機關(guān)設(shè)定“保密義務(wù)”等規(guī)避措施。

勞資矛盾預(yù)警 政府職能 強制調(diào)查權(quán)

所謂“勞資矛盾預(yù)警”是指，政府、工會組織通過接受舉報、主動排查等方式，及時發(fā)現(xiàn)有可能引發(fā)群體性勞資糾紛突發(fā)事件的企業(yè)內(nèi)部問題，如企業(yè)經(jīng)營陷入窘境、大量解雇、惡意拖欠工薪等情況。同時，政府對預(yù)警機制所發(fā)現(xiàn)的勞資矛盾進行訴訟外的解決，如勞動仲裁、調(diào)解，盡量避免勞資矛盾惡化為群體性勞資糾紛突發(fā)事件。①常凱：《勞動關(guān)系學(xué)》，勞動社會保障出版社2005年版，第400－401頁。

就狹義而言，勞資矛盾預(yù)警帶有保護個別勞動者權(quán)益的政策意圖。廣義而言，這種預(yù)警機制還具有超越個案的意義。隨著國內(nèi)外產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境的快速變動，勞資關(guān)系高度不穩(wěn)定，勞資矛盾糾紛出現(xiàn)暴力化、群體化、激烈化、頻繁化的勢頭。原本單純的勞資問題越來越多地演化為群體性事件，使勞資雙方和社會均付出沉重的代價。“防患于未然”，政府與其在群體性勞資糾紛突發(fā)事件爆發(fā)時措手不及，還不如事前對勞資矛盾加以警覺和防范，將其可能造成的損害降至最低。預(yù)警一詞是相對于事后補救而言，一般指預(yù)先警戒。“多一份準(zhǔn)備則少一分損失”，政府的預(yù)警機制與群體性勞資糾紛突發(fā)事件的應(yīng)急管理相互配合，可以減緩勞資矛盾激化所引發(fā)的社會、經(jīng)濟動蕩。

目前實務(wù)關(guān)注的焦點在于群體性勞資糾紛突發(fā)事件的應(yīng)急管理機制。而作為其前置程序的勞資矛盾預(yù)警在實務(wù)中雖已開始運用，但學(xué)理的討論則不多見。在現(xiàn)行立法上，政府在勞資矛盾預(yù)警機制中發(fā)揮的作用、預(yù)警程序的啟動及標(biāo)準(zhǔn)、強制調(diào)查程序的侵權(quán)風(fēng)險等問題都缺乏完整的規(guī)范，容易滋生公權(quán)力破壞勞資關(guān)系自治，侵害經(jīng)營者自由的爭議。本文試圖結(jié)合實務(wù)的情況，對上述疑難問題做出分析，以期思考如何規(guī)范勞資矛盾預(yù)警中的政府職能及其規(guī)范。

一、政府在勞資矛盾預(yù)警機制中發(fā)揮的作用

（一）發(fā)現(xiàn)和監(jiān)控勞資矛盾，預(yù)測可能出現(xiàn)的群體性勞資糾紛突發(fā)事件

長期以來，強調(diào)“事后解決”一直是勞動爭議處理機制的指導(dǎo)方針。只有當(dāng)勞資矛盾演化成大規(guī)模的沖突時，才會受到政府、工會組織和企業(yè)的重視和解決。而在勞資矛盾尚未激化之際，勞動者的權(quán)益則被有意無意地漠視和忽略。隨著近年來金融危機全球化、國內(nèi)外產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變遷、新勞動合同法出臺等因素的影響，“偏重事后解決、忽略事前預(yù)防”的傳統(tǒng)勞資爭議解決模式無法適應(yīng)勞資需求多樣化的沖擊。政府對勞資爭議事件的介入太晚，往往錯失處理的良機，增加問題解決的困難度。在此情況下，勞資矛盾預(yù)警機制應(yīng)運而生。

勞資矛盾預(yù)警機制具有“事前發(fā)現(xiàn)、預(yù)防”的功能，即政府采取接受舉報、主動排查等措施，及時發(fā)現(xiàn)企業(yè)內(nèi)部可能造成群體性勞資糾紛突發(fā)事件的勞資矛盾隱患。①嘉定區(qū)總工會：《推進勞動爭議調(diào)處機制建設(shè)的實踐與思考》，《工會理論研究》2010年第3期。在發(fā)現(xiàn)勞資矛盾隱患的過程中，行政機關(guān)建有如下兩項機制：

1.企業(yè)經(jīng)營信息的強制通報

企業(yè)有義務(wù)向政府通報重要的經(jīng)營信息，表現(xiàn)為經(jīng)營管理上的一些重要指標(biāo)，包括解雇人數(shù)、企業(yè)經(jīng)營虧損、拖欠工薪、一定規(guī)模的勞資爭議等情況。政府可以借此掌握企業(yè)的勞資矛盾隱患，監(jiān)控和預(yù)測可能出現(xiàn)的重大勞資爭議事件。②張沐英：《淺議企業(yè)勞動爭議的預(yù)防和處理》，《理論學(xué)習(xí)與探索》2010年第1期。當(dāng)某些指標(biāo)顯示企業(yè)有經(jīng)營上的危機，或者雇主有惡性關(guān)廠、歇業(yè)的嫌疑時，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)適時介入，采取各項預(yù)防和應(yīng)對措施。如果企業(yè)拒不提供或者怠于提供相關(guān)經(jīng)營信息，行政機關(guān)有權(quán)行使強制調(diào)查權(quán)。

2.建立健全反饋信息的報送機制

信息的報送機制是對勞資矛盾進行動態(tài)監(jiān)控、跟蹤的核心技術(shù)環(huán)節(jié)，其程序的優(yōu)劣在很大程度上決定了預(yù)警機制的有效性。預(yù)警信息的報送機制需克服的難題如下：

一是信息掌控的全面性。反映勞資矛盾的信息廣泛地分散在企業(yè)，以及與企業(yè)經(jīng)營相關(guān)的其他單位、部門。為了實現(xiàn)勞資矛盾的動態(tài)監(jiān)控，行政機關(guān)需要向多個部門收集和分析關(guān)鍵數(shù)據(jù)，力求掌握真實情況。

二是信息掌控的真實性。有時經(jīng)營者提供信息的真實性和準(zhǔn)確性均存在問題。行政機關(guān)如果不從多方面進行調(diào)查，就難以及時辨別這些虛假的信息，導(dǎo)致預(yù)警失真。因此，反映勞資矛盾的信息如企業(yè)解雇人員、經(jīng)營惡化等情況，都需與稅務(wù)、審計和工商等部門記錄做參照和對比。

（二）積極化解勞資矛盾，預(yù)防群體性勞資糾紛突發(fā)事件的發(fā)生

從實踐情況來看，“處置矛盾”也是政府在勞資矛盾預(yù)警機制中發(fā)揮的一項作用。政府在甄別和監(jiān)控具有可疑情形的雇主之后，還要及時介入和化解勞資矛盾，達到“把矛盾化解在基層，消除在萌芽狀態(tài)”的效果。①徐輝等：《基于和諧勞動理論的勞資協(xié)調(diào)預(yù)警機制的構(gòu)建》，《企業(yè)經(jīng)濟》2008年第3期。這是由于政府基于社會公益的考量，希望預(yù)先防范勞資矛盾演化為群體性勞資糾紛突發(fā)事件，從而達到《勞動爭議調(diào)解仲裁法》“就近就地化解勞動爭議”的立法宗旨。

1.政府對不同性質(zhì)的勞資矛盾做出的處置措施

依據(jù)勞資矛盾內(nèi)容性質(zhì)的不同，政府的處置措施可分為兩種。第一種是對利益事項爭議的處理。利益事項爭議是當(dāng)事人基于事實狀態(tài)，對預(yù)期權(quán)益的調(diào)整是否合法所產(chǎn)生的爭議。例如，發(fā)放年終獎的標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)額爭議；員工對企業(yè)內(nèi)部考核管理規(guī)章的異議等。這類爭議缺乏可以遵循的法律規(guī)范，政府在爭議處理中，可以從勞資雙方最有利的方向來思考解決方案，并不需要以法律作為唯一標(biāo)準(zhǔn)。

第二種是對權(quán)利事項爭議的處理。權(quán)利事項爭議是當(dāng)事人基于勞動合同、集體協(xié)議或者法律法規(guī)，對現(xiàn)在是否存在某項權(quán)益所產(chǎn)生的爭議。例如，解雇后的工資結(jié)清爭議；在沒有簽訂勞動合同的情況下，勞動者拒絕調(diào)動職務(wù)的爭議等。這類爭議均有明確的法律依據(jù)，因此行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)扮演輔助司法的調(diào)停者角色，配合法院、仲裁機關(guān)進行依法裁決。政府應(yīng)當(dāng)遵循立法、司法的要求，不可為了追求糾紛解決的迅速，做出超越合法限度的不當(dāng)處置。

2.政府對不同嚴(yán)重程度的勞資矛盾做出的處置措施

（1）斡旋調(diào)解

當(dāng)企業(yè)的勞資矛盾較輕時，政府作為第三人居間進行協(xié)調(diào)，協(xié)助爭議雙方當(dāng)事人降低分歧程度，達成協(xié)議。例如“指導(dǎo)、協(xié)助企業(yè)采取措施，化解矛盾”。②參見《廣東省肇慶市企業(yè)經(jīng)營預(yù)警工作辦法（試行）》第二十四條。但是，政府只是積極為雙方提出建議方案，該建議并不具有強制拘束力，是否接受仍然需要由勞資雙方自己決定。

斡旋調(diào)解體現(xiàn)出政府介入勞資矛盾的中立原則。本著維護集體協(xié)商自治的立場，政府介入勞資爭議不得過度，應(yīng)當(dāng)遵守中立的原則。③丁寰翔：《勞動爭議處理程序存在的問題及解決》，《學(xué)術(shù)界》2010年第4期。一方面，如果勞資雙方的當(dāng)事人力量對等，能夠通過集體協(xié)商等手段達成妥協(xié)的，行政機關(guān)應(yīng)尊重勞資雙方的自治權(quán)，消極地中立而不加干涉。另一方面，當(dāng)勞資爭議喪失對等性，或者是出于維護社會公益的需要時，行政機關(guān)才有必要積極地介入。因此，當(dāng)企業(yè)的勞資矛盾并不尖銳，僅僅發(fā)生一般預(yù)警情況時，行政機關(guān)如果過度地介入控制，就違反了中立原則，限制了勞資自治的權(quán)利。

（2）強制處理

當(dāng)企業(yè)發(fā)生較為嚴(yán)重的勞資矛盾時，政府可以在全面調(diào)查實情的基礎(chǔ)上，提出合理的解決方案，通過民意、行政權(quán)威向當(dāng)事人施加壓力，強制促成雙方達成協(xié)議。例如政府首先需要“及時、全面掌握企業(yè)經(jīng)營風(fēng)險情況”，在此基礎(chǔ)上“要求并督促企業(yè)切實履行社會責(zé)任”，并且采取有針對性的措施。④參見《廣東省肇慶市企業(yè)經(jīng)營預(yù)警工作辦法（試行）》第四條。

不過從實踐情況來看，政府“強制處理”功能的范圍并未僅限于化解勞資矛盾的范圍，還進一步擴展到對群體性勞資糾紛突發(fā)事件的處理。例如有學(xué)者認(rèn)為，如果政府也無法協(xié)調(diào)解決勞資矛盾，那么政府接下來勢必要對無可挽回的群體性勞資糾紛突發(fā)事件，如罷工、示威進行應(yīng)對，盡量降低其不利影響。因此，“處置矛盾”的對象不宜限于勞資矛盾隱患，也應(yīng)當(dāng)包括群體性勞資糾紛突發(fā)事件。從執(zhí)法實務(wù)的資料來看，很多地方是在“群體性勞資糾紛突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案”的名下討論預(yù)警機制。群體性勞資糾紛突發(fā)事件被視為是一種“情節(jié)嚴(yán)重”的勞資矛盾，而群體性事件的應(yīng)急處理程序則被視為一種有效的“強制處理”措施。

這種將預(yù)警機制納入群體性事件應(yīng)急處理的結(jié)構(gòu)之所以形成強勁的潮流，顯然是因為它能夠快速而有效率地平息群體性糾紛，維護社會穩(wěn)定。但隨著勞資糾紛牽涉的社會利益主體趨于多元化，糾紛當(dāng)事人對政府作為居間調(diào)停者的中立性，糾紛解決的合法、妥當(dāng)性產(chǎn)生了更為迫切的要求。

在群體性事件應(yīng)急處理中，政府擔(dān)當(dāng)?shù)氖菆?zhí)法者的角色，強調(diào)依法維護社會秩序，平息群體性事件，制裁肇事者。與此相對，在勞動爭議解決機制中，政府扮演的是調(diào)停者角色。在勞動爭議解決機制中，勞資之間的矛盾不易協(xié)調(diào)，因此爭議的處理不能僅僅憑借當(dāng)事人雙方的協(xié)商和解，而有必要由具備強制權(quán)的第三方介入，找出雙方的最大利益共同點，尋找雙方都能接受的方案。①秦國榮：《我國勞動爭議解決的法律機制選擇——對勞動仲裁前置程序的法律批判》，《江海學(xué)刊》2010年第3期。由此可見，強調(diào)政府維護社會秩序的職責(zé)，可能會與政府處理勞資矛盾的調(diào)停者身份發(fā)生沖突。

在群體性事件應(yīng)急處理中，行政機關(guān)往往為了維護社會秩序而強制雙方接受妥協(xié)結(jié)果，甚至犧牲當(dāng)事人的正當(dāng)權(quán)益。這種情形容易使行政機關(guān)招致勞資雙方的不滿和誤解，淪為爭議事件的替罪羊，造成“公親變事主”的局面。因此，“預(yù)警機制+群體性事件應(yīng)急處理”的二重結(jié)構(gòu)，對政府強化“調(diào)停者”角色具有格外重要的意義。

二、預(yù)警程序的啟動及標(biāo)準(zhǔn)

（一）勞資矛盾預(yù)警機制的監(jiān)控對象

不少地方出于節(jié)約行政成本的考慮，限制預(yù)警監(jiān)控的企業(yè)范圍，如僅限于“用工500人以上”的企業(yè)②參見《廣東省肇慶市企業(yè)經(jīng)營預(yù)警工作辦法（試行）》第三條。，從而使中小企業(yè)難以受到預(yù)警機制的保障。筆者認(rèn)為，預(yù)警機制有利于企業(yè)及時妥善發(fā)現(xiàn)和解決勞資矛盾、經(jīng)營困境，達到勞、資和社會三方的“共贏”。因此在立法上，應(yīng)當(dāng)將預(yù)警的對象范圍進行擴大，盡量將中小企業(yè)也涵蓋進來。③王敏：《當(dāng)前勞動爭議處理體制機制問題思考》，《中國工運》2010年第4期。

（二）啟動預(yù)警機制的指標(biāo)及其標(biāo)準(zhǔn)

與應(yīng)對群體性勞資糾紛突發(fā)事件的應(yīng)急處理機制相比，勞資矛盾預(yù)警機制的啟動門檻較低。啟動預(yù)警機制僅需較輕程度的勞資矛盾即可，而啟動應(yīng)急處理機制則需要勞資矛盾激化到群體性勞資糾紛突發(fā)事件的發(fā)生。這是因為，只有降低啟動預(yù)警的門檻，才能貫徹勞資矛盾預(yù)警機制對勞動矛盾的預(yù)防功能。啟動預(yù)警機制的指標(biāo)及其標(biāo)準(zhǔn)可從如下兩個方面進行考慮。

一是“矛盾本身”，即勞資矛盾的性質(zhì)與嚴(yán)重程度，包括“工資債權(quán)”、“大量解雇裁員”、“勞動合同的簽訂和履行狀況”和“企業(yè)管理中的其他變動”。

二是“矛盾引發(fā)的后果”，即勞資矛盾引發(fā)的一定規(guī)模的群體性勞資糾紛突發(fā)事件。這里的“一定規(guī)?！?，是指勞資爭議事件已經(jīng)出現(xiàn)，但是還未達到嚴(yán)重危害社會秩序的程度，如群體性上訪的職工人數(shù)不多，且未出現(xiàn)罷工、嚴(yán)重影響社會秩序的上訪示威等。一旦事態(tài)進一步擴大和升級為“重大的”群體性勞資糾紛突發(fā)事件，則政府應(yīng)當(dāng)在預(yù)警機制的基礎(chǔ)上，啟動群體性事件應(yīng)急處理程序。

1.工資債權(quán)

工資債權(quán)是勞動合同中的重要事項。在實際中，不少勞資矛盾都是始于雇主無法正常地給付工資。因此，很多地方是以拖欠工資的長短情況作為預(yù)警指標(biāo)。如企業(yè)已拖欠一個月及以上工資的。①參見《廣東省東莞市加強人文關(guān)懷改善用工環(huán)境工作方案》；《河南省鄭州市勞動和社會保障局綜合工作目標(biāo)》。又如企業(yè)存在欠薪2個月以上的。②參見深圳市寶安區(qū)人民政府《關(guān)于依法協(xié)調(diào)勞資關(guān)系確保經(jīng)濟社會穩(wěn)步發(fā)展的實施意見》（深寶發(fā)[2004]14號）。再如企業(yè)拖欠職工超過3個月工資的。不過，勞資矛盾達到預(yù)警程度的標(biāo)準(zhǔn)在于“有可能發(fā)生重大勞動爭議”，因此欠薪的數(shù)額也需具有一定的比例和數(shù)量，與拖延期限相互配合，方可達到“有可能發(fā)生群體性勞資糾紛突發(fā)事件”的程度。如果某項工資債權(quán)僅是拖延期限較長，但是數(shù)額不大的，不宜列入預(yù)警指標(biāo)。

另外，工資債權(quán)還包括社保費用、職工福利費，如企業(yè)欠繳、少繳社會保險人數(shù)超過30人、金額超過10萬元；③參見《深圳建立勞資糾紛群體性事件調(diào)處制度》。企業(yè)要求職工繳納的工會經(jīng)費、教育費、住房費過重；④參見《江西省企業(yè)人工成本預(yù)警預(yù)報管理辦法（試行）》第七條。家屬工要求參加養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌，享受養(yǎng)老保險待遇問題等。⑤參見《新疆自治區(qū)勞動保障爭議預(yù)警報告辦法》第二條。

2.大量解雇裁員

勞動者的工作崗位是其生計的重要來源。企業(yè)的大量解雇和裁員勢必會影響勞動者的權(quán)益，激化勞資矛盾。因此，企業(yè)的大量解雇裁員也是一項預(yù)警指標(biāo)。如企業(yè)擬一次性或3個月內(nèi)累計裁員300人以上。這里的解雇和裁員，并不限于可歸責(zé)于雇主的情況，還包括因市場競爭等不可抗力導(dǎo)致的裁員，及可歸責(zé)于勞動者所導(dǎo)致的裁員。

3.勞動合同的簽訂和履行狀況

勞動合同的簽訂與履行狀況，能夠客觀反映企業(yè)內(nèi)部對勞動者權(quán)益的保障情況，因此也是重要的預(yù)警指標(biāo)。具體包括：一是勞動合同的簽約率是否低于合理標(biāo)準(zhǔn)，如在85%以下的。⑥參見《河南省鄭州市勞動和社會保障局綜合工作目標(biāo)》。二是企業(yè)是否違反勞動合同，擅自延長工作時間的。如企業(yè)未向勞動行政部門申請和征得員工同意，擅自延長工作時間，每月加班時間超過36小時的。⑦參見《廣東省肇慶市企業(yè)經(jīng)營預(yù)警工作辦法（試行）》第十九條。三是用人單位遵守女職工和未成年工特殊勞動保護規(guī)定的情況。⑧參見《成都市勞動保障監(jiān)察預(yù)警暫行辦法》附件二：《用人單位自查自糾報告表》。

4.企業(yè)管理中的其他變動

有些企業(yè)管理中的變動，往往能夠體現(xiàn)出發(fā)生群體性勞資糾紛突發(fā)事件的征兆，因此也被納入預(yù)警指標(biāo)的范圍。具體包括：一是企業(yè)1個月被累計有效舉報3次以上，且大部分勞資糾紛不能在企業(yè)內(nèi)部得到解決的。⑨參見《廣東省肇慶市企業(yè)經(jīng)營預(yù)警工作辦法（試行）》第十九條。二是企業(yè)的經(jīng)營狀況。如企業(yè)可能出現(xiàn)停產(chǎn)、歇業(yè)、倒閉、企業(yè)經(jīng)營者逃匿等緊急情況；三是企業(yè)在改制、破產(chǎn)關(guān)閉等過程中因職工安置等問題發(fā)生的爭議。⑩參見《新疆自治區(qū)勞動保障爭議預(yù)警報告辦法》第二條。

5.已經(jīng)出現(xiàn)一定規(guī)模的群體性勞資糾紛突發(fā)事件

勞資矛盾產(chǎn)生的初期，群體性事件的規(guī)模尚未擴大，政府的預(yù)警介入有利于及時消解矛盾，避免事態(tài)的擴大。因此，不少地方是以一定規(guī)模的群體性勞資糾紛突發(fā)事件的發(fā)生作為預(yù)警指標(biāo)。例如50人以下的群體性上訪、越級上訪、勞動者的缺勤率或曠工率較高。（11）參見《浙江省象山縣處置突發(fā)性群體勞資糾紛事件應(yīng)急預(yù)案》。

三、強制調(diào)查程序的侵權(quán)風(fēng)險

（一）強制調(diào)查程序的侵權(quán)風(fēng)險

在預(yù)警機制中，為了確保事實和證據(jù)收集的有效性，維護社會公益或第三人利益，行政機關(guān)有權(quán)強制公民陳述或提供信息，具體包括如下兩種形式：一是公民答復(fù)、陳述，即行政機關(guān)為查訪涉嫌違法的事實，通過行政傳喚、實地檢查和搜查等形式，強制公民接受詢問，做出書面答復(fù)、口頭陳述的行為。二是公民提供信息記錄，即行政機關(guān)要求公民提供信息記錄或者記載信息的文件，以便實施監(jiān)督。這類資料包括文件記錄、會計賬簿和檔案報告。

督促公民履行協(xié)助義務(wù)的強制手段蘊含著公民陷入“二律背反”困境的危險。一方面，公民如果履行協(xié)助義務(wù)，行政機關(guān)就會將當(dāng)事人提供的信息資料，轉(zhuǎn)交給行政執(zhí)法機關(guān)、司法機關(guān)作為罪證。這種強迫任何人指控自己入罪的方式，有違公民的陳述自由權(quán)，侵犯人性尊嚴(yán)。另一方面，公民如果拒絕履行協(xié)助義務(wù)，行政機關(guān)就會對當(dāng)事人進行刑事、行政制裁，公民仍然遭受到較大的不利結(jié)果。

在“行政調(diào)查機關(guān)——被取證人”的雙面關(guān)系中，如果一味貫徹職權(quán)調(diào)查原則，行政調(diào)查目的雖得以實現(xiàn)，但是被取證人的權(quán)益損害可能過大，由此導(dǎo)致社會公眾無法接受預(yù)警機制及其強制調(diào)查制度，乃至喪失信賴。這里對被取證人的侵害大致包括：

一是對資訊自決權(quán)的損害。資訊自決權(quán)是指公民有權(quán)自主決定，是否將其個人資料交付給他人使用。①Konrad Hesse，Grundzüge des Verfassungrechts der Bundesrepulik Deutshland，Müller（C.F.Jur.），Heidelberg；1995；20.在行政調(diào)查中，公民并不能準(zhǔn)確預(yù)知行政機關(guān)對該信息資料的全部用途。行政機關(guān)有可能基于行政管理之外的目的將該資料予以公開。由于公民無法得知該個人資料是否會被行政機關(guān)公開或者交換使用，因此資訊自決權(quán)的自主性前提便遭到了削弱。

二是對隱私權(quán)的侵害。隱私權(quán)的核心在于“不受他人干擾”。②William L.Prosser，“Privacy”，California Law Review，Vol.48，No.3，1960，PP.383，422.如果行政調(diào)查不當(dāng)?shù)馗深A(yù)、控制公民對個人信息資料的披露，就涉嫌侵?jǐn)_公民對個人資料的自主控制，不當(dāng)侵入公民的私密領(lǐng)域，侵害公民對個人信息的隱私權(quán)。

三是對精神自由的侵害。精神自由是指個人的意見、行動、是否愿意對第三人表達意見均由公民自己決定，并由自己負責(zé)。公民不論懷有何種思想，法律都不容許國家權(quán)力強制其表白，不得對個人內(nèi)心抱持的思想進行訊問，或者對抱有某種思想的公民課予不利后果。③陳銘祥：《外在表現(xiàn)自由》，《月旦法學(xué)雜志》第四十七期，1999年版。因此在行政調(diào)查中，行政機關(guān)如果不區(qū)分行政行為所涉及的法益重要性程度，在所有行政調(diào)查中一概強制公民陳述或者提供資料，就會逾越必要程度，違反比例原則。

因此，行政調(diào)查對于公民的協(xié)助調(diào)查義務(wù)應(yīng)當(dāng)符合比例原則的如下要求：一是行政調(diào)查措施所追求的目的應(yīng)當(dāng)合法正當(dāng)，二是調(diào)查所采取的方式應(yīng)對被取證人權(quán)利造成最小損害。

（二）預(yù)警機制中強制調(diào)查的侵權(quán)風(fēng)險及其規(guī)避

在勞資矛盾預(yù)警的調(diào)查領(lǐng)域，我國立法并沒有明確要求公民、法人承擔(dān)充分地提供信息的義務(wù)。僅在社會保險費征繳領(lǐng)域，《社會保險費征繳暫行條例》才規(guī)定有關(guān)部門、單位支持、協(xié)助勞動保障行政部門調(diào)查、追繳的義務(wù)。而且，繳費單位如不按規(guī)定申報應(yīng)繳納的社會保險費數(shù)額的，行政機關(guān)可加征應(yīng)繳額的10%作為滯納金。在立法空白的情況下，需要從利益衡量的角度出發(fā)，判斷公民是否負有協(xié)助調(diào)查義務(wù)。

廣義而言，政府的強制調(diào)查權(quán)涵蓋了從日常監(jiān)督檢查、啟動預(yù)警機制到化解勞資矛盾，乃至實施群體性事件應(yīng)急等多個階段。政府為了社會公共利益，需要發(fā)動社會資源開展最大范圍的預(yù)警搜索，尋找所有可能造成群體性勞資爭議事件的可疑因素。因此，政府在上述各個階段行使調(diào)查權(quán)確屬必要、合理。尤其是在啟動預(yù)警機制之后的階段，如果政府不行使充分的調(diào)查權(quán)，或者當(dāng)事人不履行協(xié)助調(diào)查的義務(wù)，可能無法及時制止緊急事態(tài)，導(dǎo)致國家利益和公民生命財產(chǎn)的重大損失。

但在日常監(jiān)督檢查階段，危險并不那么急迫，公民、法人的人身尊嚴(yán)、隱私權(quán)、精神自由等權(quán)利也需要受到保障。政府的強制調(diào)查權(quán)一旦運用不當(dāng)，就可能偏離政府維護社會秩序的初衷，構(gòu)成對公民權(quán)利的干涉乃至侵害，并對預(yù)警及其強制調(diào)查制度的公信力產(chǎn)生負面影響。事實上，這一階段的強制調(diào)查權(quán)行使，需要兼顧行政管理與公民權(quán)利的保障，采取如下兩項風(fēng)險規(guī)避的措施：

第一，及時修改立法，確保企業(yè)調(diào)解委員會的主體合法性。從實踐情況來看，日常監(jiān)督檢查階段的強制調(diào)查權(quán)行使似乎有過分?jǐn)U張的嫌疑。根據(jù)《企業(yè)勞動爭議協(xié)商調(diào)解辦法（意見稿）》，由企業(yè)調(diào)解委員會的調(diào)解員“關(guān)注本企業(yè)勞動關(guān)系狀況，及時向勞動爭議調(diào)解委員會報告”。不少實務(wù)部門認(rèn)為，調(diào)解委員會在日常監(jiān)督檢查階段，也必須及時將相關(guān)信息上報上級勞動仲裁、監(jiān)察機構(gòu)。①鄒成勇：《試論勞動爭議解決存在問題及對策》，《市場周刊》2010年第11期。從主體資格來看，企業(yè)調(diào)解委員會是由“職工代表和企業(yè)代表”組成的企業(yè)內(nèi)部機構(gòu)。而且，關(guān)于行政機關(guān)能否向企業(yè)調(diào)解委員會委托強制調(diào)查權(quán)，立法也并未明文規(guī)定。為了遵守法律保留原則，應(yīng)當(dāng)及時完善立法，允許行政機關(guān)向企業(yè)調(diào)解委員會委托強制調(diào)查權(quán)。

第二，為行政機關(guān)設(shè)定“保密義務(wù)”，禁止行政機關(guān)出于解決勞資矛盾外的其他目的來使用該信息。為了保障公民的經(jīng)營自由權(quán)，行政機關(guān)及其執(zhí)法人員在查詢企業(yè)的財務(wù)賬簿、交易記錄、業(yè)務(wù)往來等事項后，不得對外泄露所知悉的生產(chǎn)技術(shù)、設(shè)備、財務(wù)信息、商業(yè)秘密等重要經(jīng)營信息，以免對企業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營活動造成影響。

四、結(jié)語

居于勞動矛盾預(yù)警機制“中樞”地位的政府職能是目前尚在探討的艱難課題。筆者大膽提出“預(yù)警機制+群體性事件應(yīng)急處理”的二重結(jié)構(gòu)，旨在協(xié)調(diào)政府在勞資爭議中兼具的“調(diào)停者”、“執(zhí)法者”雙重角色。本文通過區(qū)分“預(yù)警機制的調(diào)停者角色”與“群體性事件應(yīng)急處理的執(zhí)法者角色”，劃定預(yù)警機制中的政府“發(fā)現(xiàn)”和“預(yù)防”群體性勞資糾紛突發(fā)事件的功能。同時，通過對實踐的歸納，建立起包括預(yù)警程序的監(jiān)控對象、啟動指標(biāo)及標(biāo)準(zhǔn)在內(nèi)的基本框架。最后，立足于人性尊嚴(yán)的角度，對強制調(diào)查權(quán)的侵權(quán)風(fēng)險及其規(guī)避措施進行分析。

今后如何通過判例的積累，在不同案件中探索預(yù)警機制中的政府職能及其規(guī)范的具體內(nèi)涵，反省我國勞資矛盾預(yù)警制度的功能缺失，還有待于今后的進一步努力。

On the Administrative Power in the Contradiction early warning mechanism between Labor and Capital

WU Liang，CHEN Dake

The functions of the administrative power in the contradiction early warning mechanism between labor and capital include the discovering and guarding against the group emergency between labor and capital.The paper tries to tell the construction of the Contradict Alert Mechanism;the launch norms and the standards.Finally the paper tells the risk of the right infringement of the compelling inquiry power，and gives some suggestions.

contradiction early warning mechanism between labor and capital，administrative power，compelling inquiry power

本文是上海市教科研創(chuàng)新重點項目《我國勞資關(guān)系調(diào)整模式多元化路徑的反思和重構(gòu)》（項目編號：12ZS047）的中期成果，同時也受上海市法學(xué)會重點課題《上海率先構(gòu)建和諧勞動關(guān)系的政策與法律研究》（項目編號：2011滬法課重字第1號）的資助。

吳亮（1979-）華東理工大學(xué)法學(xué)院講師，法學(xué)博士，研究方向為行政法學(xué)、經(jīng)濟法學(xué)；陳大可，上海市浦東新區(qū)人力資源與社會保障局勞動關(guān)系處處長。

D922.591

A

1008-7672（2012）01-0103-08

劍平）